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政府公务员绩效考核制度研究 摘 要 随着我国加入 wto 之后政府职能的转变，以及党的十六届四中全会 提出要加强党的执政能力建设，提高公务员素质，加强公务员考核，全 面客观评估公务员的工作绩效和能力，其重要性日益凸显。长期以来， 公务员的考核偏重于传统的定性考核，考核标准过于笼统，考核指标体 系准确性不够，甚至容易受主观评价的左右。公务员的绩效是其德才素 质的集中表现和综合反映，是检验公务员是否优秀的试金石。实行绩效 考核制度，可以对公务员在全面建设小康社会的表现和业绩做出比较公 正、客观、准确的评价，使正确的用人制度便于操作，落到实处。 本文主要围绕绩效考核这一管理手段在公务员管理中的运用，介绍 了绩效考核的基本概况，包括涵义、作用、发展趋势等，分析了中国古 代官吏考核制度和西方公务员考核制度，研究分析了目前我国公务员考 核的现状和不足，讨论了建立和完善现代政府公务员绩效考核体系的设 计原则、设计方法和流程模式，并就推行绩效考核过程中遇到的问题进 行探讨，期望为现实公务员管理与考核提供可借鉴的内容，促进政府绩 效的提高。 关 键 词：公务员 绩效考核 制度 the research about assessment system of government civilian perfoumance abstract with the change of government function after chinas entering into the wto, and strengthening communist party reign ability contraction and improving civilian diathesis raised in the forth plenary session of the 16th cpc central committee, it becomes more and more important to strengthen civilian examination and assess their performance and ability comprehensively and externally. in a long term, the civilian assessment focused on traditional qualitative test. the standard was too general because of inaccuracy of examination system, it was subject to subjective evaluation. the performance of civilian is concentrative, representation and comprehensive reflect in both ability and moral integrity, and also is the touchstone to prove their whether excellent or not . the implement of performance assessment system helps to make fair, external and correct judgment in civilian achievements during the construction of easy society all-around. consequently, the right employment system can be carried out effectively. focused on performance assessment of management measure uses in civilian management, the thesis introduced the basic situation including meaning, function and develop trend ect., analyzed chinese ancient bureaucracy examination system and western civilian assessment system, and investigated the actuality and deficiency in civilian assessment in china. it discussed thoroughly the design principle, method, process and assessment model to set up and improve the system of modern governmental civilian