重大行政决策的责任追究机制的构建.doc

重大行政决策的责任追究机制的构建摘 要：完善和发展行政决策失误的领导责任追究机制，首先要提升领导者的责任意识，促使其正确看待自己手中的权力；其次要加快法律法规的建构、操作层面的规范及相关配套制度的完善，最后也要明确行政决策失误时的法律责任主体和监督主体，并建立与之相适应的程序机制以及责任者的复出机制。关键词：行政决策、责任追究现代法治政府的一个显著特征在于它是责任政府，根据现代政治学、宪法学理论,政府应当是责任政府,一个政府对它的施政方针、政策和决定以及它的具体施政措施承担不承担责任,这也是民主政府同专制政府的分水岭。“权力就是责任”,对于一切行政机关及其工作人员都是适用的，特别是针对一些重大的行政决策，它往往关系到公众的利益和社会的稳定，重大行政决策的责任追究无疑是政府在重大行政决策时能够做出正确选择的保证。政府责任至少在政治责任、道义责任和法律责任三种意义上使用，本文主要论述的是行政决策责任追究中的法律责任问题。随着我国责任政府和法治政府建设的不断推进，建立重大行政决策的责任追究机制有着它的迫切性和必然性。1. 重大行政决策法律责任的内涵现代民主政府和法治政府的一个显著特征在于它是责任政府。政府对人民负责,不仅是现代宪政政府的重要原则,并且成为行政行为的基本准则。行政决策是重要的行政行为,行政决策的法治化,其中重要的一点也是要建立起决策权力与法律责任二者之间的法律关系,即要明确决策者的法律责任。1.1 行政决策的涵义行政决策是行政行为的一种,是指行政机关为了履行行政职能所作的行为设计和抉择过程。从本质上看,行政决策也是一种对各种权力、价值、利益进行分配的过程,这一活动与每一个社会成员的利益密切相关,这就决定了它在行政管理中的地位和作用举足轻重。由于行政决策的本质及其在行政管理中的重要地位和作用,政府及决策主体必须以积极做出行政决策来回应社会各种的需求，如面对社会上的一些突发性的事件，政府是绝对不能袖手旁观的，这是政府在行政决策中应尽的职责和义务,亦即政府的积极责任。另一方面,如果由于决策不当或决策失误而导致社会经济、政治发展的不良后果,侵犯了公民的基本权利或公共利益,政府及决策者必须承担相应的及法律责任,亦即政府的消极责任。积极责任与消极责任是一个问题的两个方面,而就现阶段而言，对于政府的消极责任的追究相对较少，而对于积极责任方面我们建立一些相关的措施，而两者共同构成了行政决策中政府责任的内容。1.2 行政决策的法律责任追究机制的涵义1.2.1行政决策的法律责任追究机制的构成要件所谓行政决策的法律责任追究机制,是指政府在制定和实施公共政策的决策过程中,由于某种错误决策而导致社会经济、政治发展的产生不良后果,并侵犯了公共利益和公民的基本权利,决策者必须承担由此引起的法律责任,并依照宪法和相关法律、法规给以应得的处理和制裁的制度。行政决策法律责任的构成要件一般有如下几个要件:(1)决策行为人实施了违法行为;如不按法定的科学程序进行决策,不进行可行性论证,不履行审批手续,压制不同意见,独断专横,以权谋私,收受贿赂,严重的官僚主义,玩忽职守等;(2)主观上讲,行政决策者违法行为是出于故意或者过失;(3)违法决策或严重失误决策造成了危害性的后果,破坏了法律秩序。1.2.2 行政决策的法律责任追究机制的特征行政决策的法律责任追究机制是政府部门为规范和监督政府决策行为,促进政府决策的民主性、科学性,预防和及时纠正行政决策过错行为,追究行政人员的行政决策责任,维护公民、法人和其他组织的合法权益而建立的一系列机制,主要包括行政决策报告机制、审查机制、监督机制、评估机制、奖惩机制、引咎辞职机制等。