我国现行公务员考核制度存在的问题及对策---优秀毕业论文 参考文献 可复制黏贴.pdf

西南政法大学硕士学位论文西南政法大学硕士学位论文 我国现行公务员考核制度我国现行公务员考核制度 存在的问题及对策存在的问题及对策 导导 师 郑传坤师 郑传坤 教授教授 作作 者 杜文海者 杜文海 专专 业 法律硕士业 法律硕士 宪法与行政法学宪法与行政法学 中国中国 重庆重庆 二二 八年四月八年四月 独 创 性 声 明 本人郑重声明 所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研 究工作及取得的研究成果 据我所知 除了文中特别加以标注和致谢 的地方外 论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果 也不包 含为获得西南政法大学或其他教育机构的学位或证书所使用过的材 料 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了 明确的说明并表示谢意 学位论文作者签名 签字日期 年 月 日 内容摘要内容摘要 国家公务员在社会行政管理中的地位和作用不言而喻 考核是公务员 管理中的重要环节 居于人事管理制度的中枢地位 由于我国政治经济形 势发生了很大变化 在公务员考核方面的问题也日益显露 有的源于思想 观念陈旧 有的源于配套措施不利 还有的源于制度本身的不足 这些问 题的存在 在一定程度上阻碍了考核工作的深入开展 如何使考核高效 易行 并且发挥有效作用 成为世界各国在行政管理中面临的一个问题 因此公务员考核制度研究对公务员的考核工作更为客观 科学 对我改善 我国公务员绩效考核体系进行深入 系统的研究 具有重要的现实意义和 理论意义 本文共二万余字 分为引言 正文和结语 本文共分四部分 第一部 分简要阐释公务员考核制度研究的目的及意义 并简要介绍了本文所采用 的研究方法与创新之处 第二部分简要介绍了我国当前的考核制度 第三 部分结合我国的公务员考核的实际操作从考核对象与主体 考核的内容 方法和程序 考核的等次和结果的使用方面阐释我国公务员考核存在的问 题 第四部分在第三部分分析的基础上提出了完善我国公务员考核制度的 对策 在论文中采取实证分析与理论分析相结合 定性分析和定量分析相结 合的方法 采用图表 数字 调查等多种形式对公务员考核系统构造的技 术和方法进行了系统的理论研究和实证分析 对公务员考核及考核制度的 通过论与现实的对比 结合历史学 政治学 公共管理学 心理学等角度 相结合的方法对此问题进行研讨 在进行理论分析的基础上 结合实际归 纳出我国现行考核制度中存在的问题 通过理论与现实的对比 揭示了公 务员考核理论价值与实践效果的冲突 在此基础上对产生问题的原因进行 了比较深入的探究 最后 从优化考核理念 完善考核制度 创新考核体 系三个方面分层提出了对我国公务员考核制度改革的建议 以期对完善具 有中国特色的高效的公务员考核制度有所裨益 关键词关键词 考核制度 责任制 对策 abstract it goes without saying the civil servants is acting as an important role in the social administration appraisal is of an important link of the management of public official is of hub status in the personal management system because of our country s political and economic situation occurrence great changes the problem of appraisal increasingly exposed day by day at the civil servants the problem some come from the outdated ideas and some come from the adverse measures of course some come from inadequate system itself also the existence of these problems to a certain extent hinder the work of the in depth evaluation how to make appraisal efficiently easy and exertive valid function is a problem to be faced in an international community professional government administration therefore the civil servants appraisal system research to appraisal the civil servants work more objective science to improve our country civil service performance appraisal system to