performance assessment, and also inquired into the issues in promoting the performance assessment. it was expected to provide something useful for reference in real civilian management, so as to improve the governmental performance. key words: civilian performance assessment system 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究 做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意 识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：阮 俊 日期：2005 年 10 月 30 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或 部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制 手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于： 保密 保密 ，在 年解密后适用本授权书。 不保密不保密 。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名：阮俊 指导教师签名：胡 近 日期：2005 年 10 月 30 日 日期：2005 年 10 月 30 日 前 言 古往今来，兴衰成败在于人，吏治是关键。 “正确的政治路线确定之后，干部就 是决定的因素。 ”毛泽东同志的这一名言，至今仍是我们党的建设的座右铭。 “治国 必先治党，治党必先治吏” ，已成为我们党的一条基本经验。 “治吏”之要在于“用人” ， “用人”之要在于“识人” ，这是一个显而易见的道 理。而识人的的主要手段，则是对人的思想、行为进行观察、了解、调查统称 为考核。古今中外，大到一个国家，小到一个企业，无不把考核作为干部、管理者 的选拔任用、升降奖惩的主要甚至是唯一的途径。因此，考核的重要性就不言而喻 了。 党的十六大报告把 “建设高素质的干部队伍， 形成朝气蓬勃、 奋发有为的领导层” 作为加强和改进党的建设的一项重要任务，并指出“这是党和国家长治久安的根本 大计” 。我们党能不能把全国各族人民团结在自己周围，带领全国人民去实现自己的 奋斗目标，关键在于能否建设一支忠实实践“三个代表”重要思想的高素质的干部 队伍。十六大报告明确指出：要“深化干部人事制度改革，努力形成广纳群贤、人 尽其才、能上能下、充满活力的用人机制” ，为干部人事制度改革指明了方向。 克服现行干部考核制度存在的弊端，建立与社会主义市场经济和社会主义民主政治 相适应的有中国特色的干部考核制度，实现干部考核工作的科学化、民主化、制度 化、规范化，势在必行，这是全面推进党的建设的伟大工程的重要任务。 上海交通大学 mpa 学位论文 政府公务员绩效考核制度研究 1 第一章 绩效考核的涵义、价值及趋势 人员考核是人事管理的核心职能之一。 早在中国古代就出现了考核的雏形， 史书 书 舜 典有关于父系社会后期对氏族中的管理者进行考核的情况： “三载考绩，三考黜陟幽明”说 的就是每三年对他们进行一次绩效考核，根据三次考核的结果决定对善者、智者进行晋升， 对恶者、愚者进行降职 1。后来，绩效考核从对管理者的考核扩展到对一般工作人员的考核， 有“考课” 、 “考成” 、 “考绩” 、 “稽考” 、 “查考” 、 “大考”等诸说。经过几千年的发展，我国 在对各级政府管理及一般工作人员的绩效考核方面积累了丰富的经验，也为我们现在研究、 实践现代组织的绩效考核提供许多借鉴。20 世纪初，泰勒根据大工业生产实践创立的“科学 管理”理论体系中，把量化考核作为生产管理的一种手段作了论述，实现了组织管理与人员 管理的对接，这是绩效管理理论的萌芽。但由于时代的局限，其理论和技术存在种种缺陷， 应用也不够广泛。随着管理科学的发展，20 世纪中叶绩效管理理念的确立、理论与技术方法 的进步，使人员考核摆脱了传统方式，走上了定量与定性相结合的轨道，并在组织管理中大 面积运用，极大地提高了管理的效率。 1.1 绩效考核的涵义 1.1.1 绩效的概念 绩效是人们在管理活动中最常用的概念之一，对这个概念人们有从工作行为和工作结果 角度的不同理解。一种观点认为绩效是在特定的时间内，由特定的工作职能或活动产生的产 出记录，这是从工作结果的角度进行定义的；从行为角度来定义，如坎贝尔将绩效定义为人 们所做的同组织目标相关的、可观测的事情；博曼和穆特威德鲁定义绩效是具有可评价要素 的行为，这些行为对仆人或组织效率具有积极或者消极的作用。