行政决策责任追究机制科学化,是改善和加强政府管理,增强行政队伍素质,提高行政效能的重要形式。建立政府决策失误的法律责任追究制度,就是从法律的角度规范和约束政府决策者,以提高政府的责任性和效率。特别在处于改革阶段的中国,大量错误的决策每年造成的损失难以计算，而这此往往以改革所付出的成本而不了了之，因此，探讨和建立这种制度有着十分重要的意义。2. 我国重大行政决策的责任追究机制的现状虽然我国近年来重大行政决策问责制有了很大的发展，在相当多的地方出现行政决策失误时都能够对相关责任人加以追究，但由于我国正处于社会转型阶段，各项制度的建设还有够完善，因此仍然存在许多的问题。当前我国的行政决策的问责面临的困境，造成了行政问责不畅、不公、不广、不力等消极后果,难以发挥出问责制度应有的效应，其主要体现在一下的几个方面：2.1 行政决策的责任追究监督的缺位由于权力、利益和责任分离,权力和责任不对称,政府决策者拥有权力、享有利益,但对行使决策权带来的不良后果并不承担责任,各种因决策失误而造成的严重后果,都会在“交一次学费”的借口下逃脱,人民的血汗和稀缺资源因此遭到厄运。譬如,一些耗资几亿、几十亿的重大项目,由于事前缺乏科学论证,建成之日即放弃之时;对建设项目的低水平引进、盲目引进、重复引进,造成了资金的大量浪费。而决策的主管部门和负责人却不承担任何责任,没有给予其应有的法律追究。相阶段我国监督不力的现象仍相当严重:一是监督缺位。在我国的监督体系中，对决策机关这一首脑部门及基负责人的监督在很长一段时期内是我国行政监督的盲点。二是监督滞后。我们对决策的监督往往是问题出现以后才进行监督，很少有事前和事中监督。即便是对事前、事中的进行了监督却办法不多，从而导致监督滞后。三是监督缺法。在许多形式的决策监督中，因缺少必要的法制保障和对权力的有效监督，使许多形式的监督没有发挥它应有的作用。四是监督分散。目前，我国已经建立了多主体、多途径的监督体系，但各监督主体之间缺乏必要的沟通和协调，未能发挥各监督主体的共同监督效能。监督不力，客观上为行政决策中政府责任的缺失提供了环境，也客观上造成了许多行政领导在决策的时候顾虑较少，产生较多的盲目性。2.2 由于制度的缺失导致责任主体不明确我国政府工作中的重大问题,必须经政府常务会议决定,这也是我国行政决策的民主化一种重要的形式。然而政府民主决策会议讨论的结果和应作出的决定,行政首长往往拥有最后的决定权。而实际上,经常出现本应由主持会议的行政首长负责,却借口“集体决策”,而由“集体承担法律责任”的现象。“集体负责”易形成“法不责众”的局面,结果是谁也不负责,从而导致“群体腐败”。 在作决策时，往往是领导者先定基调，先入为主，采用的形式往往是“我先来说两句”，这事实上是表达了领导者个人的意思和态度，后面的讨论就是对领导意思的附和与表态，这样的决策是事实上的长官意志、是事实上的“一言堂”，毫无民主可言。然而,由于种种原因,会议的结果常常是以主持人的意志为转移的,不一定能够真正起到集思广益的作用，而当出现法律责任是又找不到相的责任人的尴尬局面。这样，不仅破坏了我们政府决策时的民主性，同时也造成了对于行政决策责任追究时的混乱。2.3行政决策责任追究机制的缺乏相关法律制度及程序。目前进行行政决策问责的主要法理依据是中共中央新颁布的中国共产党党内监督条例(试行)以及1998年11月21日由中共中央、国务院联合下发的关于实行党风廉政建设责任制的规定。但从应该追究领导责任的事件来看,尽管其中也有腐败因素,但许多事件是由领导不力和管理不善造成的。