政策性农业保险试点中的若干问题探析.doc

政策性农业保险试点中的若干问题探析摘要：广东省政策性农业保险试点自2007年启动以来取得了积极进展。但随着试点范围的不断扩大，也暴露出一些问题和矛盾，主要表现为：巨灾风险无法有效分散，政策支持体系不健全，逆向选择与道德风险严重，有效需求不足等。为使政策性农业保险持续稳定发展，必须建立多层次的农业风险保障体系，加强政府在农业保险发展中的主导作用，创新保险产品和经营模式。关键词：广东；政策性农业保险；巨灾风险；道德风险中图分类号：f372.65文献标识码：a文章编号：10077685(2011)120091042007年，广东省政策性农业保险试点正式启动，广州、佛山、中山、肇庆、云浮、茂名、阳江、湛江和惠州九县市入选首批试点地区，水稻保险、能繁母猪保险和农房保险被确定为首批试点险种。2007年7月，云浮在全省率先推行政策性农房保险。2008年3月，中山市开始推行水稻种植和能繁母猪等项目的政策性农业保险试点，并于同年6月出台了中山市政策性农业保险实施细则。2008年8月，珠海市推出了香蕉、奶牛等政策性农业保险。2008年底，佛山市下发开展政策性农业保险试点工作的意见，并制定了市、区、镇(街)三级财政保费补贴比例。2009年伊始，在总结各试点地区经验的基础上，广东省委农办、财政厅、农业厅、保监局四部门联合下发了广东省政策性水稻种植保险试点工作实施方案和广东省政策性农村住房保险方案等。至2009年底，政策性农业保险在广东省各县市都有不同程度的开展，保费补贴项目包括种植、养殖、农房等12个品种，补贴比例从2007年的约50提高到2010年的约80。一、广东省政策性农业保险的现状在广东省委、省政府的大力推动和支持下，政策性农业保险试点取得积极进展。一是养殖业保险得到大力开展。自2007年以来，广东省陆续开展能繁母猪、肉猪以及家禽、水产养殖、特种养殖等保险业务。能繁母猪保险成效显著，截至2010年底，承保数量500多万头，保费收入3亿多元，为养殖户提供风险保障60多亿元；先后为近30万头能繁母猪进行保险理赔，经济补偿近3亿元，覆盖率达90。二是农房保险逐步推广。农房保险是广东省首推的政策性农业保险险种。由于广东省多发风灾、雹灾、洪涝等自然灾害，农户投保积极性较高，参保农户成倍增长，2007年参保农户95.5万户，2008、2009年分别增加到166万户和555万余户，风险保额达570多亿元，承保覆盖率达46.57。三是政策性水稻保险取得突破。广东省政府已专门签发政策性水稻保险方案，2010年全省有10个地市开展试点，各级财政保费补贴比例达6080，承保面积近60万亩，提供风险保障2亿多元。近年来，广东省农业保险发展较快，保费收入和保险赔款都有显著提高。但随着试点范围不断扩大，试点中也暴露出一些问题和矛盾。二、广东省政策性农业保险试点中出现的主要问题(一)巨灾风险严重，而巨灾险保障机制缺失广东省地处典型的“气候脆弱区”，自然灾害频发，巨灾风险严重。其中，台风、暴雨、洪涝等发生频率之高、强度之大居全国前列。2008年各种自然灾害给广东造成直接经济损失达300多亿元，其中，农、林、渔业经济损失高达200多亿元。2010年6月，广东遭遇20多天的强降雨，全省21个市、114个县、1 199个乡镇的1 324万人次受灾，倒塌房屋3万间，农作物受灾面积609千公顷，造成直接经济损失115亿元。如此巨额的灾害损失，保障水平每提高一个百分点，保险赔付就增加数以亿元，因此，保险公司难以独立承担赔付责任。巨灾风险损失分担问题成为广东省政策性农业保险可持续发展的重要障碍，也是农业保险经营的世界性难题。广东省目前的情况是，一方面，农业巨灾风险异常严重，巨灾损失呈逐年扩大趋势；另一方面，农业保险巨灾风险转移分担机制尚未建立，也没有建立政府财政支持的农业巨灾风险基金。农业巨灾风险无法得到有效分散，严重威胁着政策性农业保险运行的稳定性。(二)政府支持体系不健全，出现“政策热，执行冷”的局面政策性农业保险的根本特征是政策支持和政府推动。近年来，党中央、国务院非常重视政策性农业保险的发展，连续多年把相关内容写进了中央一号文件，并出台了包括保费补贴在内的多项支持政策。但地方政府的支持体系尚不健全，出现“政策热，执行冷”的局面。一是部门之间缺乏良好的沟通协调和统一部署。