conduct in depth to systematic study have important practical significance and theoretical significance the thesis is total more than 20 000 wordses and is divided into introduction body and conclusion the thesis is divided into four parts the first part of the thesis briefly explain the purpose and signicance of the civil servants s appraisal system research and briefly introducted by the method and innovation of this thesis adoption in the research the second part briefly introduced current appraisal system of our country the third parts of the thesis basis on actual operation of the current civil servants appraisal system from the aspect of appraisal object and corpus and appraisal of contents method and procedure appraisal of grade and result of usage explain existing problems of our country in the civil servants appraisal system the forth of the thesis based on the analysis of above proposes the counterplan to perfect chinese civil service appraisal system in the thesis using the method of a substantial evidence analysis and the theories analysis qualitative analysis and quantitative analysis using charts numbers surveys and other forms to construct on the civil service examination system techniques and methods and to make system of theoretical research and empirical analysis through theoretical and practical comparison combining with history political science public administration psychology and other angle to discuss the issue on the basis of the theory analysis light of the actual conditions into problems of our country current appraisal system through theoretical and practical comparison revealed the conflict of the theoretical value and practice effects in the chinese civil service appraisal system on this basis adopting a more in depth inquiry to the cause of above finally from three dimensions optimal assessment idea improve the examination system innovation evaluation system posed the suggestions of the reform of the civil service appraisal system expect to be benefit to the efficiently operaction of the civil servants appraisal system with the special features of china keywords appraisal system responsibility system counterplan 目目 录录 绪绪 论论 1 一 研究目的及意义 1 二 本文研究方法说明 2 三 本文的新观点 2 第一章第一章 我国现行公务员考核制度我国现行公务员考核制度 3 一 公务员考核原则 