因此仅仅以这些文件为依据来追究领导者、管理者、执行者所负有的在行政决策过程中的责任,没有相关的法律法规作后盾就难免显得有些牵强,实际执行起来缺乏持续性和惩戒性。再者,从这些文件所体现的问责机制来看,决策责任追究细则尚不完备,不同地方,不同系统在运用上也不统一。追究的动力主要取决于上级甚至中央和国务院的态度。即使是许多重大事件的追究也是上面推一推就动一动,甚至推而不动。2.4 行政决策失误责任者的复出机制不健全近年来，随着我国法治政府，责任政府的不断完善和发展，政府刮起了一阵阵的问责风暴，在问责风暴面前大批官员被拉下马。可以说既让群众感到大快人心，同时也告诫了各级官员，要认真行使权利，有权必有责。这本来是一件好事，然而，网络的普及却给我们呈现了另一个事实。在大批官员被问责后，他们并没有就此告别仕途，在一断时间后，许多官员就蹊跷的复出了，这些既另我们困惑不解，同时作为一个法律人也使我深深的认识到这种情况的严肃行，和解决这个问题的迫切行。如果即便我们把行政决策的追究制度设计的再好，在一个没良好的官员复出制度的前提下，那我们的责任追究机制就是形成虚设，因为这样对于那些官员在决策的时候是没有威摄力的。3. 构建重大行政决策的责任追究机制行政问责制度是实施责任政府、法治政府、民主政府的一个重要途径,与我国依法治国的基本国策是一致的。以上所涉及到的行政决策责任制度的困惑,归根到底是相关规章制度的缺乏,才使得我们在问责规范中显得混乱。作为一种良好的制度,它有着它的必要性和合理性,但如果不能有效的克服缺陷,也有可能会走向形式化。健全和完善重大行政决策的责任追究制度,推动政治文明的纵深发展,要完善该制度,必须从以下几个方面着手:3.1 明确行政决策失误责任追究的监督执行主体3.1.1 明确行政决策责任追究的监督主体。行政决策失误责任追究机制的监督主体负责对决策失误责任追究落实情况的监督,行使监督权。监督执行主体可由党的纪检部门、行政监察部门和人大相关部门牵头,结合新闻媒体、社会中介组织、民间团体、决策失误的受害群体以及有参与能力的其他公民共同执行。党的纪检部门、行政监察部门和人大一定要配备专门的机构和人员,负责监督决策失误责任追究的执行落实,并且一定要建立对决策失误受害群体的回访制度,防止责任追究的执行不力和可能出现的打击报复。责任追究调查机关在取得各方信息并进行失误分析后,应把情况上报党委、党的纪检机关、行政监察机关和人大等相关部门。上述责任追究执行主体可以分工,也可以组成合议委员会，各种处理结果能公示和该公示的一定要公示,以便于公众监督。3.1.2 强化行政决策责任追究监督检查的监管力度。行政决策失误责任追究的执行落实,在我国目前行政实践中还有一定难度。究其原因,一是我国目前还没有形成责任追究的长效机制,二是行政决策的实施主体都是行政权力的执掌者。决策失误责任追究机制的运行在现实中可能会碰到许多困难和障碍,特别是在我国人情化社会背景下,责任追究机制的各个环节都有可能出现信息的过滤,同时行政部门也会利用对信息的垄断权而提供给责任追究实施者对自己有利的信息,从而使责任追究步履维艰。所以,行政决策失误责任追究的落实主体必须具有一定的政治权威,不管他官位有多高，当出现决策失误时，都应当承担一定的责任，只有这样才能对那些决策失误者产生一定的震慑力。3.1.3 扩大行政决策责任追究的社会监督范围。将行政决策失误的领导责任追究机制的执行情况，定期或不定期地向社会公布，努力提高非执政党派或人民群众参政议政、民主监督的质量，约束有关部门出以公心、秉公处理决策失误者，以保证责任追究制度真正落到实处。