政策性农业保险是一个系统工程，涉及农业、财政、民政、畜牧、监管等多个部门，但各部门对政策性农业保险的认识存在差异，沟通协调机制尚未有效建立，导致各部门之间不够配合。如，配套补贴资金难以落实，保费补贴资金不能按规定及时足额划拨的现象时有发生，严重影响了保险公司扩大农业保险业务的积极性。同时，保费补贴资金拨付环节多，有些地方政府甚至出现卡、扣现象，影响了支农惠农政策的有效落实。二是各地财政能力差异大，难以均衡发展。如，经济条件好、财政能力强、农业比重小的中山、佛山、珠海的补贴力度大，推进速度快；而湛江、阳江、茂名、云浮等地区财政能力弱、农业比重大，难以按规定提供财政补贴，政策执行困难。三是缺乏对贫困农户投保的扶持机制。农村贫困户即便在各级财政承担了大部分保费的情况下，仍无力支付自缴保费，而他们恰恰更需要保险保障，但目前尚无有效的扶持机制。四是政策支持存在一定的随意性和短期性。农业保险业务的开展，关键在地方政府，但有些地区没有形成政策支持的长效机制，表现出很大的随意性和短期性，致使一些职能部门不知所措，无从下手。五是大多数乡镇没有成立专门的管理部门，没有专职负责的干部，一些兼职的干部往往积极性不高、责任心不强。(三)逆向选择与道德风险严重，保险公司连年亏损逆向选择与道德风险在保险业中普遍存在，农业保险中尤为严重。主要原因是农业保险的标的都是有生命的动植物，其生长离不开人的行为作用。广东省政策性农业保险试点中主要出现以下逆向选择和道德风险问题：一是低风险者不愿参加保险，参加保险的大多面临着高风险。如，农房保险中，一些地处低洼、容易发生洪涝的农房积极投保，有的地方甚至出现排队投保的现象。但一些风险较小的农房投保率很低。这种逆向选择带有一定的普遍生，在各地试点中都有发生。二是受灾农户虚报灾情。据调查，2008年9月发生的“黑格比”台风灾害事故中，保险公司在某市乡镇受理理赔时发现部分农户虚报了水稻受灾面积和受损程度，后经保监局组织的联合核查，该县受灾面积总共虚报了一万一千多亩。在试点过程中虚报灾情的情况也比较普遍。三是故意制造保险事故或发生事故后不积极救治，掉换保险标的。农村地区交通不便，业务分散，管理难度大，监管成本高。农民购买保险之后，往往减少投入、疏于管理，不积极防灾防损，灾害发生后不积极救灾减损，有的还故意制造保险事故、掉换保险标的，骗取保险赔款，这是道德风险的主要表现。据统计，我国农作物保险中道德风险给保险公司造成的经济损失占保险赔款的20，牲畜保险中的骗赔现象更为严重。由于农业保险中严重的逆向选择与道德风险，加上农业风险本身可保性差、系统性风险大，致使保险公司连年亏损。2009、2010年广东农业保险的纯赔付率都超过100，保费收人也出现萎缩，保险公司20082010年连续三年亏损。这必须引起政府相关部门的重视，否则，政策性农业保险有再次萎缩的可能。(四)保费补贴比例逐年提高，但有效需求仍显不足从保费收入、保险密度(农村人均实缴农业保费)以及投保率、覆盖率可看出，即便在政府财政补贴保费比例不断提高的情况下，农户的有效需求仍显不足。以2009年为例，农业保费收入为11 223.39万元，扣除约80的财政补贴款，农户实际缴纳保费仅约2 244.7万元；广东省农村人口为3 528万人，农业保险密度为2244.73528=0.64元人；参加农业保险的农户比例即投保率约为20：种养两业保险的覆盖率不到30。造成农业保险有效需求不足的原因，一是农民收入总体偏低，且收入差距较大。2009年，广东省农村居民人均纯收人为6 906.9元，城镇居民人均纯收入为21 574.7元。从恩格尔系数看，2009年广东省农村居民恩格尔系数仍高达48.3，比2001年仅下降1.6个百分点，广东省农村居民总体上长期停留在40以上的温饱阶段。按照农户收人五等分分组，低收人户和次低收入户农村居民人均纯收入分别为2 796.92元和4 530.70元，高收入户农村居民人均纯收入为14 923.87元，收入差距很大。中低收入户中多以种养两业为主，没有固定收入来源，收入很不稳定。因此，中低收入户对农业保险有潜在需求，但购买能力明显不足；而高收入户中，农业收益的比重不断下降，收入增长中大部分来自非农所得，农业收益的重要性下降，他们虽然有购买能力，但没有购买意愿。二是农村的经营特点客观上降低了个体农户农业保险的需求。广东农村人口多，耕地资源少，人均占有量低。