强化市、乡、镇行政实施建设的问题与方法毕业论文.doc

强化市、乡、镇行政实施建设的问题与方法毕业论文当代行政法意义上的行政指导，出现于二战之后的日本，据信是由于受到美军占领当局的工作方式的启发而产生出来的，由于它符合了国家不干预到强干预再到软干预的历史潮流，因此日益受到各国的重视。行政指导的定义目前在学术界尚未取得一致，但是达成了某些共识，例如：行政指导是行政机关职责范围之内的事情；行政指导是为了实现一定的行政目的；行政指导不具有国家强制力，是一种比较柔和的行政行为；行政指导在程序上具有某些灵活性；行政指导的绩效取决于相对人同意和协力的程度：等等。笔者认为，即使在已有的理论共识的基础上，行政指导也应当成为乡镇政府的重要工作方式，今后有进一步加强的必要和可能。兹列举如下三个理由。一、协调乡镇政府与村民自治的关系自上世纪80年代初以来，村民自治在我国获得了长足的发展。它对于改善我国农村的治理模式和绩效、削减国家行政成本、调动农民的建设积极性都产生了显著的效果。但是，迄今为止，村民自治的实际效果距离人们的预期还有较大的差距，主要原因在于一些重要的关系没有理顺，例如村民委员会和村党支部的关系；村民委员会和村党支部的关系；村民自治和基层人大的关系；村民自治和乡镇政府的关系。限于本文论题，本文只讨论最后一个方面的问题。中华人民共和国村民委员会组织法第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”但是，对于何为“依法属于村民自治范围内的事项”，法律的规定是不清楚的(事实上也难以做出清晰的规定)。而村民委员会是由全体村民选举的，理论上它应当服从村民的要求；乡镇政府则是国家政权体系的最基层，它主要应当服从上级政府的指令。我们的政府是人民政府，从根本利益上它不可能和村民的利益相冲突，但是毕竟村民委员会代表的是局部的、暂时的利益，而政府却可能要体现长期的、全局的利益，因此二者产生矛盾是不足为奇的，更何况现实生活中的利害冲突比这样简单的描述要复杂的多。所以乡镇政府与村委会发生矛盾是一种正常的情况。在这个冲突的双方中，乡镇政府由于拥有国家正式机构的资源和权威，因此它一般来说处于强势的地位。当乡镇政府同村民意志发生冲突的时候，村民选出的村干部大多数是站在乡镇政府一边，从而丧失了村民利益代表者的地位。因此现有的乡镇政府与村民自治的关系导致了村民自治的弱化。对于这样的局势，大多数乡村治理的研究者出于对民主的抽象偏好而把乡镇政府作为攻击的对象，大致的主张有：第一，主张干脆撤销乡镇政府，理由是“中国历史上本来就是政权不下县”；第二，主张把乡镇政府改为县政府的派出机构，自身不再拥有独立的地位，从而避免与民争利的问题；第三，认为出现乡镇政府于村民自治矛盾的原因是民主不够，只要实现乡镇自治，这个问题自然就消失了。我认为这三种意见都对主权条件下的自治做了过分简单化的理解，因而是不可取的：第一，中国古代政权不下县有当时的特殊原因，比如社会生活相对简单，基层宗族自治机制发达等。而到了今天这些条件已经不存在了，继续主张政权不下县未免有刻舟求剑之讥。第二，把乡镇政府改为县政府的派出机构，但是只要乡镇作为一级治理单位有着自己的自由裁量空间，县政府就不得不向它授权，最终的结果就是这个“派出机构”有名无实，最后又实化成为一级政府。我们今天的“省”，在元代就是中央的派出机构(行中书省)；今天的“地区”，历史上就是省政府的派出机构。但是在今天它们都实化了。第三，在乡镇政府与村民自治的矛盾尚未解决的情况之下去主张乡镇自治，尤不可取。因为村民自治与乡镇政府之间的关系，本质上是民间自治与正式的国家政权之间的关系。只要这个关系没有理顺，那么，即使取消乡镇政府，而实行乡镇自治，那么自治的乡镇与县级政权之间的矛盾仍将存在，而且如果级别进一步提高，这种矛盾只会更加激烈。村民自治与乡镇政府之间的关系实际上是一块国家正式机构同民间自治关系的“试验田”。在乡镇政府与村民自治的关系没有被彻底理清以前，盲目推进乡镇自治风险实在太高，决策者是不会接受这样的建议的。