事实上，这两类定义方法都 有其合理之处，行为是产生绩效的直接原因，而组织成员对于组织的贡献，则是通过其工作 的结果来体现的。在某些工作类型中，工作的结果比较难以考核，那么考核将不得不以工作 的行为或工作中表现出来的个人特性来进行。为此，我们采取一种综合的办法来定义绩效， 兼顾工作行为和结果：绩效是人们所做的同组织目标相关的、可观测的、具有可评价要素的 行为，这些行为对个人或组织效率具有积极或消极的作用。 绩效是人们所做的同组织目标相关的、可观测的、具有可评价要素的 行为，这些行为对个人或组织效率具有积极或消极的作用。 绩效可以在组织的不同层次上表现出来。比如，从组织整体的层次上，股东和潜在的投 1 张德， 人力资源开发与管理 ， 清华大学出版社，2001.10，第 174 页 上海交通大学 mpa 学位论文 政府公务员绩效考核制度研究 2 资人关注企业的经营业绩特别是股东回报，政府关注的是组织提供的就业岗位及是否遵守了 环境保护法规等，员工关注的是工作的稳定与状况等，这些，都是组织层次绩效的体现。一 个生产或动作过程、一个职能或部门、一个工作团队层次，也都有各处的绩效；个人层次是 我们最关注的方面，也是绩效考核目前主要的任务所在。 1.1.2 绩效管理 绩效管理亦称基于结果的目标管理，即围绕提高特定的组织和内部成员工作业绩和效率、 效能，而采用的一种科学的、系统化的管理方法和手段，涉及到管理的方方面面，是将单位 的战略规划、工作目标、职能、业务、行政、人力、培训、资金等各种管理资源有效地加以 整合的管理体系 2。它提供了一种将单位的战略、目标、计划统一、连续地执行的方法。 首先，实施绩效管理是提高个人工作绩效，防止其绩效不佳的有力工具。绩效管理的各 个环节都是围绕这个目的来进行的。因此，绩效管理不仅要针对工作中存在问题的个人，更 重要的是要着眼于提高每个人现有的绩效水平，从而促使和保证组织的目标得以顺利实现。 其次，由于绩效管理系统非常强调各级管理者（包括部门）对单位及分管范围的人员绩 效管理责任，因此，有效的绩效管理非常重视实施中的沟通辅导，只有将沟通贯穿于整个绩 效管理系统全过程中，才能实现它的开发和应用。为了实现有效的绩效管理，一个单位或组 织必须使他们的绩效管理系统得到各个层面的管理者和广大成员的认同与支持。 再次，绩效管理是一个过程，是一个包括若干个环节内容的系统，绩效管理不是一年一 次的填表工作，也不仅仅是最后的考核评价，因此，它不仅强调极小的结果，而且注重为了 实现一系列中长期绩效目标而进行管理的过程，并通过控制整个绩效管理的各个阶段中的每 个成员绩效情况来达到绩效管理的目的。 绩效管理具有系统性、前瞻性、能动性和高效率的特点。 1.1.3 绩效考核 绩效考核是一段时间绩效管理的一个总结，是收集、分析、评价有关个人或单位在其工 作岗位上或职能范围内的工作行为表现和工作结果方面的信息情况的过程。在企业和非营利 组织的管理实践中，绩效考核作为评价每一个员工工作结果及其对组织贡献的大小的一种管 理手段，每一个组织都在事实上进行着绩效考核。不管他们是否有意识地提高了自身的绩效 考核水平，他们都在设法比较合理地衡量各个员工的绩效。由于组织是由其运行的，因此对 2 李山民， 绩效管理是提高政府效能的根本途径 ， 中国公务员2002.11，第 11 页 上海交通大学 mpa 学位论文 政府公务员绩效考核制度研究 3 每一个员工的绩效进行合理的评价，据此激励、表扬先进，鞭策后进是非常必要的。在一个 人力资源管理已经得到越来越广泛重视的今天，绩效考核也自然成为企业在管理员工方面的 一个最核心的职能。 1.2 绩效考核的价值 1.2.1 绩效考核是人员任用的依据 人员任用的标准是德才兼备，人员任用的原则是因事择人、用人所长、容人之短。要想 判断人员的德才状况、长处短处，进而其适合何种职位，必须经过考核，对人员的政治素质、 思想素质、心理素质、知识素质等进行评价，并在此基础上对人员的能力和专长进行推断。 招聘过程中的测评、甄先也可以提供这方面的资料，但是那是在员工并未在本组织中进行工 作的情况下进行的，而事实上员工能否融合入新的环境、能否在本组织中发挥出良好的绩效， 以及体现在实际工作中的员工是否具备本组织所需要的能力、素质，尚需要在实际工作后通 过绩效考核进行评价。也就是说，绩效考核是“知人”的主要手段，而“知人”是用人的主 要前提和依据。 1.2.2 绩效考核是决定人员调配和职务升降的依据 人员调配之前，必须了解人员使用状况，人事配合程度，其手段是绩效考核，人员职务 的晋升和降低也必须有的依据。这也必须有的绩效考核作保证，而不能只凭领导人的好恶轻 率地决定。通过全面、严格的考核，发现一些人的素质和能力已超过所在职位的要求，而适 合担任更具挑战的职位，则可晋升其职位；发现另一些人的素质和能力已不能达到现职的要 求，则应降低其职位；发现还有一些人用非所长，或其素质和能力已发生了跨职系的变化， 则可进行横向调动。 1.2.3 绩效考核是进行人员培训的依据 人员培训是人力资源开发的基本手段，但培训应有针对性，针对人员的短处进行补充学 习和训练。