特别是网络高度发达的今天，网民对国家权力运行的监督越来起越受到人们的重视，动用网络监督逐渐为大家所倡导，此外还包括媒体、和公民的监督，都是值得我们采用和借鉴的。因此我们的行政决策的执定部门应广泛的吸收社会各界参与进来，才能更加有效的完善我们的行政决策的责任追究体系。3.2 明确行政决策失误责任追究的责任主体3.2.1明确不同的部门与官职之间的职责划分问责的前提是在不同的部门与官职之间有严格的职责划分,并以宪法和法律来规定何种官员所负何责,谁来问责,何人依何种程序判定官员失责。没有明确责任体系的问责制度不仅是一种摆设,而且为权力斗争和铲除异己增加了新的工具。在目前,党政之间,不同层级之间,正副职之间的责任如何确定,还是一个十分棘手的难题。是书记负责,还是行政首长负责,目前也没有透明合理的判断依据。只有执政党及其官员在责任体系之内,才有可能实施严格意义上的问责制。因些，作者认为，当出现决策失误而追究有关责任人责任的时候，应当实行一把手负责制，因为只有这样才能让那些真正作出决策的人承担相应的责任，同时也能避免一些错误出现时拿一个二把手当替罪羊的情况发生。3.2.2 会议谁主持,谁担责,会议决策与个人决策的责任等同行政决策的问责制度关键是责任到人,确立“谁主持会议,谁承担责任,会议决策与个人决策的责任等同”的原则,完善“集体研究、个人负责”行政决策机制的重要措施。同时,为了提高决策效率,应该对需要决策的问题进行严格的分类,能够交由下一级政府或部门决策的事情,就不要提请上一级政府或部门决策;能够由一个部门处理的事情,就不要提交多个部门处理。领导个人能够决策的事情,就不要提交集体讨论。从而缩短决策链条,减少部门扯皮,提高决策效率。只有在决策权力与法律责任之间建立起纽带关系,把行政决策法律责任落实到人,实行严格的行政决策问责制度,才能既提高行政决策的效率,又不断提高行政决策的水平。要按照“谁决策、谁负责”的原则,建立健全决策责任追究制度,实现行政决策权和行政决策法律责任的统一。3.3 完善行政决策失误责任追究的程序和机制正当程序是任何一项健全的制度所必备的要素，也正是程序决定了法治和恣意人治之间的基本区别。规范化、可操作性强的责任追究程序将有利于责任追究的顺利进行，促使有关部门坚守规则，严格按照责任追究的程序追究相关决策者的责任。从某种意义上讲，按程序办事，就是按规律办事，没有科学的、严格的程序，就难以真正地实现责任追究。3.3.1建立要对决策失误者进行责任追究评估机构要对决策失误者进行责任追究，前提是界定决策失误的存在、过错程度的大小以及所造成的损失程度等等，为此，必须建立对决策主体的决策评估机构。决策评估机构的评价的结果是行政决策失误决策人责任追究的依据。因此，对行政决策的评价是否科学、准确、及时，直接关系到决策失误责任的认定，更关系到对决策失误者的法律责任与制裁。目前在我国各级政府中设立的政策研究室、发展中心等都属于咨询论证机构，而非决策评估机构。决策评估机构必须与决策机构、咨询机构分设，以此保证其超脱的地位，这样才能真正确保评估结果的客观公正，才能使公众信服。同时要运用多层次、多角度、多渠道的评估方法，对决策者的政治业务素质和履行职责的情况做出准确客观的评价，才能为责任追究制的实施提供科学依据。3.3.2 强化决策主体问责制度,使责任明确化所有参与决策活动的主体,诸如信息提供者、方案拟订者、参谋咨询者、决断者、执行者都要承担相应的责任,哪个环节出差错,哪个环节主体负责任;集体研究、认定,导致行政过错后果发生的,决策人负主要领导责任;持错误意见的人负重要领导责任,持正确意见的人不承担责任;领导指令、干预,导致行政过错后果发生的,指令、干预的领导负直接责任;上级机关改变下级机关做出的具体行政行为,导致行政过错后果发生的,上级机关负责人负重要领导责任。