3 二 公务员考核对象与主体 4 三 公务员考核的内容 方法 程序 4 四 公务员考核的等次及结果的使用 5 第二章第二章 我国公务员考核存在的问题及原因我国公务员考核存在的问题及原因 6 一 公务员考核对象与主体 6 一 考核主体素质对考核工作的影响 6 二 考核重结果轻程序 7 三 重年度考核轻平时考核 8 二 公务员考核的内容 方法和程序 8 一 考核的方式简单化 8 二 考核内容和标准仍需细化 8 三 考核方法偏于定性 9 四 考评指标体系中缺少社会评价指标和动态评价指标 10 五 民主评议机制相关法规及保障机制的缺位 10 六 考核主体责任制的缺失 11 三 公务员考核的等次和结果的使用 11 一 考核结果等次仍然偏少 11 二 考核结果运用机制仍需改进 12 三 考核的监督机制尚需健全 13 第三章第三章 完善我国公务员考核制度的对策完善我国公务员考核制度的对策 14 一 优化考核理念 14 一 国外公务员考核制度的借鉴 15 二 现代企业考核制度的借鉴 15 二 完善考核制度 16 一 实行多级分类细化考核制度 16 二 增加考核结果的等次 17 三 公务员考核与部门总体绩效考核相挂钩 18 四 完善考核内容 标准 19 五 建立信息积累机制 引进八小时以外考核制 20 六 建立对考核主体的培训制度 20 七 建立健全监督机制 实行公务员考核责任制 20 三 创新考核体系 21 一 建立以扩大民主为基础的考核主体体系 21 二 建立科学化 可操作性强的考核标准体系 25 三 建立多种手段相结合的考核方法体系 27 四 建立对考核结果的合理运用体系 28 结结 语语 31 参考文献参考文献 32 1 绪绪 论论 一 一 研究目的及意义研究目的及意义 我国宪法第二十七条明确规定 一切国家机关实行精简的原则 实行 工作责任制 实行工作人员的培训和考核制度 不断提高工作质量和工作 效率 反对官僚主义 这为我国的公务员考核制度提供了最高法律依据 国家公务员是指国家公务人员 是代表国家从事社会公共事务管理 行使 行政职权 履行国家公务的人员 公务员是政府公共权力机构的重要组成 部分 他们置于政府行政的第一线 是政府权力的人格化身 是政府决策 的制订者和执行者 正如专家指出 恰恰是这些普通的公共官员 有足 够能力中止或歪曲政治决策的执行 1国家公务员的素质如何 国家公务 员是否精明强干 是否士气高昂 尤其是公务员本身工作的绩效水平等决 定着政府管理国家经济 社会和政治事务的有效性 决定着行政的效率和 结果 决定着政府绩效 作为对公务员进行各项管理工作的基础 考核制 度提供了一种动态的标准 作为优化公务员队伍的必要手段之一 考核制 度一方面解决了 善任 的 知人 前提 另一方面也为公务员的自我认识开 辟了一条途径 同时 考核制度也有利于提高行政效率 强化行政首长负 责制 2 作为公务员管理制度的 中枢 科学 规范 有效的考核系统可以提 升公务员个人绩效 盘活整个公务员管理体制 但是公务员考核的激励作 用建立在对公务员进行客观 全面的评价基础之上 一个显失公正的考核 不仅不能实现考核目的 还会对公务员个人工作形成负作用 因此在看到 目前我国公务员考核工作已取得了可喜的成果的同时 我们不能不看到 中国公务员制度在理论上和实践中同时也存在着一些问题和缺陷 其中有 些问题是随着改革开放和干部人事制度改革的推进而产生的新问题 如何 采取有效措施尽可能地解决考核过程中也暴露出许多问题 这就要求我们 对其存在的问题 产生的原因和改进措施进行系统考察和深入研究 目前国际上对公务员考核制度的最新研究有四个特点 一是注意学习 和借鉴企业人力资源管理的理论与实践 把企业中行之有效的一些方法和 模式导入到公务员考核机制中来 二是注意引入经济学和管理学的最新研 究成果 指导公务员考核的制度设计 三是在考核内容上 逐步向定性与定 1 毛寿龙 西方政府的治道变革 北京 中国人民大学出版社 1998 年版 第 130 页 2 马 原 中国民法讲义 北京 中国检察学院出版社 全国法院干部业余大学教材 第 21 页 2 量相结合以定量考核指标为重点靠拢 四是在考核方法上 由自上而下逐步 向上下结合或者是360度考核靠拢 强调公务员服务对象的参与 公务员 考核制度的研究还不够系统 深入 难度相当大 针对公务员考核的专门 理论也很少见 因此 对公务员考核无论是在理论上还是实践中都存在着 很大的探讨空间 二 二 本文研究本文研究方法方法说明说明 本文采取实证分析与理论分析相结合 定性分析和定量分析相结合的 方法 采用图表 数字 调查等多种形式对公务员考核系统构造的技术和 方法进行了系统的理论研究和实证分析 对公务员考核及考核制度通过理 论与现实的对比 从考核对象 主体 考核内容 方法程序以及考核等次 和结果的使用等方面 采用历史学 政治学 公共管理学 心理学等角度 相结合的方法对此问题进行分析考证 并在此基础上对产生问题的原因进 行了比较深入的探究 最后 从优化考核理念 完善考核制度 创新考核 体系三个方面分层提出了对我国公务员考核制度改革的建议 力图提高考 核的客观性 公平性 可操作性和实效性 以期对公务员考核工作有关的 政策法规的修订和考核工作的改革 略尽绵薄之力 三 三 本文的本文的新观点新观点 在考核主体中提出了尝试建立由民间评估机构作为主体 在考核的等 