因此，培训的前提是准确地了解各类人员的素质和能力，了解其知识和能力结构， 优势和劣势，需要什么，缺少什么，也即进行培训需求分析，为此也必须对人员进行考核。 同时，考核也是判断培训效果的主要手段。 上海交通大学 mpa 学位论文 政府公务员绩效考核制度研究 4 1.2.4 绩效考核是确定劳动报酬的依据 按劳分配是我们社会里公认的企业员工的分配原则，不言而喻，准确地衡量“劳”的数 量和质量是实行按劳的分配的前提。没有考核，报酬就没有依据。没有考核结果为依据的报 酬，不是真正的劳动报酬，这是有些单位分配上的平均主义或大搞特权等不正之风的基本特 征。 1.2.5 绩效考核是对人员进行激励的手段 奖励和惩罚是激励的主要内容，奖罚分明是劳动人事管理的基本原则。要做到奖罚分明， 就必须要科学地、严格地进行考核，以考核结果为依据，决定奖或罚的对象以及奖和罚的等 级。 1.2.6 绩效考核是平等竞争的前提 建立社会主义市场经济，需要鼓励企业竞争，也需要在企业内部鼓励员工之间进行平等 竞争，创造“比、学、赶、超”的良好气氛。而平等竞争的前提，是单位有良好的绩效考核 依据，使员工能够在一个公平、公正的环境下开展竞争、提高各自的绩效，从而提高单位部 门的竞争力。 1.3 绩效考核的发展趋势 1.3.1 考核方法更趋多样化 实行绩效考核有很多种方法， 这都是人们在多年的管理实践中积累并经过管理理论工作者升 华、改进的结果。目前，根据不同时期、不同单位、不同对象的不同情况，绩效考核的方式也各 有不同，并不断创新。 （1）民意测验法 （1）民意测验法 民意测验法就是请被考核者的同事、下级及有工作联系的人对被考核者从几个方面进行评 价，从而得出对被考核者绩效的考核结果。 民意测验法在我国很多国有企业和事业单位具有广泛的应用， 它的优点是具有民主性、 群众 性，能够了解到广大基层员工、特别是与被考核者有直接工作联系的人员对干部的看法。它的缺 点是只有由下而上， 缺乏由上而下， 受群众素质局限。 如果某一位干部工作积极， 很具有开拓性， 对于组织绩效来说可能是做了很大的贡献， 但是却很可能在这个过程中得不到多数人的理解与支 持，甚至影响很多人的眼前利益，这样，他在民意测验法的评价中就难以得到比较好的评价。 上海交通大学 mpa 学位论文 政府公务员绩效考核制度研究 5 （2）共同确定法 （2）共同确定法 最典型的共同确定法是各大学、 科研部门和各个企业都在采用的评价科学技术人员、 教师的 工作绩效特别是评定职称中所采用的方法。这一方法的基本过程是；先由基层考评小组推荐，然 后进行学科(专业)考核小组初评，再由评定分委员会评议投票，最后由评定总委员会审定 这一方法的优点在于通过专家来进行评价，保证被考核人的水平、能力、素质等方面确实符 合要求， 得到比较公允的考核结果。 其不足之处在于考核的结果可能受考核者的主观因素影响过 多。 但是在像评定职称这类很难用量化指标或行为因素来进行的考核中， 这不失为一种可行的方 法。 （3）配对比较法 （3）配对比较法 由于人情、 面子在世界各地都是影响绩效考核的因素， 所以考核者往往不愿意对被考核者给 出比较低的评价，容易造成“居中趋势”及考核误差，以至分不出员工之间绩效的差别。为此， 配对比较法应运而生。 配对比较法就是将被考核者进行两两逐对比较， 比较中认为绩效更好的得 1 分，绩效不如比较对象的得 0 分，在进行完所有比较后，将每个人的所得分加总就是这个人的 相对绩效，根据这个得分来评价出被考核者的绩效优劣次序。 （4）欧德伟法 （4）欧德伟法 欧德伟法在我国众多组织中具有相当广泛的应用，它与西方所用的关键事件法(critical incident method)实际上是相同的。它的基本方法是每人都以一定的分数(如 70 分)为基本分， 然后根据一系列加分和减分项目进行计算得出考核总分 3。一般地，是由主管人员将每一位下属 员工在工作活动中所表现出来的非同寻常的好行为或非同寻常的不良行为(或事故)记录下来。 然后在某一段固定的时间(比如，6 个月)里，根据所记录的特殊事件来决定下属的工作绩效。它 的优点是排除了主观因素的影响，使绩效考核的结果有确切的事实证据。同时，这种方法避免了 近因效应， 因为它所依据的员工在整个年度或一段时间中的表现， 而不是员工在最近一段时间的 表现。它也能为绩效改善提供依据。 此外，现在还有等差图表法、点因素法、情景模拟法、关联矩阵法等等。需要说明的是，任 何一种考核方法都具有其优点和缺点，有其特定的使用范围。美国著名的人力资源专家韦恩卡 肖指出： “多少年来，有些人事管理专家一直在煞费苦心地寻找一种完美无缺的绩效评估方 法，似乎这样的方法是万应药，它能医治好组织的绩效系统所患的种种顽疾。不幸的是这样的方 法并不存在。 ”只要选择适合本单位实际情况的考核方法，就是科学合理的方法。 3 张德， 人力资源开发与管理 ， 清华大学出版社，2001.10，第 185 页 上海交通大学 mpa 学位论文 政府公务员绩效考核制度研究 6 1.3.2 考核理念更趋人性化 未来绩效考核发展的趋势是“以人为本”的管理理念，从员工本身出发，形成良好的 企业文化，构建合理的绩效考核体制，加强员工参与和沟通，为其搭建有效的考核平台，指 导员工制定和修正职业生涯规划，为员工提供更为广阔更为明确的发展空间。