宝安区社区建设现状及发展对策研究.doc

宝安区社区建设现状及发展对策研究宝安区发展和改革局课题组一、前言 “社区”概念最早由德国社会学家滕尼斯(Ferdinand Tonnies)在1887年发表的社区和社会中提出，滕尼斯所处的时代正是欧洲工业化、城市化和现代化大发展的时代，存在着社会转型和由此造成的两种社会组织的分野，一种组织是传统的，以农村为代表，其人际关系具有熟悉、同情、信任、相互依赖等特性，滕尼斯将这种传统组织称之为“社区”，社区成员之间合作的纽带主要是血缘、邻里和朋友关系，其行为控制通常是依据习惯、传统或乡规民约、良风民俗；另一种组织是现代的，以城市为代表，其人际关系具有陌生、反感、不信任、相互独立等属性，滕尼斯将种现代组织称之为“社会”，社会成员之间合作的纽带主要是契约、交易和计算关系，其制约因素通常是依据正式法律。麦基文(R.M.MacIver)的社区：一种社会学的研究（1917年）、桑德斯(Irwin Sanders)的社区论（1958年）对滕尼斯的社区概念作了补充、修正和发展，麦基文认为社区是人类共同生活的区域，它可大可小，村庄、城镇是社区，城市、国家也是社区，桑德斯认为社区的地位和功能正在日益扩展和增强，社区既是一个互动的体系，又是一个行动的场所。我国正式提出具有指导性和操作性的社区概念是国家民政部颁发的民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，该意见指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”，同时，该文件还明确指出了城市社区的范围，“目前城市社区的范围，一般是指经过社区改革后做了规模调整的居民委员会的辖区”。本文中所涉及到的社区概念专指该文件中提出的有关城市社区的这一概念。深圳市根据是有利于服务和管理、有利于居民自治、有利于资源开发利用，并考虑地域的独立完整性、居民的认同感和归属感等因素，将全市划分为612个社区，其中，宝安区设144个社区（不含光明新区）。深圳市社区建设发展规划纲要（20052010年）明确规定，要把社区建设工作纳入社会事业的中长期发展规划，把宝安、龙岗两区的社区建设纳入全市的城市发展总体规划，按照“总体规划，分步实施”的原则，因地制宜，循序渐进，突出重点，推动全市社区建设的深入发展。二、 宝安区社区建设的现状(一) 社区办公服务用房的状况全区144个社区工作站（居委会）办公服务用房的总建筑面积为297788平方米，平均每个社区2068平方米，最小的为西乡街道柳竹社区，面积为285平方米，最大的是福永街道凤凰社区，面积为11500平方米。在全区社区工作站（居委会）办公服务用房总面积中，办公区用房面积为158951.4平方米，社区服务窗口用房面积为10734平方米，党员活动室用房面积为21705.4平方米，图书馆电教室用房面积为24211平方米，社区综治办用房面积为13831平方米，社区警务室用房面积为16581平方米，智能化监控室用房面积为5686平方米，文体活动室用房面积为22985.2平方米，老人之家用房面积为24919平方米。(二) 社区文、教、卫、体等公用设施状况宝安区的图书馆是实行区、街道、社区三级联网、资源共享和“流动图书馆”模式，截至2007年7月，宝安区已建成通过市立标准的图书馆128个（含社区图书馆），其中，松岗、西乡、沙井壆岗社区、福永的大洋工业区图书馆为深圳市优秀基层图书馆。宝安区每个街道建有一个社区总校（成人学校），每个社区有一所社区学校，为社区居民、劳务工参加成人中专、高中学习等学历教育和各类型培训服务。在宝安区144个社区中，有114个社区工作站（居委会）设立了专门的图书馆和电教室，平均面积为210平方米，面积超过500平方米的社区有新安兴东、西乡臣田、沙井步涌、沙井壆岗、松岗塘下涌、沙井沙三、福永塘尾7个社区，福永塘尾社区的图书馆和电教室面积最大，达2000平方米；其余30个社区的办公和服务用房中没有设立专门的图书馆和电教室，其中既有村改居社区也有非村改居社区，大浪和民治两个居站分设试点街道有一半的社区工作站没有设专门的图书馆和电教室。