我们可以把乡镇辖区内的事务分为两大类：第一类是在村庄的范围之内、凭借村庄自身的力量就可以解决的，比如集体资源的处置、村内公路的修建等等。但是，由于村庄的经济势力和管辖范围的限制，这一类“纯村庄”的事务事实上并不多。第二类则是与村庄有关的、但是仅仅依靠村庄的力量解决不好的，这就不得不依靠政府的力量。这一类之中又可以分为两个小的类型：第一类是关系重大、时间紧迫，不得不依赖国家强制力实现的，比如治安、环境保护、计划生育等政策的落实；第二类是在性质上和时间上不是十分紧迫的，比如跨村的基础设施项目等等。这些事项需要乡镇政府的主持，但是不需要动用国家的强制力，完全可以通过行政指导来完成。通过行政指导来协调乡镇政府与村民委员会的关系的优点在于：第一，避开了在法律上预先清楚规定村民自治与乡镇政府之间权限的难题。以中国之大，数以千计的县、数以十万计的村，情况千差万别，如果要想在事先对村庄的自治范围做出清楚的规定，那么这个法律的操作性是令人怀疑的。甲村想办或者能办的事情，乙村不一定想办或者不一定能办。在乡镇政府与村民自治之间的关系上，由于中国传统政治文化的影响，也由于政府所拥有的资源远远大于村民委员会，事实上乡镇政府具有很大的优势地位。如果乡镇政府能够就某一个问题提出动议，发布信息，提供资源支持，那么获得民众支持的可能性很大。第二，行政指导不需要严格的行政程序，简便灵活，可以对各种突发性事件做出迅速的反应。而单纯由乡镇政府或村民委员会根据正式的程序做出反应，时间上滞后严重。第三，行政指导以获得相对人的同意或者协力为前提条件，以大力推进人民民主、鼓励人民当家作主的精神相符合。莫于川认为自由是行政指导的基本价值之一：“行政指导是比较柔和的行政管理方式，它不具有权力强制性，行政相对人是否接受行政指导听凭自愿，并未丧失自己的行为选择自由。” 第四，行政指导下行政机关的责任非常清晰，可以减少行政机关用于行政争议中的成本。一般来说，只要行政机关在进行行政指导的时候没有错误或重大过失，不承担责任。行政机关不必对轻过失承担责任，而且，如果相对人明知行政指导是错误的仍然遵循指导，行政机关也不承担责任。这样，行政指导事实上降低了行政机关的责任风险。这同目前我国行政机关的建设目标是一致的。二、协调“有限国家”与“强大国家”的关系乡镇政府是国家政权的最低一级，要回答“乡镇政府应当做什么的问题”，首先就要回答“国家做什么”问题。在人类历史早期，国家被神化了。国家往往成为天意的代名词，或者祖先意志的表现。国家是全知全能的，是在道德上完美的，因此国家的触角深入到了社会生活的方方面面，往往以居民的父母自居。这个阶段可以称为全能国家的阶段。但是，当资产阶级在经济上发展起来以后，他们发现一个全知全能的国家阻碍了自己的自由竞争，于是要求国家扮演“守夜人”的角色，不要过多干预经济生活。在西方，由于宗教的势力特别强大，宗教希望遏制世俗政权的势力，因而在思想上支持了这种思想(在上帝的名义下)。这种自由主义的思想从亚当斯密以后就是西方自由主义政治思潮的主流。凯恩斯主义兴起以后，国家干预主义曾经享受了自己的春天，但是随着滞胀的出现，国家干预主义受到严厉批判，“最弱意义的国家”等保守主义的思想就复活了。这种思想反映到我国学术界，就是针对国家权利边界的模糊、干预社会生活过于随意的弊端，主张“有限政府”。这本身并没有错，但是问题在于，第一，对有限的含义理解有误，仅仅把它理解为管辖权限的有限，而对管理方式的有限性、责任的有限性等理解不足；第二，把“有限政府”理解为“弱政府”未必妥当。现代生活的复杂性，要求政府在某些领域应当是足够强大的。在现代世界，政府管理的力度逐步加大、公共财政支出的增加是显而易见的事实。福山发现，“在20世纪的前75年，非极权主义国家(其实也包括所有民主国家)的规模、职能和范围均扩大了。20世纪初，绝大多数西方国家和美国的国家财政支出仅占国内生产总值的10强，而到了20世纪80年代，这一比例已经提高到了近50(在社会民主主义的瑞典占70)。”