知识经济时代 的绩效考核出现了以下发展趋势： 趋势一：从纯目标导向到全过程辅导导向。不仅强调目标分解，而且管理者在绩效管理 中强调对从开始阶段、实施阶段到反馈阶段全过程进行辅导。在整个管理过程中，体现管理 者对于员工的沟通、激励、反馈和辅导。 趋势二：从静态导向到互动导向。过去的绩效评价更多地强调完成静态目标，现在更加 强调员工与管理者的互动沟通。 趋势三：从薪酬导向到发展导向。过去的绩效考核更多地强调完成目标与绩效工资相联 系的报酬导向，现在更加强调员工的个人发展和组织发展。 趋势四：从单维（结果）导向到双维（结果+行为）导向。绩效考核不仅仅关注结果和任 务的完成，更加关注人们的行为表现和努力程度，关注达到成果的行为过程。 趋势五：从硬性导向到柔性导向。过去的绩效考核更多地采用固定的激励方式，现在员 工需求的多样性，企业采用员工自助式的激励方式，更加突出“以人为本”的柔性管理方式。 趋势六：从单向导向到多向导向。绩效考核从上级评价下级（单一方向）到 360 度（多 个方向）反馈评价发展。 上海交通大学 mpa 学位论文 政府公务员绩效考核制度研究 7 第二章 中国古代和西方官吏考核制度的借鉴 我国古代的官吏考核，始于秦汉，熟于唐代。随着历史的变迁，几经兴衰。悠久的历史， 为我们积累了丰富的经验。西方文官制度经过一百多年的发展，已渐趋完备，其考核制度中 的精华可为我们研究干部考核提供借鉴。 2.1 中国古代官吏考核制度 我国有悠久的历史，在人事考核工作方面，积累了丰富的经验，其中不少精华对今天仍 有借鉴和参考价值。西方国家在公务员的考核和晋升制度的历史演变积累了许多好的经验， 也为我们提供了有益的借鉴。 2.1.1 中国古代官吏考核制度的历史变迁 历史上我国考核官吏的制度随着郡县制的推行而产生， 随着社会的发展而不断得到加强。 中国古代在官吏考核方面实施过多种有效的考核制度，无论是起始时间、考核内容，还是实 施效果，都大大超过欧洲诸国。我国对官吏的考核在秦汉时期已初步形成制度，唐代已颇为 完备。秦汉时期对官吏的考核主要是实行考课制度。考课就是对官员政绩的考察，即今天的 考绩。考课是用于将职位责任同官员的能力行为联系起来，以考绩的标准来约束和激励官员， 以考课结果的优劣来决定对官员的赏罚黜陟，以便劝善戒恶，使考绩得以发挥作用。秦代的 考课是通过上计制度进行的。上计制即：郡臣于年初将一年的赋税收入预算写在木券上，呈 送国君，国君把木券一剖为二，国君执右券，臣下执左券。年终臣下向国君汇报执行情况， 国君执右券进行核实，合乎标准的留任，不合乎标准的则罢免。上级官吏对下级官吏的考课 也采取同样的办法。考课后分列等级，宣明优劣，决定升迁黜罚 4。上计考课事关国家大政， 统治者非常重视。 唐代十分重视考绩，较之前代有很大发展。唐代初期制定了考课法。贞观三年(公元 629 年)唐太宗令： “房玄龄、王硅掌内外官考” ； “凡百司之长，岁校其属功过、差以九等” 。当时 尚书省吏部是负责考课的机关。考绩的目的是为了黜恶陟善。考课的等第不仅直接关系到官 阶的升降，还与俸禄的加与夺、官位的外迁、解职相关。唐制规定：凡考中上以上，每进一 等，加禄一李；中中，守本禄；中下以下，每退一等，夺禄一季。中品以下，四考皆中中者， 4 任爽、石庆环： 科举制度与公务员制度 ，商务印书馆，2001 版，第 23 页 上海交通大学 mpa 学位论文 政府公务员绩效考核制度研究 8 进一阶；一中上考，复进一阶；一上下考，进二阶。计当进而参有下考者，以一中上覆一中 下，以一上下覆二中下。上中以上，虽有下考，以上第。有下下考者，解任。唐代官吏每年 一小考，四年一大考。小考只定等第，记入考状备案。大考是综合几年来小考的等第来确定 等第，决定对官吏的赏罚黜陟。考课在唐代作为管理官吏的一种重要的制度，考课定等第和 复考都有严格的程序，考绩与奖罚黜陟直接相关，以今天的眼光看，有不少合理之处，为我 们提供了值得借鉴的东西。 宋代对官吏的考绩亦称“磨勘” 5。宋真宗时，文武官员三年为一任期，一年考一次，三 考为一任。宋仁宗时文官三年一迁，武官五年一迁。虽有视考绩情况决定升迁的规定，但实 际上是凭年资叙升迁， “不问其功而问其久” 。结果“官以资则庸人并进” 。由于宋代不重视考 绩，基本按年资论升迁，所以宋代官员多因循守旧，不求有功唯求任期内不发生过错，到期 得到升迁就满足了。 明代考绩分文武两个系统进行，文官考绩由吏部考功司负责，武官考绩归兵部武选司负 责。文官考绩方式主要是考满，武官考绩亦称“军政” 。考满，即按任职年限考核，以检查是 否称职，并给予相应的处置，侧重于褒奖、提升。考满等级开列之后，按等处置。处置的基 本原则是： “称职者升，平常得复职，不称职者降。 ” 清代对各级官吏的考核分为“考满”和 “考察”两种。考满每年进行一次，称为一“考” ，三考为“满” 。吏的汇考，每三年一次。 