全区144个社区中，有101个社区工作站用房中设立了室内文体活动室，平均面积为234平方米，面积超过500平方米的社区有西乡九围、沙井蚝四、新安兴东、福永塘尾、西乡铁岗、沙井沙企、西乡臣田、西乡何西8个社区，西乡何西社区的面积最大，达2293平方米，其余43个社区工作站（居委会）内没有室内文体活动室，民治街道6个社区中有4个没有室内文体活动室。全区社区中，有101个社区工作站（居委会）用房中设有星光老人之家，平均面积为211平方米，面积超过500平方米的社区有西乡固戎、西乡九围、新安兴东、龙华清湖、松岗罗田、民治新牛、西乡铁岗、观澜新田8个社区，观澜新田社区的面积最大，达1100平方米，其余29个社区工作站内没有设立星光老人之家，其中民治街道最为薄弱。2007年深圳市对96所特区外原村办小学实施标准化改造工作，其中涉及宝安区的有44所。2007年4月26日，新安上合小学、西乡凤岗小学、龙华清湖小学、观澜大水坑小学改造项目建议书在全市第一批通过市发改局审批，8月15日，观澜二小改造动工，成为全市第一个动工的修缮类项目，10月24日，福永凤凰小学动工建设，成为全市改扩建类第一个动工的项目。目前，宝安区44所原村办小学改造项目中，修缮类项目9所，包括新安安乐小学、西乡共乐小学、西乡流塘小学、西乡黄田小学、福永桥头小学、沙井蚝业小学、沙井万丰小学、观澜第二小学、民治上芬小学；拆建和扩建类项目35所，包括新安上合小学、西乡凤岗小学、福永凤凰小学、福永塘尾万里小学、沙井上寮小学、沙井新桥小学、沙井壆岗小学、民治小学、西乡二小、西乡径贝小学、黄麻布小学、西乡钟屋小学、西乡固戍小学、福永兴围小学、福永福新小学、福永下十围小学、沙井黄埔小学、松岗东方小学、松岗燕山小学、松岗沙溪小学、松岗潭头小学、石岩罗租小学、石岩官田小学、石岩上屋小学、石岩塘头小学、观澜大水坑小学、观澜振能小学、观澜德风小学、观澜广培小学、观澜新田小学、观澜桂花小学、观澜库坑小学、龙华清湖小学、龙华松和小学、大浪龙华第二小学。宝安区目前在区卫生局注册登记的社区健康服务中心93家，劳务工社区医疗服务站 3家。在宝安区144家社区中，有116家社区设立了健康服务中心，总面积为83269平方米，平均面积为694平方米，面积超过2000平方米的社区有西乡劳动、福永白石夏、石岩石岩、松岗东方、沙井壆岗、松岗罗田、沙井新桥7家社区，面积最大的是沙井新桥，达5450平方米；其余28个社区没有设立社区健康服务中心，其中仅沙井街道就有10个社区没有设立社康中心。目前宝安区约有近20家社康中心还没有登记注册，未获得合法行医资格。此外，龙华街道是深圳市劳务工医疗保险试点街道，推行了劳务工医疗保险及社区首诊制、双向转诊制，宝安区在总结试点经验的基础上，推进劳务工医疗保险工作，扩大劳务工医疗保险覆盖面，全区共有187.04万劳务工参保，占总劳务工人数的1/3以上，其中有126.23万人绑定在社区健康服务中心就诊，使劳务工不出社区就能够得到方便、高效、价廉的预防保健及基本医疗服务。(三) 社区道路、给排水、公园等基础设施状况宝安全区各街道共有道路3192条，主干道137条，长度255541米, 面积7943994平方米，人行面积2242478平方米，次干道493条，长度458301米，面积6590550平方米，人行面积2755200平方米，支路数量2562条，长度1333083米，面积13532993平方米，人行面积2488103平方米，车行道长度2046925米，面积28067537平方米，人行道长度1417946米，面积7505218平方米，道路完好率81%。标线1202837平方米，F型标牌1045块，Y型牌670块，路名牌1386块，其它指示牌1441块，甲型护栏148291米，乙型护栏74425米，其它护栏25820米。信号灯1362座，警示灯379座。宝安区排水管网总长3898千米，雨水口共130425座，检查井共107967座，宝安区泵站共62座，其中污水泵站8座，雨水（合流）泵站54座；宝安区排水管理处目前接管4座污水泵站和1座雨水泵站，2007年新接管4座污水泵站和1座雨水泵站；宝安区已投产的污水处理设施共7座，其中城市污水处理厂1座，应急污水处理工程6座；2006年底及2007年新投产的应急污水处理工程2座，BOT城市污水处理厂3座。宝安城区（新安街道）市政道路的排水管网的养护由区排水管理处负责，新安街道办事处负责宝安城区区间路排水管网的养护，其他各街道办事处负责所在街道辖区排水管网和雨水、合流泵站的运营养护，BOT污水处理厂由中标单位运营。