次中提出了在现有四个考核等次的基础上再增加一个等次 建立五个考核 等次 在平时考核中尤其是对德的考核提出要扩展到八小时以外的考核 要建立平时考核手册 在考核对象上提出了对考核对象的考核绩效要结合 对部门总体绩效考核 在考评指标权重设置时要根据被考评对象的不同实 行分类变权 在考核中引入末位淘汰制时要结合部门总体绩效考核适度引 进 3 第第一一章章 我国现行我国现行公务员考核公务员考核制度制度 公务员考核是指国家各级政府机关根据管理权限 依照 公务员法 的规定 对本机关公务员的思想道德 执行公务表现所进行的考察和评价 制度 3 政绩考核可以说是一个古老的话题 我国从秦汉时期就开始对官 吏进行考核 到唐代官吏考核制度更是进一步发展成熟 积累了大量可供 借鉴的丰富经验 我国现行公务员考核制度主要有如下内容 一 一 公务员考核原则公务员考核原则 我国公务员法第五条规定 公务员的管理 坚持公开 平等 竞争 择优的原则 依照法定的权限 条件 标准和程序进行 由此可知 我国 国家公务员考核的原则主要有 一 客观公平原则 客观公平 即全面 准确 实事求是地反映公务员的状况 对公务员 作出无个人偏见的评价 公平正义是公务员考核制度的生命 是公务员考 核过程中必须始终坚持的基本原则 如果考核不能做到公平 考核结果不 能反映公务员德 能 勤 绩 廉等方面的实际情况 就起不到奖优罚劣 的作用 二 民主公开原则 民主公开 即考核应当有公务员的民主参与 民主评议 考核的目的 对象 内容 标准 方法 程序 结果等应当公诸于众 阳光是最好的防 腐剂 公开就是全过程的透明 广大被考核者和参与考核的其他人员的知 情权应得到充分的尊重和保障 三 竞争择优原则 竞争择优 即在坚持德才标准的前提下 注重公务员的工作实绩 鼓 励公务员之间 竞争择优 就是通过考核的平等竞争 激励优秀人才健康 成长 将优秀者选拔到公务员岗位上来 保持公务员具有较高的素质 促 进竞争 提高公务员的工作积极性 增强整个公务员队伍的活力 总体上来讲 民主公开原则是客观公平的保障 客观公平原则是民主 公开的目的 客观公平又为竞争择优提供依据 即在公平基础上竞争 这 三个原则在公务员考核制度中是相辅相成 缺一不可的 也是公务员考核 3 马建川 翟校义 公共行政原理 郑州 河南人民出版社 2002 年版 第 216 页 4 制度建设中必须坚持的基本原则 二 二 公务员考核对象与主体公务员考核对象与主体 公务员考核对象即考核的客体 是指已明确公务员身份的所有公务 员 我国公务员法指出 本法所称公务员 是指依法履行公职 纳入国家 行政编制 由国家财政负担工资福利的工作人员 公务员考核规定 试行 指出 本规定所称公务员考核是指对非领导成员公务员的考核 对领导成 员的考核 由主管机关按照有关规定办理 在我国通常认为 考核的对象 应从现阶段的实际出发 对省部级正职以下的已明确公务员身份的所有公 务员进行考核 考核主体是指在公务员考核活动中 对考核对象在一定时期内履行岗 位职责情况进行调查 核实 鉴别 并依据调查核实情况对考核对象进行 评价的专门机构 组织或责任者 公务员考核规定 试行 中指出 公务员考核按照管理权限和规定的程序进行 由机关公务员管理部门组织 实施 机关在年度考核时可以设立考核委员会 考核委员会由本机关领导 成员 公务员管理部门及其他有关部门人员和公务员代表组成 三 三 公公务员考核的内容 方法 程序务员考核的内容 方法 程序 公务员考核的内容是指对公务员进行考察和评价的基本项目 我国公 务员法第三十三条规定 对公务员的考核 按照管理权限 全面考核公务 员的德 能 勤 绩 廉 重点考核工作实绩 德 是指思想政治素质及 个人品德 职业道德 社会公德等方面的表现 能 是指履行职责的业务 素质和能力 勤 是指责任心 工作态度 工作作风等方面的表现 绩 是指完成工作的数量 质量 效率和所产生的效益 廉 是指廉洁自律等 方面的表现 4 公务员考核的方法 公务员的考核分为平时考核和定期考核 定期考 核以平时考核为基础 平时考核重点考核公务员完成日常工作任务 阶段 工作目标情况以及出勤情况 可以采取被考核人填写工作总结 专项工作 检查 考勤等方式进行 由主管领导予以审核评价 公务员考核程序 公务员考核按照管理权限和规定的程序进行 由机 关公务员管理部门组织实施 机关在年度考核时可以设立考核委员会 考 4 参见 公务员考核规定 试行 的通知 中组发 2007 2 号 5 核委员会由本机关领导成员 公务员管理及其他有关部门人员和公务员代 表组成 年度考核按下列程序进行 一 被考核公务员按照职位职责和 有关要求进行总结 并在一定范围内述职 二 主管领导在听取群众和 公务员本人意见的基础上 根据平时考核情况和个人总结 写出评语 提 出考核等次建议和改进提高的要求 三 对拟定为优秀等次的公务员在 本机关范围内公示 四 由本机关负责人或者授权的考核委员会确定考 核等次 四 四 公务员考核的等次及结果的使用公务员考核的等次及结果的使用 公务员年度考核的结果作为调整公务员职务 级别 工资以及公务员 奖励 培训 辞退的依据 我国公务员法把定期考核的结果分为优秀 称 职 基本称职和不称职四个等次 定期考核的结果应当以书面形式通知公 务员本人 定期考核的结果作为调整公务员职务 级别 工资以及公务员 奖励 培训 辞退的依据 不同的考核等次有不同处理方式 公务员年度 考核被确定为称职以上等次的 