对京官的考察称为“京察” ，对地方官吏的考察称为“大计” 。清代考察具体工作由吏部清吏 司主持，清朝政府总结了明朝后期考核制度松散、官吏贪墨成风的教训，进一步发展了封建 官吏的考察标准。顺治四年(1647 年)颁布“四格八法”制度。所谓“四格” ，即守、才、政、 年。 “守”分廉、平、贪三类； “才”分长、平、短三类； “政”分勤、平、怠三类； “年”分 青、中、老三类。根据上述四格，综合考核成绩，分为三等：称职、勤职、供职。所谓“八 法”即：一贪与酷者，革职提问；二软与不懂者，革职免官；三年老有病者，退休离职；四 才力不及与治事浮躁者，酌情降调 6。考核时，除由都察院协同工作外，还有六科给事中负责 监督，徇私者按保举连坐法予以处分。所以，清代初期官员比较廉洁，国力也较后期强盛得 多。 2.1.2 中国古代官吏考核制度的积极意义 纵观我国古代人事管理制度的演变过程，可以看出，历代王朝都比较重视对官吏的考核， 都把考核作为一项重要的管理制度；有专门的考核机关，考核的目的均是为了黜恶陟善，考 5 任爽、石庆环： 科举制度与公务员制度 ，商务印书馆，2001 版，第 33 页 6 任爽、石庆环： 科举制度与公务员制度 ，商务印书馆，2001 版，第 35 页 上海交通大学 mpa 学位论文 政府公务员绩效考核制度研究 9 核的等第不仅直接关系到官阶的进退，还与俸禄加夺官位的外迁、解职相关；多数朝代对官 吏的考核都包括政绩、道德品质、治事才能、社会评价等内容，对政绩的考核一般有明确的 项目规定甚至是量化的标准；多数朝代考课立等和复考都有严格的程序。总之，凡比较明智 的统治集团都把建立考核制度作为建设国家和巩固政权的基本任务，通过严格的考核来实现 官吏队伍的不断更新和优化，从而造成兴盛的政治局面。同时也可以看出，凡是不重视官吏 考核的统治集团，官吏队伍就会因循守旧，导致政局颓废。总的看，中国古代的官吏考核制 度，为促进当时经济社会的发展、推动社会的进步发挥了一定的积极作用。 2.2 西方公务员考核制度简述 西方国家十分重视公务员的考核，作为本国公务员法的重要组成部分。所谓“考核” ，就 是在对公务员进行严格考绩的基础上，根据其工作能力、工作态度以及工作成绩为公务员晋 级和加薪。如何合理地、公正地、科学地和有针对性地对公务员的工作进行全面考核并决定 他们的晋升，不仅关系到调动公务员的工作积极性，而且关系到维持整个行政工作的高效与 稳定。因此，各个国家都比较重视这一问题。 西方国家对公务员的 “考核” ， 虽然称谓不同(英、 美等国称 “考绩” ， 日本称 “勤务评定” )， 但就其内容和方法来说，基本相同。尤其是各国都注重对公务员工作成绩的考核，根据实绩 的优劣，决定职务升降和奖惩。可以说，这是资本主义国家考核制度的一个根本特点。但是， 即使是极为相似的政治、经济、文化与社会背景，西方各国公务员的考核与晋升制度也不完 全一致，公务员考核形成了不同特色，这些均可为我国干部考核制度的完善提供有益借鉴。 2.2.1 考核内容 英国考核公务员，主要是考勤和考绩，以考绩为重点。考勤主要是对其日常工作随时进 行督察与考核，明察其勤惰优劣状况，保持工作标准，提高行政效率。考绩主要是为促进公 务员的服务效率，除对考勤采取有效措施，以督察其日常工作外，还举行一年一度的定期考 绩，根据考绩结果，分别奖惩。这样做，从消极方面来说，可以利用人们的畏惩心理，保持 最低限度的工作标准；从积极方面来说，可鼓舞人们的上进心，以发挥其最大的工作效率。 考绩因素包括十项：(1)工作知识； (2)人格性；(3)判断力；(4)责任心；(5)创造力； (6) 可靠性；(7)机敏适应性；(8)监督能力；(9)热心情形；(10)行为道德。 7 7 佟宝贵， 英国现行公务员绩效评估制度概述 上海交通大学 mpa 学位论文 政府公务员绩效考核制度研究 10 美国公务员的考核，同英国一样，主要是考勤和考绩。较早时，美国公务员的考绩表共有十 六项内容：(1)工作的整洁与条理；(2)执行指定事务及遵奉命令的信赖度或可靠性；(3)完成工 作的速度；(4)工作的精密性，即避免错误和发现错误的能力；(5)对工作的适应及奋发力；(6) 对执行职务的知识；(7)对事理的判断力；(8)由于个人品格所获得的信仰与敬重；(9)在工作上 为人及与人合作的能力；(10)对工作的创造力、机智，即以较新较善方法做事的成就，及积极的 建设思想与进步方法之采用；(11)执行职务中打破困难的能力；(12)组织能力；(13)领袖才具， 即取得部属合作，联合属员使其成为一忠实有效单位的成就，包括决断力、奋发力、自制力、勇 敢、机敏及公平等；(14)指挥督策的能力，即启发部属天才，指示工作技能及说明事务清晰而扼 要的能力；(15)工作的数量；(16)体力，即执行艰巨任务持久不倦的身心精力。 