他还发现，在西方学术界普遍强调有限政府的同时，世界上大多数国家的严重问题恰恰是由于缺乏一个强有力的政府，也就是说，是由于“国家失败”所造成的。“真正的问题在于国家在某些领域必须弱化，但在其他领域则需要强化。主张自由化经济改革的经济学家在理论上对此非常明白，只是在这个时期内相对强调减少国家干预，而这点则往往被混淆为或被故意曲解为全面削弱国家能力。”嘲而这样的混淆常常是包含着一定恶意的。反观我国乡镇政府的建设，过强与过弱的问题同时存在，而且某些领域表面上的“过强”其实常常是由于实质上的“过弱”所造成的。正是由于国家强制力的运用过于随意，这种表面上的强大削弱了人民对政府的认同和支持，结果就是政府的“弱”；正是由于国家放弃了自己在其他领域内的职责，这这种表面上的“弱”削弱了国家存在的基础，迫使国家过多地动用强制性的力量，这又形成了表面上的“强”。要解决这个问题，就必须明确国家的职责，以及国家为解决不同的问题应当采用的不同手段。实证研究表明，乡镇政府其实是公共产品提供的最适合的主体，因为乡镇政府有财政来源，与基层的距离又最近，一方面弥补了县政府管辖范围过大，因此可能一刀切的毛病，又克服了村级自治机构缺乏财力、范围过小的问题413“。但是当前乡镇政府财政困窘、行政支出居高不下，应当提供的公共产品不能提供；为了弥补财政上的困难，乡镇政府不得不像经济人那样行动，什么事情有利就干什么事，只要能够得利，什么事都敢干。这就很容易解释为什么乡镇政府在一些人看来除了添乱以后什么事都干不了了。当前的任务，第一步就是把乡镇政府动用国家强制力的范围予以严格的限定，应当把这作为建设有限政府的一个基本内涵。原则上，除非事关国家根本利益，不严格照办或立即执行可能会给国家和人民利益造成紧迫的和现实的危害，一般不宜直接动用国家强制力。即使动用国家强制力也必须遵循严格的程序。在这些事件之外，应当更多地提倡软法，比如政府的奖励、示范、指导等等。在乡镇政府财力普遍紧张的情况之下，行政指导无疑是首选。三、协调农民自治与市场竞争的关系1978年以后中国推进了农村的联产承包责任制改革，把土地的使用权重新赋予农民。此项改革激发了农民的劳动积极性，并在短期内改变了中国农业生产的面貌。但是，随着改革的深化，人们越来越清楚地认识到，单纯的土地承包、甚至更为激进的土地私有的主张，都不足以改变农村的弱势局面。因为遵循这样的思路“不过创造了两亿多独立的农户，对小农而言，变幻莫测的市场价格并不比国家计划更友善”，“家庭联产承包责任制并不会导致农村工业的发展”。因此潘维的看法是，简单地把农民抛入市场经济的大潮之中必然会导致农民更为严重的破产，真正能够促使农民向市民转化的力量乃是某种社会主义的传统，这种传统就是政府对于市场活动的某些特殊的介入。潘维的看法无疑令某些市场经济的原教旨主义者感到不快。但是他的看法在逻辑上确实有基础：你不可能想象在知识、资金、组织、信息各方面都处于劣势的农民在“自由”的竞争中居然战胜了各方面都比自己强大的市场主体。或许有人说，农民将在市场竞争中变得更为强大。但是，数据表明，事实上打工农民真正进入管理层的不会超过百分之十，独立创业获得成功的不会超过百分之三，也就是说，作为整体的农民阶层是失败的和破产的。在实证上，卢迈根据其对珠江三角洲乡镇企业的调查也表明，村庄政府在兴办企业时能够用它的行政、人力和财政资源，为企业直接提供土地和资本等投入品或提供信息交换、信誉担保、安全保障等多方面的服务。人们都知道，像美的集团这样的成功企业，它同政府的渊源是很深的。村民自治并不能保证这个问题得到合理的解决。卢梭在谈到民主自治的时候曾反复地表示：“人民永远是愿望自己幸福的，但是人民并不能永远都看得出什么是幸福。公意永远是正确的，但是那指导着公意的判断并不永远都是明智的。”而要解决公意与众意之间的这个矛盾，一个重要的前提就是“人民能够充分了解情况并进行讨论”。在村民自治的条件下，农民群众当然都渴望并追求自己的幸福，但是限于自身的条件和资源，他们对于自己如何才能够实现幸福的生活实际上并不是十分了解的。基层政府应当承担起自己在信息方面的优势，对村民的生产和生活给予指导。