要健全行政责任追究制、引咎辞职制和罢免制度,必须以司法制度为后盾。行政问责包括“同体问责”和“异体问责”。“同体问责”是政府机构内部的监督部门进行的问责;“异体问责”是:人大对政府进行问责;政协和各民主党派对政府的民主监督;新闻媒体的舆论监督;纪检监察部门对组织和政府的问责制等。我们必须确立政府监察部门、人大及人大代表、政协和各民主党派、新闻媒体以及纪检监察部门的问责主体地位。3.3.3 明确不同决策方式中决策失误责任的界定由个人决策造成的决策失误,应按照本部分其它调查标准进行调查,追究个人责任。对于由领导集体决策而造成的决策失误可以从以下角度考虑:一是实施集体决策时应做好决策记录。对参与决策的成员所持有的决策倾向进行记录,会后签字备案。这样,决策者在决策时就会严肃认真。一旦出现决策失误,可以根据决策记录进行调查取证。这种方法的欠妥之处在于,决策者可能会因为惧怕失误而不发表意见。对这类事务的决策就要根据事务的性质和种类进行咨询、论证、公决和公示。二是在日常决策实践中,主要领导和分管领导往往在决策中起主要作用。在进行集体决策时,他们既是决策实现的推动者,同时也应该是决策失误责任的主要承担者。明确这样一个决策常规,他们在进行决策时就会力促决策的科学化和民主化,努力减少决策失误。3.3.4 制定重大决策失误的责任追究机制的程序现阶段，对于重大行政决策失误的责任追究，我国的还缺乏相关的立法，因此应该尽快完善决策失误的责任追究程序，对责任追究整个过程的步骤、顺序、形式等做出相关规定，是责任追究顺利进行的保障。规范责任追究的程序，既要对整个过程的时序和环节做出相互衔接的制度性规定，又要对每个基本步骤做出具体的操作性规定。对决策失误领导责任追究的程序主要包括：如何成立对决策失误追究领导责任的专门组织，如何调查并获得其决策失误的证据，处分决定如何提出与审议，责任官员如何申辩等等。只有在一个完善且正当的法律程序下，才能保障决策失误时决策者能够受到相应的追究，同时也能保障决策失误人在追究过程中的合法权益。3.4 完善行政决策责任追究者的复出机制加强对于被追究责任人员的跟踪监督措施，经过严格符合程序的考核，并置于公众监督之下，达到条件，应该重新起用。对于被免职官员去向的追问，对于那些官员表现的追问，就是对相关制度的追问。在复出制度的建立上，要重视公正和公平，特别要重视公开，因为阳光是最好的防腐剂，透明本身就是一种监督。首先，在官员的处分上，应当保持审慎的态度，严格依据法律规范和党纪党规执行，在尚未确定事实、分清责任的情况下，不能被媒体舆论所左右，更不能为了息事宁人就随意免除官员的职务或强迫官员引咎辞职。其次，在官员的复出上，对下马的官员应该用发展的眼光来对待，不能盖棺定论。应当建立健全跟踪、考核、评选机制，对其辞职后的工作保持关注，确实优秀的人才，在符合考核标准的情况下，还应允许其恢复公职或就任其他领导职务。再有，在复出制度的设立、实施过程中应充分重视群众的智慧、尊重群众的权利。在广泛吸纳群众意见的基础上，将合理内容制订到制度中去；在制度的实施上，应保障群众的知情权，公开官员复出任职的事由、依据、程序，对官员复出的决定由群众行使一部分的参与权和决定权；官员复出制度的实施应当接受群众的监督，及时公开解答群众的质询。同时应该遵循一定的制度，什么情况的人可以复出，复出的原因是什么，都应明