后来，联邦政府将考绩因素增订为三十一项：(1)对工具与设备尽到良好的维护责任；(2) 操作机械的技巧；(3)使用技术和程序的技巧；(4)工作表现的能力；(5)对指定工作广泛的注意； (6)对工作细节的注意； (7)动作的准确性； (8)工作最后结果的准确性； (9)判断或决定的准确性； (10)对观念或事实表达的效能； (11)对观念或事实表达的勤奋力； (12)对指定工作进程或完成的 比率；(13)所做工作可以接受的数量；(14)对于工作组织的能力；(15)对处人应事的玫能；(16) 合作的能力；(17)创造的能力；(18)蕴藏的精力；(19)可依靠性；(20)体格对工作的适合情形； (21)对广泛事务的设计能力；(22)对工作计划的适应能力；(23)对于设计工作程序的效能；(24) 对于部属设定工作标准的效能；(25)指导与检查部属工作的效能；(26)教育、训练和发展部属工 作的能力；(27)促进高度服务精神的能力；(28)遵守工作时限；(29)决断力；(30)决定人事及工 作需要的效能；(31)对部属明确授权的效能。 美国国会通过的工作考绩法 ，要求各机关采用工作考绩制。这种考绩制包括三大因素： 一是工作数量；二是工作质量；三是工作适应能力。所谓工作数量，包括：(1)已做成的可以接 受的工作份数；(2)尽职的程度；(3)所达到的工作期限；(4)努力的效果；(5)其他涉及时效的因 素。所谓工作质量，包括：(1)工作的准确性；(2)工作的表现性或可接受性；(3)工作的美观性； (4)合乎工作规定的程度；(5)在完成工作上所表现的技巧与能力；(6)决定或判断的健全性；(7) 其他有关工作质量的努力。所谓工作的适应能力，包括：(1)与上司及同事的合作性；(2)对新工 作的学习能力及意愿；(3)注意法规的能力；(4)一般适应工作环境的能力。 日本称考绩为“勤务评定” 。考绩内容分为四大项目，一是考核工作：包括(1)工作情形，是 否充分具备工作所需的知识， 处理工作有无错误， 工作成果是否完美， 对处理工作是否有计划性， 报告是否及时确切办理等；(2)工作进度情形如何，是否迅速处理公务，是否迟延公务等；(3) 工作态度，上下班情形如何，是否经常认真处理公务，无工作时是否擅离岗位或与他人闲谈等； (4)对部属统率，是否妥善集中部属积极推行工作，指导部属是否适当而正确，对于查核部属工 上海交通大学 mpa 学位论文 政府公务员绩效考核制度研究 11 作有无错误等。二是考核性格：包括积极、消极、好辩、沉默、温厚、慎重、轻浮、豪气、同情 心、好研究、认真、无恒心、机敏、精细、从容、性急、意志强定、意志薄弱、明朗、忧虑、社 交性、守规矩、无检束、坦白、偏激、不善社交等。三是考核能力：包括判断力、理解力、创造 力、实行力、规划力、交涉力、指导力、注意力、研究力等。四是考核适合力：包括规划性、研 究性、会计性、总务性、审查性、接洽性、计算性、例行性、秘书性诸业务，视其是否适合。 8 2.2.2 考核程序 各国公务员的考绩程序，大体可分为订定标准、考评、审议、核定及申诉。 (1)订定标准：于考绩年度开始时，各级主管对所属公务员的考绩制定工作标准，在订定的 过程中需与公务员会商及征求其意见， 以期一方面使公务员真正了解工作标准的内容， 另一方面 使公务员有参与意见机会， 取得其对工作标准的支持， 以利将来的执行， 如美国即有类似的规定。 (2)考评：主管除平时对所属公务员的工作情况随时注意并考核外，于考绩年度终了时，在 既定的表格上作考绩的考评；当主管考评完成后，需再送请上级主管复评；必要时需与受考人商 谈。如考绩列为不合格者，需以书面通知受考人。如英国、新加坡、加纳等国，对考绩列为不良 或劣等者，先通知受考人改正；泰国对经考绩不予晋俸者，以书面通知其理由；美国对考绩不满 意可能构成免职者，也要在一定时间前通知受考人限期改进。 (3)审议：公务员考绩经主管考评完毕后，即送请考绩委员会(其名称颇不一致)审议，但亦 有不需经过委员会的审议者。委员会的审议，其主要作用，一是调整各单位在考绩上所产生的差 误；二是委员会中有职员代表参加，使职员代表有表示意见的机会。 (4)核定：考绩案均由各机关首长核定，经核定的考绩，除考列不合格或不良需予惩处者以 及必须以书面通知受考入外，考列其余等次者一俟核定即予执行，不一定另需通知受考人。 (5)申诉：受考人在接获考绩通知后，如有不服可于规定时间内向原机关或向人事主管机关 提出申诉。 2.2.3 考核方法 英国现行的考绩方法，系考察报告制。事先制定考绩报告表，依据报告表内所规定的要素与 标准，由考绩委员会根据公务员平时的成绩记录及有关资料，加以考察与评定。评定后，将结果 加以整理，呈报部长核定执行。考核结果不公布，但成绩不良者，由机关通知本人，并说明理由。 本人如认为评定不当，可向部长提出证据，申述理由，请求纠正。 8 张铁网， 领导干部考核制度 ，中共中央党校出版社，2003.10，第 45 页 上海交通大学 mpa 学位论文 政府公务员绩效考核制度研究 12 美国实行工作标准考绩制。 实施考核的机关， 由直接主管长官任考核员； 负责长官任复核员。 主管长官在评定考绩等第时，先与公务员商谈、交换意见，然后再作评定。主管长官初核后，送 负责长官复核。复核后，送考绩委员会作最后审定。考绩结果，由主管长官通知公务员本人。