按照下列规定办理 累计两年被确定为称 职以上等次的 在所定级别对应工资标准内晋升一个工资档次 累计五年 被确定为称职以上等次的 在所任职务对应级别范围内晋升一个级别 确 定为称职以上等次 且符合规定的其他任职资格条件的 具有晋升职务的 资格 连续三年以上被确定为优秀等次的 晋升职务时优先考虑 被确定 为优秀等次的 当年给予嘉奖 连续三年被确定为优秀等次的 记三等功 享受年度考核奖金 公务员年度考核被确定为基本称职等次的 按照下列 规定办理 对其诫勉谈话 限期改进 本考核年度不计算为按年度考核结 果晋升级别和级别工资档次的考核年限 一年内不得晋升职务 不享受年 度考核奖金 公务员年度考核被确定为不称职等次的 按照下列规定办理 降低一个职务层次任职 本考核年度不计算为按年度考核结果晋升级别和 级别工资档次的考核年限 不享受年度考核奖金 年度考核被确定为不称 职等次的 予以辞退 5 5 参见 2007 年 1 月 4 日 版发的 公务员考试规定 试行 第十六条至二十条 6 第第二二章章 我国公务员考核存在的问题我国公务员考核存在的问题及原因及原因 社会政治系统 社会经济系统和社会文化系统 构成了我国国家公务 员制度 社会生态环境 构成了我国国家公务员制度 赖以生存和发展的基 础和前提 6同时 这一社会生态环境又对公务员制度的推行与发展产生 种种影响和制约 虽然自实施国家公务员考核制度以来 我国各级政府及 其各部门都制定了相应的实施方案 普遍地开展了公务员考核工作 收到 了良好的效果 但在我国国家公务员考试录用制度的实施过程中 仍然出 现了经济 社会 政治 丈化等环境方面的不协调因素 当然 考核制度 的不完善也是我国公务员的考核过程中还存在诸多问题的重要根源 一 一 公务员考核对象与主体公务员考核对象与主体 一 一 考核主体素质对考核工作的影响考核主体素质对考核工作的影响 考核主体是指对员工的绩效进行考核的人员 依据我国公务员法考核 主体主要是群众与主管领导 在考核时 由于群众不可能了解每个人的情况 很难形成自己的评价 那么主管领导和本机关负责人的意见占有很大的权 重 在一定程度上由他们拍板定案 而考核者往往根据自己的主观印象来决 定考核等次 一则因为缺乏对被考核者平时的充分观察和了解 加之人很 容易犯的 晕轮效应 7难以将 人 和 事 客观的分开 所以造成了 会叫 的孩子有奶吃 的现象 二则因为主观认识的偏差 将考核下属的权力私有 化 脱离了职位和工作 当作是个人权力 根据个人的好恶判断下属的工 作绩效和表现 8因此考核者主观色彩浓厚一定程度上会使考核结果出现偏 差而有失公平公正 而且还极易形成被考核者为了得到一个好的等次而投 机取巧的不良风气 再者 在考核开始以前对考核者没有进行专业的培训 他们的考核技 能不高 责任心和正义感不是很强 对考评工作缺乏正确认识 考评主体的 低素质一定程度上会严重影响到考评结果的质量 无法实现考评所要求的 公正 客观 也降低了考评的整体效果 我国公务员法还没有实施考评责 6 全世斌 制约国家公务员制度的社会生态环境分析 载 江苏社会科学 1998 年第 3 期 7晕轮效应 又称 光环效应 成见效应 光晕现象 是指在人际相互作用过程中形成的一种夸 大的社会印象 正如日 月的光辉 在云雾的作用下扩大到四周 形成一种光环作用 常表现在一个人对 另一个人 或事物 的最初印象决定了他的总体看法 而看不准对方的真实品质 形成一种好的或坏的 成 见 所以晕轮效应也可以称为 以点概面效应 是主观推断的泛化 定势的结果 8方振邦 绩效管理 北京 中国人民大学出版社 2005 年 5 月第 3 版 第 32 页 7 任制 在现实考核操作中 部分领导对公务员考评工作重视程度不够 没 有把考核置于战略位置在考评工作中 结果导致了考核结果的主观随意 性 有的领导干部因不愿意得罪人而不敢坚持原则 不敢坚持标准 有的 甚至自己想获得优秀等次 或希望将与自己亲近的人评为优秀 因此不想 按原则按标准办 公务员考评主体责任不清 失职失误后无法追究 也引 发了一些单位和部门对考评工作认识不够 宣传不力 部分公务员对量化 考评政策缺乏足够的了解 缺乏参与意识 二 二 考考核重结果轻程序核重结果轻程序 考核程序 按照我国 公务员法 规定 先由个人总结 再由主管领导 人在听取群众意见的基础上写出评语 提出考核等次的意见 经考核委员会 或考核小组审核后 由部门负责人确定等次将考核结果以书面形式通知被 考核人 而实际操作中 许多部门 单位对考核程序并不重视 有的在对考核 结果反馈时 只反映考核等次 有的只反映领导的评语 有的甚至不反馈 在 考核结果反馈调查中 仍有29 2 公务员不清楚自己的考核结果 从激励角 度来看 如员工根本无法知晓自己的绩效等级 那么绩效评估将不具有激励 作用 调查数据显示 相当一部分公职人员根本没有机会和直接领导进行绩 效面谈 看来 大多数的公职人员并不知晓自己获得绩效等级的原因 更不清 楚自己需要哪些改进 9而且在考核结束时 档案入档经常发生考核表格缺 项 无本人签署意见 填写潦草等现象 不少机关单位从领导干部到一般公务 员 对实施公务员考核制度已缺乏热情 总感到考核工作除了确定几个优 秀等次以外 没有多少实际意义 因此 考核工作往往图形式 走过场 甚至采取了优秀等次 轮流坐庄 的方式 考核结果反馈调查 公务员考核结果知晓情况 百分率 