并不是乡镇政府代替村民作决定，而是给他们“充分了解情况”的机会。我们反对随意的强制，但是并不反对真诚的指导。这样一来，乡镇政府处于某种角色紧张之中：一方面它不能漠视农民在市场经济的大潮之中整体性地趋于破产，另一方面它又不得不根据市场经济的要求对各个市场主体保持必要的中立。它必须在两者之间取得平衡。行政指导是达到这种平衡的重要手段。它一方面可以给农民以充分的信息和行动的方案，另一方面又尊重了农民的市场主体地位。就社会职能而言，国家的职责应当是提供公共物品，或者市场主体不愿意提供、不能够提供的私人物品。在所有的物品之中，最为重要的两类：一是规则(制度)，二是信息。这两类物品，在新制度学派看来，根本的目的都是为了减少交易费用。农民由于自身的特点，参与市场活动的交易费用特别高，但是自身对于交易费用的承担能力又非常弱，更不要说从交易费用中获利了。目前农民参与专业化分工的活动，乡镇一级占据了非常重要的地位，比如泸州的况场镇，重庆市大足县的龙水镇，都是非常典型的例子。所以乡镇一级政府更应当努力加强行政指导的建设，推进农民的市场化，使农民成为市场经济的赢家。有学者指出行政指导之所以发轫于日本，根本原因在于日本的民族特性和政治文化，包括日本国民对于行政机关及政府官员具有强烈的唯上意识和尊重意识。事实上，日本和中国在文化上是同源的。就中国的政治文化传统而言，人民对官方的权威性和合法性有着超常的信任。即使是认为中国农民政治信任弱化的学者，也注意到农民对中央层次、对执政党本身、对政治体系的整体价值观念的信任并未弱化91。乡镇政府在政治信任问题上面临着压力，但是并非无所作为。在各种信息渠道中，政府信息往往具有压倒性的优势。就目前的信息资源掌握情况来看，政府比任何主体都掌握了更为丰富的信息。因此，政府通过行政指导来引导市场行为的可能性是非常大的。我国地方环境行政管理体制存在的问题与对策摘要地方环境行政管理体制是我国环境管理体制的基础，科学有效的地方环境行政管理体制对于促进我国现有的环境管理体制的发展，改善环境状态，推行可持续发展等政策，都具有十分重要的意义。本文对我国现有的地方环境行政管理体制存在的问题进行分析，具体论述造成我国目前地方环境行政管理体制不科学、不完善的主要原因，从我国的实际情况出发，努力探寻实现我国地方环境行政管理体制科学发展的途径。关键词：环境管理体制；问题；对策。环境管理体制是指国家有关环境管理机构设置、行政隶属关系和管理权限划分等方面的组织体系和制度。它具体规定了中央、地方、部门、企业在环境保护方面的管理范围、权限职责、利益以及相互关系，核心部分是关于管理机构的设置、各管理机构的职权分配以及各机构之间的相互协调等问题。一些西方学者在对环境管理体制问题进行讨论时，往往会把公众参与的问题考虑进去。他们认为，在环境管理体制的结构关系中，除政府的行为之外，还有社会利益团体和管理行为人，它们都是较为重要的组成部分。环境保护事业在西方一些发达国家，已经具有较高的社会化程度，企业和公众在环境管理中扮演着非常重要的角色。在这方面，我国与西方国家相比还存在很大的差距。较长时间以来，我们所说的环境管理体制仅指政府内部机构的设置，而公众的监督和参与则被视为是外部作用机制，一般不纳入进来。一、我国地方环境行政管理体制存在的问题。我国长期以来采用的是地方政府对辖区内环境质量负责的环境管理体制，这种体制，由地方政府通过计划、组织、调节和监督，来协调社会中的各种关系。这一体制的优点在于能够很好地发挥地方的主动性和积极性。经过多年的努力，我国已经形成了“由国务院统一领导、环境保护部门统一监管、各部门分工负责、地方政府分级负责”的管理体制，并逐步形成了“五级管理”、“四级机构”的组织体系。这种管理体制对于推动我国环境保护事业的发展发挥了积极的作用。我国是一个人口大国，自然资源相对较少，环境保护工作起步也比较晚，正处在经济发展速度过快、管理手段较为薄弱、环境意识还有待于进一步提高的转轨时期，因此该体制具有一定的合理性和有效性。