凡 评为不满意或特优者，监督长官须以书面陈述事实，且须附规定的要求以为对照。 日本由各机关首长授权所属高级职员办理考绩。实施考绩机关的首长，指定本机关内适当地 位的人员为考核人。考核人对公务员的服务成绩，作出公平的评定，并记录于考绩表上，报告直 属长官。考核人的监督长官，对考核人所作的服务成绩的评定，如认为有不平衡情事者，得加以 调整。机关首长审查考绩表时，如认为其考评适当，予以确认；如认为考评不适当，应交考核人 重作考核，或交监督人再做调整。 2.2.4 考核等次 英国公务员考绩评分，分为五等：特别优异者为 a，甚为良好者为 b，满意者为 c，普通者 为 d，不良者为 e。 美国公务员考绩评分，分为三等：不满意，指不及于规定的要求。满意，指合乎工作规定的 要求；特别优异，指显著超出规定的要求。 日本公务员考绩评分，分为五等：出类拔萃为 a，特优为 b，优为 c，良为 d，劣为 e。 2.2.5 考核结果运用 英国公务员的晋升，除以年资为依据外，尚须以公务员的年度考核报告为参证。此项考核报 告， 经评分逐级审核后， 即存人个人档案。 遇有晋升机会时， 晋升委员会即调阅此报告作为参考。 在同等年资的条件下，考核成绩优异者，将获得更多的晋升机会。 美国在人事管理中，一贯强调“择优晋升”的原则。因此，公务员的考核结果，成为升降奖 惩的重要依据。对考核成绩优良者，即予以加薪，优异者可受到升职的奖励。考核成绩平常者， 仍保持其原来的地位，既不升职，亦不加薪。考核成绩低劣者，即受到减薪、降级，甚至免职的 处分。 日本对公务员实施考绩的目的，除了维持及促进公务员的工作效率外，还把它作为加薪、升 级、调职、解职、免职的可靠依据，并作为人事管理上赏罚奖惩的公平基础。公务员在考绩中评 为 a 级的，可以越级增加工资；评为 b、c、d 级的，都可以提级；评为 e 级的，不能提级，严重 的要调离现任工作，降职使用或免职。 上海交通大学 mpa 学位论文 政府公务员绩效考核制度研究 13 2.2.6 考核机构 在英国，考核没有统一的全国管理机关。相反各个部门可以根据有关法律、法令与法规的原 则， 自行办理考核事宜。 第一次世界大战以后， 英国设立了专门负责公务员考核与晋升事务的 “晋 升委员会” 。该委员会由两部分组成：一部分是由有关负责人事的政府官员组成，另一部分是由 公务员组成。该委员会负责向大臣提出有关公务员考核与晋升的建议。但是，晋升委员会只是一 个咨询机构，晋升的最后决定权还是由各部大臣作出。其职责是：(1)审查各单位的考绩结果， 看其是否与考绩法规相符合；(2)核定各单位所送各公务员的考绩结果；(3)改变考绩结果，以免 引起正式的上诉；(4)依公务员的书面请求，再作公平复审。 美国负责公务员考核与晋升的机关是审查委员会和复审委员会。 审查委员会由机关内的资深 长官和职员组成；复审委员会由文官委员会代表、机关首长代表和机关内公务员代表组成。审查 委员会和复审委员会在处理与考核相关的问题上有很大权限，甚至拥有强制性的最后决定权。 日本由各机关首长授权所属高级职员办理考绩。考绩的实施，不是集中统一的，而是分散分 权的。各机关需依据职员的工作结果、职员的性格、能力及适合性，自行制定自己认为适当的考 绩表。实施考绩机关的首长，指定本机关内适当地位的人员为考核人。考核人对公务员的服务成 绩，做出公平的评定，并记录于考绩表上，报告直属长官。考核人的监督长官，对考核人所作的 服务成绩的评定，如认为有不平衡情事者，可加以调整。机关首长审查考绩表时，如认为其考评 适当，予以确认；如认为考评不适当，应交考核人重作考核，或交监督人再作调整。 西方公务员考核制度虽然取得了长足的发展，但考核工作受到的批评最多。公务员考绩虽极 为重要，但却不易办好；考核的方法虽有多种，但没有一种被认为真正有效。 2.3 西方国家公务员考核制度的分析与借鉴 西方公务员考核制度在 19 世纪中期建立以来，经过一百多年的不断发展，已逐步完善。全 面分析研究西方公务员考核制度，为我国干部考核制度可提供有益的借鉴。 2.3.1 考核内容的分析与借鉴 总结西方公务员考核制度的内容体系、特点有几个方面： 一是全面性。尽管西方公务员考核多称“考绩制” ，但从内容来看，不仅仅局限于考绩，也 包括了一个国家对公务人员所要求的各个方面，有道德品质、工作能力、岗位知识要求和勤奋敬 业精神等。因此，我们国家在设定考核干部的内容体系时，也应是一个全面的综合的内容体系， 上海交通大学 mpa 学位论文 政府公务员绩效考核制度研究 14 不能片面地强调一方面而忽视其他。 二是规定性。综观各国的公务员考核内容体系，都有明确的内容规定，在考核项数上也是十 分明确的。英国为十项；美国为十六项，后发展到三十一项，最后规定为十六项；日本为四大项。 我国的干部考核内容体系经过逐年的发展和完善，大体框架已经有了规定，包括了德、能、勤、 绩、廉五个方面。但就具体考核项目而言，还没有制定出针对各个层面干部的考核内容体系和项 目规定，需要切实加强研究，逐步规范和完善。 三是宏观性和非目标化。无论是考“绩” ，还是考“