知道 70 8 不知道 29 2 公务员绩效面谈调查 公务员是否绩效面谈 百分率 是 34 9 不是 55 6 不知道 9 5 9 秦晓蕾 王强 国家公务员绩效考核指标体系实证研究 二 00 六年第七期 南京社会科学 8 三 三 重年度考核轻平时考核重年度考核轻平时考核 考评是一种连续的管理过程 因而必须定期化 制度化 考评既是对 公务员能力 工作绩效 工作态度的评价 也是对他们未来行为表现的一 种预测 因此只有程序化 制度化地进行考评 才能真正了解公务员的潜 能 发现组织中的问题 从而有利于组织的有效管理 提高组织的效能 国家人事部1994年3月8日就发文规定 年度考核以平时考核为基础 要健 全平时考核制度 由工作人员如实填写平时工作记录 为年度考核提供依 据 我国现行公务员法第34条规定 公务员的考核分为平时考核和定期考 核 定期考核以平时考核为基础 考核工作的管理日常性和基础性 决定 了必须注意平时考核 但在考核的实践操作中 平时考核还是我国公务员 考核制度的软肋 不少部门没有实行平时考核 或者平时考核与年度考核 的关系没有明确 这种只重视年度考核而忽视平时考核的情况比较普遍 甚至不看工作好坏 一律按部门 按比例四舍五入分配优秀等次 致使公 务员考核结果不准确 不真实 此种行为使年度考评缺乏准确的客观依据 降低考评的 效度 与 信度 二 二 公务员考核的内容 方法和程序公务员考核的内容 方法和程序 一 一 考核的方式简单化考核的方式简单化 考核方法 是指根据法定的考核要素和标准对公务员进行考核的方 式 是评价公务员的手段 公务员法 第三十四条规定 公务员的考核 分为平时考核和定期考核 定期考核以平时考核为基础 但这通常情况下 只能解决正常考核 而在实践中 确实更有实际意义的特殊事项考核的存 在致使上述方式难以应付 如录用考核 调任考核 晋升考核 任期考核 专项特殊考核 所以还应增加专项特殊考核等种类 10 此外 考察方法较为单一 除个别谈话 自述 民主测评以外 其他 一些行之有效的方法如情景模拟法 11 心理测试法等还没有被广泛采取 而仅凭上述几种简单的考核办法又往往难以获得真实 科学的信息 难以 达到理想的考核效果 二 二 考核内容和标准考核内容和标准仍需仍需细化细化 2006年1月1日起施行 中华人民共和国公务员法 第五章第三十三 10 二 00 七年一月四日印发的 公务员考核规定 试行 虽作了些相关规定 但甚为简洁操性不强 11 所谓情景模拟 simulation 是指模拟真实的工作环境和过程 让被试在模拟的情景中表现自己的才干 由评价员在旁边观察并根据测评要素进行评定的一种方法 9 条规定 对公务员的考核 按照管理权限 全面考核公务员的德 能 勤 绩 廉 重点考核工作实绩 公务员考核标准的确立应该科学 合理 应以 其职位职责和所承担的工作任务为依据 对不同岗位职责及工作任务的公 务员 其考核标准也应有所区别 事实上 由于公务员制度建设刚刚起步 且 受到传统干部人事制度的影响 就目前而言 公务员制度对公务员考核标准 的规定还显得过于笼统 虽然 国家公务员考核实施细则 对公务员的考 核标准作了进一步的解释和说明 但是 由于工作性质 工作特点差异大 部 门之间 被考核者之间缺乏可比性 考核者无所适从 12 再者 我国政府部门由于历史和现实的种种原因 对工作岗位缺乏科 学的工作分析和明晰的岗位说明书 由于缺少这些前期基本工作 无法对 绩效评估目标作出界定 在工作岗位和职位说明书基础上形成的绩效考核 表就缺乏相应的信度和效度 客观公正 注重实绩是公务员考核制度的基本原则 而这种较笼统 不细化的考核 不仅违背了考核的目的和原则 达不到考核的效果 而且 也使考核失去了严肃性 降低了公务员参与考核的热情 三 三 考核方法偏于定性考核方法偏于定性 进行定性考核 是对工作人员素质 职能和绩效进行评价 它注重 质 的方面 而不是 量 的方面 而定量考核 则通过一定数字量度显示工作 人员的功能特质 虽然公务员考核强调应采取定性和定量相结合的方法 但考核标准的设计过于笼统 加之考核技术方法的限制 使得公务员考核实 践中定性考核较为容易 而定量考核的实施较为困难 以至 一些单位缺乏 考核公务员的量化测评指标体系 而即使在已经制定了公务员考核量化指 标体系的单位或部门中 实际考核时仍然多采用定性的方法 对公务员的评 价依然是公式化 概念化 简单化 13 从另一方面来讲 定性考核一般都是建立在经验 感觉和印象的基础 上 受考核人员素质 情绪影响较大 信息量小 准确性差 容易造成考 核上带有相当的主观性和随意性 因此 科学合理的定性考核 必须以定 量为客观基础 然而 在实际考核过程中 由于缺乏明确的考核标准 定性 分析往往掩盖机关内部存在的问题 近些年来 虽然不少单位实行了群众评 议 领导述职 民主投票 现场公布结果等公务员考核办法 一定程度上予 12 施雪华主编 政治科学管理 广州 中山大学出版社 2003 年版 第 448 页 13 钱再见 公务员制度创新与实施 广州 广东人民出版社 2004 年版 第 96 页 10 以弥补减少了定性的大误差 但这些考核制度是建立在标准不确定基础之 上的 考核的结果往往是 工作业绩不突出 但人际关系良好的公务员获得优 秀 而那些工作努力 但不善于处理人际关系的公务员却难以得到好评 因 此 单纯定性的考核方法缺乏科学性 容易忽视定量测评 