经营规模小、分布零散以及农户自给性需要和多样化种植的特征，客观上产生了内在风险调节和分担机制，一定程度上降低了灾害事故的经济影响，从而降低了个体农户农业保险的需求。三是农民的保险意识较弱。我国长期实行灾害救济制度，即发生自然灾害时由政府财政直接拨款和社会捐款救济灾民，农民对政府灾害救济产生了依赖心理，缺乏市场化分散风险的意识，这方面广东地区更为突出，很大程度上弱化了农户的保险需求。三、促进政策性农业保险可持续发展的建议(一)建立多层次的农业风险保障体系为从根本上保护农户的根本利益、保持政策性农业保险经营的稳定性，必须构建一个包括原保险、再保险以及政府共担风险的多层次农业风险保障体系。一是在灾害水平低于平均灾害水平的年份，由原保险公司及法定再保险公司承担赔付责任。二是在灾害水平超出平均灾害水平的年份，确定原保险公司和再保险公司的赔偿责任限额，超出的部分通过以下途径建立分散机制：由作为国家再保险公司的中再集团与农业保险经营机构签订超赔再保险合同，对约定的超额损失承担赔偿责任；建立由政府管理的巨灾保障基金。如，对特别严重的飓风和洪涝灾害风险，制定类似美国的州洪水保险计划的巨灾保险方案。资金来源主要是政府财政或特别贷款，即由政府(主要是省级政府)承担一定的风险责任。另外，还可加强国际农业保险合作，寻求国际再保险支持。(二)充分发挥政府在政策性农业保险中的作用政策性农业保险的发展有赖于政府的推动。根据广东省农业保险发展的实际情况，政府应在以下几方面发挥主导作用。一是尽快出台政策性农业保险地方性法规。目前，我国尚未制定全国性的农业保险法律法规，但北京、上海、浙江、安徽、江西、湖南等省(市)都相继制定了政策性农业保险地方性法规。广东省应借鉴经验，尽快制定政策性农业保险实施条例，明确政府在农业保险发展中的地位和作用，保持支持政策的连续性与稳定性，避免农业保险发展时冷时热、大起大落；明确保险双方的权利和义务，有效维护保险双方的合法权益，避免或减少投保、理赔中的矛盾和纠纷；明确农业保险的经营规则和运行机制，鼓励相互保险、合作保险制度的实施，提高农业保险供给质量和供给效率。二是完善农业保险补贴政策。广东省各地区经济发展不平衡，风险状况也存在较大差异。因此，政府要结合广东实际，对珠三角、东西两翼和粤北地区实行差异化保费补贴政策，促进政策性农业保险均衡发展，充分发挥其支农惠农的功能。对农户实行保费补贴的同时，也应对农业保险经营机构给予必要的费用补贴和税费减免。目前，广东省仅对水稻、能繁母猪保险等险种实行税收优惠，而对颇具广东特色的渔业保险及经济作物保险没有税收和金融等方面的政策支持，对经营农业保险业务的保险机构也没有相应的经营管理费用补贴。三是健全基层政府行政支持措施，注重政策支持的持续性。在政策性农业保险试点中，基层政府承担了很大一部分宣传承保、查勘定损、理赔兑现等工作，对农业保险发展起到了积极作用。但有的地方没有把握好行政支持的“度”，把行政支持变成了行政干预。因此，政府要制定行政支持的具体措施，既要调动基层干部的积极性，避免出现政策热与执行冷的矛盾，又要尊重保险公司的自主经营权，防止过度行政干预。乡镇政府应设立专门的政策性农业保险管理部门，配备专职负责干部，保持政策支持的相对稳定性。(三)加快农业保险产品创新防范逆向选择与道德风险，应着眼于创新保险产品。一是对传统产品的改造创新。如，在产品设计上，合理使用免赔额，既可以降低道德风险，又可以减少处理小额赔案的费用，节约资金，降低保险成本；实行无赔款优待条款，对于当年没有发生赔付的农户，续保时按一定比例降低保费。这样，有利于调动农户防灾防损积极性，减少道德风险。二是开发创新型农业保险产品。目前，国际上主要开发了农业气象指数保险和区域产量指数保险两类创新型产品。农业气象指数保险是以事先规定的气象事件如气温、降雨量、风速等的发生为基础，是一种根据灾害性气候出现的频率与强度来确定损失补偿金额的合同。它直接以系统性气象风险的测度确定赔付标准，而与被保险人个体的损失青况无关。区域产量指数保险是以确定区域的平均产量为基础，损失补偿取决于区域当年实际平均产量与指定水平(如该区域一定时期内的平均产量)的数量关系。当该区域的实际平均产量低于指定水平时，所有投保人都可获得相同差额的补偿。这两类产品直接以同一区域的气象风险或“平均损失”确定赔付标准，不以投