截至日期为2006年年底，宝安区共有公园总数154个，其中，区级公园15个，社区公园139个，公园总面积6091.67公顷，面积超过5公顷的社区公园有西乡固戍、观澜街道观澜社区、松岗罗田、石岩塘头新村、西乡劳动宝源新村、大浪街道大浪社区、公明塘尾、楼村和西湖社区，西湖社区公园面积为全区社区公园面积之首，达32公顷。2007年政府投入11494 万元，新建40个社区公园，总面积约770640平方米，预计2008年春节前建成开放。三、宝安区社区建设发展目标(一) 深圳市2005-2010年社区建设规划目标 根据深圳市社区建设发展规划纲要（20052010年），社区基础设施建设以政府投资建设为主，2010年以前，各社区办公服务设施应达到如下标准：社区居民委员会和社区工作站办公用房200平方米以上；党员活动室（含工、青、妇组织活动室、青少年活动室、会议室等功能）100平方米以上；社区警务室50平方米以上；社区综治办和人民调解室50平方米以上；社区健康服务中心（含计划生育技术服务功能）400平方米以上；星光老年之家（含残疾人康复中心、文体教育活动室功能）200平方米以上；社区图书室100平方米以上；户外文体广场1000平方米以上。建立社区综合信息网络平台和以社区服务为主要功能的社区智能呼叫中心。社区卫生服务纳入社会公共卫生服务体系，通过市场准入和政府购买服务，发展街道、社区卫生服务事业。环卫设施齐全，社区清扫市场化率达到100%。垃圾分类收集率达60%以上，资源回收利用率达30%以上。社区装灯率达100%，亮灯率达97%以上，设备完好率达96%以上。建立完善的排水系统，实行雨、污分流，对小区化粪池系统及雨、污水管道的维修、疏浚由专业队伍统一实施。95%以上的社区建成“园林式花园式单位（小区）”。在加大市政公园、郊野公园和主题公园建设力度的基础上，凡有条件的社区，要积极建设社区公园。(二)特区内社区公用设施建设现状 梅林一村社区是市政府投资兴建的大型安居房社区，总面积约0.8平方公里，辖区人口2.7万人，绝大部分为户籍人口；梅京社区是投资商开发与政府开发相结合的社区，总面积约8.5平方公里，大部分是未开发的拟建中的塘朗山郊野公园，辖区人口1.7万人，户籍人口约占一半，有8000余人，辖区内有10个住宅小区和一个大型物流商贸企业福田农批中心；梅河社区是以城中村为主投资商开发为辅的社区，总面积约0.6平方公里，辖区人口2.4万人，户籍人口仅占四分之一，约6000人。梅林一村、梅京和梅河三个社区工作站的办公区用房均为政府投资兴建或购买，少数功能用房由政府出资租赁，三个社区均设有健康服务中心，面积分别为200平方米、400平方米和300平方米。三个社区文、教、卫、体等公用设施和道路、给排水、公园等基础设施总体状况良好，其中，梅林一村的公用设施和基础设施配套最齐全，居国内一流，梅京社区次之，梅河社区较为薄弱，但也基本达到市规划目标要求。(三) 宝安区社区公用设施建设中存在的问题比较深圳市2005-2010年社区建设规划目标以及特区内社区公用设施建设现状，可以看到宝安社区建设中存在的差距与不足。目前全区144个社区工作站（居委会）中有15个社区办公区用房在200平方米以下，沙井沙一社区和石岩塘山社区没有办公区用房，全区社区综合办公和服务用房平均2068平方米，但分布很不平衡，最小的社区只有285平方米，最大的社区达11500平方米。目前全区有50个社区缺乏一站式社区服务窗口和智能化监控室，48个社区没有文体活动室，5个社区没有设立社区党员活动室，30个社区没有图书馆和电教室，28个社区没有星光老年之家，17个社区没有综治办和社区警务室的专门用房，另一方面，有的社区功能活动室面积过大。 2007年深圳全市共有社康中心604家，基本形成了步行15分钟社区健康服务圈，但宝安只有96家（含劳务工医疗站），另外还有20家未获得合法行医资格的社康中心，占全市将近六分之一，相对于宝安管理的人口而言，宝安社康中心所占比例太少，深圳社区建设发展规划要求社区健康服务中心（含计划生育技术服务功能）面积400平方米以上，但宝安区有28个社区没有设立社区健康服务中心，52个社区的社控中心面积没有达到400平方米以上，分布极不平衡，此外，有的社康中心存在医护人员配备不足，素质不高等问题。