不能适应现代 公务员考核的需要 四 考评指标体系中缺少社会评价指标和动态评价指标 四 考评指标体系中缺少社会评价指标和动态评价指标 我国公务员考评指标体系存在一定的局限性 首先 当前的考评过程 多限于内部 缺乏外部介入 难以体现全方位考评 政府部门的多层次性 决定了政府公务员的多层级性 不同层级的公务员有不同的服务范围 许 多地区的考评办法则无视这种多层级性 考评指标体系中缺少社会评价指 标这一项 对所有公务员的考评一律由所在单位进行 在某种程度上忽视 了政府部门本身作为一个公共服务部门的特点 降低了公务员的服务意 识 其次 由于公务员工作的特殊性 许多职位的工作重复率低 变动性 较大 而且往往有临时性的重要任务 考评计划外任务 缺乏对动态评 价指标的考评 使得考评内容不全面 不能客观 真实 公正地反映公务 员的综合表现 14 五五 民主评议机制相关法规及保障机制的缺位民主评议机制相关法规及保障机制的缺位 由于缺乏事前监督控制与事后救济机制 有些部门或单位不能严格遵 守公务员考核的基本程序 个别单位或部门不进行公开述职 或者根据行政 主管的个人好恶 随意内定公务员的优劣等次 或者为缓和 减少单位内部 矛盾 以一团和气代替公平与竞争 通过轮流坐庄 使考核程序形同虚设 更 有甚者 还有一些单位或部门违反考核程序 使考核结果缺少公开性和透明 度 不将考核结果反馈给被考核者而是进行 暗箱 操作 对本单位群众不理 睬 对外单位服务对象的意见更不采纳 考核结束后就将考核结果直接存 档 有的虽然也有民主测评的程序 但只是走个过场 优秀 成了个别领导 得人心 送人情的个人赏赐 暗箱 操作致使公务员在考核结束后也不知道自己的考核成绩如何 是否和自己平时工作的成绩相符 对于可能出现的对考核等次的不同意也 没有有效的申诉和复议机制 使得公务员内部权利缺乏相应的救济途径 在 此意义上来说 我国的公务员法中存在民主评议机制相关法规及保障机制 14 李兴国 王向梅 我国公务员量化考评体系构建研究 journal of us china public administration issn1548 6591 usa may 2005 volume 2 no 5 serial no 6 11 的缺位 六六 考核主体责任制的缺失考核主体责任制的缺失 在 公务员法 中要求主管领导人在听取群众意见的基础上 对被考核 人写出评语 提出考核等次意见 但在现实考核中 公务员权力层次不清晰 主管部门负责人 一竿子插到底 的工作方式比较普遍 在我国 如果主管部 门负责人事无巨细 亲历亲为 往往被认为是负责任的表现 而在许多发达 国家则认为这是一种破坏行政生态环境 滥用职权的表现 由于缺乏必要的 权力分级 决策者往往不承担责任 而执行者又不能够承担责任 如果行政首 长现场办公 拍板定案 那么一旦出现决策失误 就很难直接追究法律责任 而目前 我国公务员法尚未有对考核主体追究相关责任的针对性法律法 规 三 三 公务员考核的等次和结果的使公务员考核的等次和结果的使用用 一 一 考核结果等次考核结果等次仍然偏仍然偏少少 先前 国家公务员暂行条例 和 国家公务员考核暂行规定 均规定 了公务员年度考核结果分为优秀 称职 不称职三个等次 后来版布的公 务员法将其改进为四个等次 但从理论和各地方 各部门的公务员考核工 作实践来看 考核等次还偏少 特别是由于规定评为 优秀 的比例最多不 能超过15 现行考核中通常优秀的比例一般为10 最多不能超过总人 数的 15 15为了照顾到大小不同部门 一般单位的做法是 按照各部 门实际人数乘以15 的比例和四舍五入的方法 将名额分配下去 结果产 生了两个问题 一是不管部门工作优劣 一律按人数分配指标 有指标就 可评优 挫伤了公务员的积极性 二是四舍五入的办法使人数少的部门获 得的评优机会 反而比人数多的部门多 称职等级较容易确定 这其中既 包括相当一部分德才表现和工作实绩都比较好的公务员 也包括一部分德 才表现和工作实绩比较差的公务员 然而 他们都享受同样的待遇 没有 任何差别 难以起到奖优罚劣的激励作用 16 15 二 00 七年一月四日中共中央组织部和人事部共同印发的 公务员考核规定 试行 第十一条 公务员年 度考核优秀等次人数 一般掌握在本机关参加年度考核的公务员总人数的百分之十五以内 最多不超过百 分之二十 16 庄垂生 国家公务员制度的竞争机制 地方政府管理 2001 年第 3 期 12 2006 年公务员年度考核情况统计表 xx 委办局 等次比例 优秀等次比 例 称职等次比 例 基本称职比 例 不称职比例 例 未定等次比 例 总 体 12 05 84 61 0 14 0 06 1 88 处 级 15 34 83 78 0 45 0 00 0 43 科 级 13 39 84 32 0 99 0 08 0 42 科级以下 10 88 86 72 0 31 0 05 2 04 数据来源 来自 xx 市人事局公务员管理处 当然 从深层次讲 考核等次较少 这与我国传统文化密切有关 中 国人比较重人情 好面子 恪守中庸之道 大家同在一处工作 在工作标 准不细化的情况下 考核分出三六九等 心理上不易接受 且不利于单位 的稳定 优秀的较少 不称职的更少 大家都处于称职等级 彼此都一样 容易形成你好我好大家好的局面 这对于调动公务员的主动性 积极性 创造性是一大障碍 因此建议适当增加考核等次 突破这一大障碍 是有 其重要理论价值和实践意义的 二 考核结果运用机制 二 考核结果运用机制仍需改进仍需改进 科学运用考核结果 充分发挥年度考核的激励鞭策作用对分务员考核 意义重大 考核的基本目的是奖优罚劣 其落脚点在于使考核结果同公务员 的升降 奖惩 去留等切身利益直接挂钩 而其在现实考核中主要表现为 两种情况 一是对优秀等次公务员的奖励不够 二是对不称职等次公务员的 处理过轻 从而影响考核的公正性和合理性 2006 年度 xx 市公务员奖励情况统计表 奖励种类 二等功 三等功 嘉奖 其他奖励 合计 受奖总数 316 1675 4999 65 7055 处 级 58 287 895 18 1258 科 级 175 966 2562 4 3707 科级以下 83 422 1542 43 2090 数据来源 来自 xx 市人事局公务员管理处 另外 在实践中 作出显著成绩和突出贡献的 只有公务员个人的奖 励 没有对公务员集体的奖励 这样不利于培养公务员集体主义的思想和 13 团队精神 所以 在奖励制度中有必要设立对公务员集体进行奖励的有 关规定 17 三三 考核的监督机制考核的监督机制尚需尚需健全健全 从考核工作的监督检查上看 各级人事行政部门注重收集汇总考核结 果 但由于缺少强有力的监督检查措施 考核工作认真与否 考核结果的客观 公正性如何 完全取决于单位 部门领导的重视程度和单位组织人事部门的 工作水平 这种缺乏客观的调控措施与检查力度的现象 影响了考核工作的 权威性 更有甚者 在实际考核中 有些单位的部门领导碍于情面 怕得 罪人 将优秀等次的确定交由群众无记名投票表决 结果使一些政绩突出 而平时不太注意人际关系的人榜上无名 相反 一些政绩平平但 人缘好 的人却被评为 优秀 老好人 容易被推选为优秀等次 因为他人缘好 工作也还过得去 正如邓小平那句话 是非功过不清 赏罚不明 干得好的 反而受打击 什么事不干的 四平八稳的成了不倒翁 18在这种情况下 那些工作突出 原则性强 但人际关系较紧张或有一些缺点的公务员往往 难以获选 优秀 另外 公务员法规定了申诉权利 但规定只能是对定期考核定为不称 职才可以进行申诉 这种考核结果的救济程序还不够完善 救济是与 权利 相对的第二权利 救济是一种纠正或减轻性质的权利 这种权利在可能的 范围内会矫正由法律关系中对方当事人违反义务行为造成的后果 19救济 的价值正在于把纸面上的规范权利转化为生活中的现实权利 倘若权利救 济机制并不能为公务员自由权利的实现提供切实公正的法律尺度 那么该 救济几近于虚设 所以在我国公务员考核核制度还不够健全的条件下 给 予被考核的公务员一些应有的权利从理论上来讲是必要的 在现实实践中 来讲也是可行的 17 林戈主编 公务员立法研究 北京 中国人事出版社 2006 年版 第 27 页 18 邓小平文选 第三卷 北京 人民出版社 1993 年版 第 117 页 19 英 戴维 m 沃克 牛津法律大辞典 北京 法律出版社 2003 版 第 24 页 14 第三第三章章 完善我国公务员考核制度的对策完善我国公务员考核制度的对策 一 一 优化考核理念优化考核理念 他山之石 可以攻玉 以历史唯物主义和辩证唯物主义的态度和方 法研究分析发达国家的公务员考核制度 吸收和借鉴其经验教训 有助于 我们拓宽视野 扩展思维 对完善我国的公务员考核制度无疑是十分有意 义的 党的十六大报告指出 与时俱进 就是党的全部理论和工作要体现 时代性 把握规律性 富于创造性 能否始终坚持做到这一点 决定着党 和国家的前途命运 20考核是建立在组织战略 部门目标 职位说明书基 础之上的 公务员考核工作系统是一个动态的系统工程 在考核制度稳定 性的基础上 公务员考核工作也要与时俱进 考核内容要体现时代性 立 足于国情 勇于借鉴国外公务员考核制度和现代企业考核制度可资之处 从政治学 经验学等多维度 深层次的进一步改进我国的公务员考核法规 制度 以进一步优化我的考核制度文化环境 如果绩效衡量仅仅意味着对 历史结果进行综合回顾 那么从绩效管理的角度考虑 这种衡量几乎没有 任何价值 21所以公务员考核制度要与时俱进 定期规划部门目标 改进 职位说明书并结合考核效果不断的进行调整 反馈 从而建立起动态的 科学的开放的考核系统 公务员考核动态系统流程图 20 参见 中共中央第十六次代表大会报告 21 英 理查德 威廉姆斯 组织绩效管理 北京 清华大学出版社 2002 年版 第 80 页 组 织 战 略 目 标 确 立 能力素质提升 目标实现 个 人 目 标 部 门 目 标 考 核 指 标 完 成 任 务 考 核 结 果 沟 奖惩 通 培训 反 馈 调整 职位说明书 考核计划 考核监控 考核评定 考核分析 反馈 调整目标 服 务 对 象 需 求 调查 公 务 员 发 展 需 求 调 查 15 一 一 国外公务员考核制度的借鉴国外公务员考核制度的借鉴 对公务员的考核 现代世界各国都十分重视 各国都有具体的规定 由于社会性质 价值观念 文化背景的不同 在具体的考核内容方面又各 有其不同的侧重 许多国家具有丰富的公务员绩效管理经验 有很多地方值 得我们去借鉴 从这些国家的公务员绩效管理中我们可以得到许多启示 在美国 主管要为其下属的公务员建立考核手册 记录下属平时表现 是否有缺勤 迟到 是否遵守日常办公规则等 而且每三个月作一次考核