与特区内相比，宝安的公交候车亭建设严重滞后，按特区内标准，宝安区缺近4000对公交候车亭；特区内污水处理接近100%，宝安区不到30%，特区内的污水、雨水管网密度大大超过宝安区；由于宝安区的产业定位与特区不同，土地紧缺和人口激增给社区建设带来巨大压力，社区园林绿化指标、环卫设施、教育文体基础设施等与特区内存在相当大的差距。(四)宝安区社区建设中的其它相关问题村改居三年过渡期已经结束，社区股份公司将不再承担社区公共管理与服务职能，社区工作站（居委会）的事业经费问题亟待解决，虽然宝安区社区工作站管理办法（试行）已经颁布，但具体落实还存在许多具体困难，例如，在计算社区工作站的经费时，人口、清扫面积、建成区面积等数据采集存在难度；统计部门、公安部门及街道办对街道人口数目的统计口径不同，数据差别较大；清扫面积、物业化小区面积和物业化小区人口等数据较难统计；大多数街道是在现有的社区居委会个数基础上设立工作站，在现有居民小组的基础上设立社区居委会，造成社区居委会个数太多，社区工作站之间面积、人口规模、工作难度、资源配置等差距过大等。 社区办公服务用房产权关系复杂，非村改居社区的办公服务用房建设主要有两种途径，一是由政府投资开发的住宅区，政府无偿提供社区用房的使用权，产权仍归政府所有，并纳入直管公房管理；二是由开发商开发的，作为土地出让的前置条件，由开发商无偿提供社区用房，原则上建筑面积不应少于600平方米，不足部分采取新建、置换、购买等办法解决，村改居社区办公用房建设情况主要有如下几类情况：固本强基试点社区的综合服务中心（大楼）目前已基本达标，不少社区正在积极申报试点；免费使用社区股份公司的办公用房或厂房作为社区用房；政府出资租用其它物业作为社区用房。此外，由于历史原因，原村委会管辖的学校、公园、道路、排水系统、环卫设施等公共设施大部分是由社区股份公司投资兴建的，产权归股份公司所有，按规定村改居过渡期结束后产权应无偿移交政府，但股份公司要求补偿的问题仍然非常突出。社区建设规划与城市总体规划脱节，可供社区利用的发展用地相对缺乏，社区建设规划落实不到位，很多社区缺少大型的文体活动中心，可供广大劳务工活动的体育设施少，还有少数房地产开发商和有关单位占用了社区服务的配套设施。城市化土地遗留问题也一定程度上制约了社区基础设施和公用设施的建设规划，这些问题包括：原农村集体经济组织擅自转让的未建土地；不符合原村民居住用地政策的未建宅基地；尚未安排落实的征地返还和拆迁安置用地；国土部门与原农村集体经济组织签订了征地补偿协议但政府尚未支付征地补偿费用的用地；按规定已办理复工手续的工业类、公共配套类临时建筑用地。广大非户籍居民对社区建设的关注度和参与度不够，非户籍居民是宝安建设的“主力军”，让他们分享到宝安社会经济发展和改革开放的成果，是构建和谐社会的需要，因此要加紧研究社区公共服务适度普惠化问题，适度兼顾非户籍人口，最大限度地满足全体市民对社会福利的需求。(五) 宝安区社区建设目标定位通过以上分析，结合宝安区的实际，参照深圳市城市总体规划修编(2006-2020)中有关社区建设的相关要求和深圳市社区建设发展规划纲要（20052010年），可将宝安社区建设目标分为远期目标和近期目标，远期目标参见下表。宝安区社区建设远期目标（2008-2020）序号项 目建设内容及功能设置单位 数量1社区综合服务楼社区办公用房平方米 3500社区服务站“一站式”服务窗口平方米 300党员活动室（含党员联络站、会议室）平方米100 图书室及电教室平方米 150社区综治办平方米 50社区警务室平方米 50社区信息智能化监控管理室平方米 50室内文体活动室（含舞厅、棋牌、健身室等）平方米 200老人之家平方米 100总建筑面积（合计）平方米 45002社区文体场地文化长廊、大家乐舞台、各种球场、健身场地等平方米 70003健康服务中心社区健康服务中心平方米1000 4社区基础设施建设社区文教卫体设施建设或改造参照深圳市城市总体规划修编(2006-2020)中社区建设要求社区道路、公交、给排水设施建设或改造近期建设目标定位在三个层次上。第一个层次：宝安中心区、投资商成片整体开发的社区，社区建设目标要优于深圳市规划纲要（2005-2010年）目标，接近或达到特区内梅林一村社区的建设标准；第二层次：老城区、非村改居社区的建设目标要略高于市规划纲要（2005-2010年）目标，接近或达到特区内梅京社区的建设标准；第三层次：村改居社区的建设标准要基本达到市规划纲要（2005-2010年）目标，接近或达到特区内梅河社区的建设标准。四、宝安区社区建设发展对策建议(一) 加大政府投入，引导和筹集社会资金投入社区建设首先要加大政府社区公用设施的投资。根据上文中设定的宝安区社区近期建设发展的三个层次目标，近三年内宝安区社区建设的重点是做好三方面的工作，第一是“灭零”，即首先解决无社区办公用房、无社康中心、无文体广场、无社区公园等社区设施问题，政府投入首先向零设施的社区倾斜，缺乏相应功能活动室的社区，可在办公服务用房的总面积中作相应的调整，达到第三层次目标的要求；第二是“达标”，凡是社区设施没有达到市社区建设发展规划要求的，争取达标，达到第二层次目标的要求；第三是“创优”，社区设施基本达到市规划要求的、或是整体成片开发的社区，争取创优，达到第一层次目标要求。为此，必须加大固本强基社区建设项目的投入，制定全区固本强基社区项目规划，社区土地资源宽裕的社区，固本强基项目的建设标准可适当提高。近三年内要达到上述三个目标，经测算，新建或购买社区综合服务中心（大楼）115栋，估算总投资约5亿，市、区按1：1出资，区政府投资约2.5亿元；建设110个社区文体广场，估算总投资约1.1亿元，市、区按1：1出资，区政府投资约0.55亿元；新建社康中心和购买股份公司社康中心用房48间，全部由区政府投资，约2亿元。新建社区公园40个，区政府投资约1.2亿元；继续为原村小改造项目提供配套资金，完成44所村小改造任务，基础教育设施按深圳市标准推算新建学校估计总投资25亿元。其次，要加大政府对社区基础设施的投资，使社区基础设施建设与城市建设同步发展。城市道路建设：在加大快速路和主干道建设的同时，要注意与社区和住居小区密切相关的次干道、支路、候车亭和停车场的建设，根据深圳市城市规划标准，近三年内次干道和支路的投资规模将需100亿元；公交候车亭和公共停车场项目估算投资约4亿元。城市给排水设施建设：按特区内标准，近三年供水设施投资规模估计25亿元，防洪排涝设施投资估计30亿元，污水处理设施投资估计约20亿元。此外，按深圳市标准，近三年环卫设施投资估计20亿元，灯光环境设施投资估计3.5亿元。再次，政府要保障社区工作人员和社区设施维护的日常费用。社区专职工作人员参照深圳市机关事业单位普通雇员管理的有关规定参加社会保险，享有相关保险待遇。按照以事定费、合理、节约的原则核定工作经费。最后，引导和筹集社会资金投入社区建设。积极推进社区工作方式由行政化向社会化的转变，可采取的方式有：购买服务、项目管理、发展和利用中介机构等等。培育和发展社区民间组织，对公益性、服务性的社区民间组织和中介组织，降低准入条件，简化申报、登记程序，积极创造条件，鼓励这些组织承办政府推行的社区服务项目，推动社区工作社会化、市场化。目前比较可行的方法是在住宅小区管理、社会治安管理、环卫管理、市政管理等方面，引入物业管理。宝安区颁发了推广社区物业管理暂行办法，出台了宝安区非开发商开发的住宅小区和综合小区实施物业管理完善公配设施经费补助暂行规定，全区实行物业管理的社区到2010年争取达到80%以上，区政府近三年内估计需投入约15亿元推进社区物业管理工作。对申请成立物业管理公司的社区股份合作公司，按照区有关规定给予相应的政策优惠；对于基础设施落后、物业质量较差的社区，包括“城中村”、老屋村，要投入资金进行改造，提高物业的质量，创造条件，引进物业管理公司进行管理；对一些有条件的社区，可按照居民委员会组织法的有关规定和“谁受益、谁买单”的原则，依托居委会参照物业管理的方式进行管理。(二) 解放思想，理顺管理体制，加强社区工作站建设 加强社区建设工作的领导。把社区建设工作摆上党委政府重要议事日程，列入社会和经济发展规划。落实领导责任制，要建立健全区、街道两级社区建设领导机构和办事机构。各级领导要加强调研，及时掌握和认真解决社区建设中的新情况和新问题。实行领导包片挂点制度，区领导包街道、包经济发展落后与工作薄弱的社区，处级领导包社区，重点解决村改居社区建设中的问题。充分发挥社区党组织的领导核心作用，利用全区2008年社区换届、党组织分设的契机，选好配强社区党组织领导班子，特别是配好社区党组织带头人。社区工作站在街道党工委和街道办事处的领导下开展工作，明确街道办的职