然而我们也应该看到它还存在着不少的弊端，部门分散、地方分割、条块分离的现象比较严重，管理手段相对滞后，很难适应社会经济发展的客观需要，对于环境保护工作的开展具有一定的阻力。我国政府对于环境管理机构的设置，大体上是一个倒“金字塔”的结构，即中央设置的环境管理机构数量较多、规模较大、人员充足、技术设备好，对环境监管的执法能力比较强；相对中央管理机构来说，各地方设置的环境管理机构，越往下数量越少、规模越小、人员越缺乏、技术设备越差，环境监管的执法能力也越弱。就拿我国的县级环境保护部门来说，它的技术人员编制较少，但实际工作人员的数量却严重超编，大多数人员没有环境保护方面的相关专业知识，其中还有一部分是在机构改革中被分流到了环境保护部门，同时又没有较好的方法对人员进行培训。同时，环境保护部门的技术设备配置也比较落后，缺乏基本的监测手段，不能有效地对排污总量和违法排污现象进行监测，有些甚至还需要将监测项目送到市一级部门进行分析。由于缺乏必要的管理手段，监管人员在现场进行执法主要依靠自己的感性认识和已有的工作经验，这样及时取证就有一定的困难。由于缺乏必要的交通工具与通信工具，一旦发生违法排污现象很难及时到达现场，从而做出快速应急反应1。我国地方环境行政管理体制存在的主要问题有以下几个方面。（一）以地域管理为主的环境管理体制，导致中央政府和地方政府存在行为差异。中央政府对于环境保护的态度非常重视，制定了一系列关于环境保护的政策法规，把保护环境上升到了基本国策的战略高度。从中央政府的角度来看，由地区间的环境质量得到改善所带来的外溢效应是不存在的，因为任何一个地区的环境质量得到改善都意味着整个国家的环境质量在不断提高。但从地方政府的角度来看，对于环境保护的态度就比较复杂，因为环境本身具有外溢性和跨区域性等特点，该地区对环境问题加大投入进行治理，可能得到收益的并不是该地区而是邻近的其他地区，这样就使得一些地区忽视环境保护而片面地只追求经济效益。在发展与环境的目标选择上，地方的目标函数与中央存在差异。中央政府强调全局的经济、社会发展与环境保护的可持续性，而地方政府的目标则明显偏重于局部、眼前的经济发展。在环境保护政策的决策与实施上，地方政府与中央政府存在着“讨价还价”和“对抗”的倾向。地方政府在落实环境管理的具体政策时，会与中央政府的要求产生一些矛盾与冲突，而地方政府则会凭借自身所拥有的经济资源和信息优势，以“上有政策、下有对策”的方式，尽可能地减少或避免自身利益的损失2。所以，在环境管理中地方政府与中央政府存在一定的行为差异。有学者认为，从环境保护的纵向管理上来看，我国是以地域管理为主的管理体制，在这种体制下，各级政府的环境保护行政主管部门只对本级政府负责，在环境保护机构内部上级与下级之间只是一种业务指导关系，上级对下级缺乏应有的制约力，执法过程中容易受到人为因素的干扰3。由于区域间经济发展的不平衡，不同地区对于环境污染问题的严重性和保护环境的重要性认识也不相同，因此，在资金投入上也存在着较大差异，有些地区投入了较多的资金用于环境保护，而有些地区则投入较少。这种现象必然造成地区之间环境管理力度上的不均衡，时间一长可能就会导致一些原来重视环境保护的地方政府向不重视环境保护的地方政府看齐，减少资金投入。即使某些地方政府一些有远见的官员真的下大力气治理本地区的环境，但由于环境的特殊性，我们也很难全面衡量其治理环境的业绩，这就使得地方政府的环境保护流于形式。 （二）地方环境管理机构在设置上不能满足实际需要。目前全国有不少环境保护部门，特别是县级环境保护部门仍挂靠在城市建设系统上，仅属于城市建设系统的一个部门，这种现象给环境保护的执法工作造成了一定的障碍。城市建设往往引发一定的环境问题，而作为城市建设系统内的机构自然无法对其进行有效的环境监督管理，环境监管难免会流于形式。因为没有独立的机构，人员编制、工作经费等问题也都难以保障。有些地区环境保护部门内的自然保护监督管理机构不健全或者根本没有自然保护监督管理机构，而环境污染防治和自然保护是环境保护工作中不可或缺的两个部分，具有同等重要的地位。反映在机构的设置上，污染防治和自然保护监督管理机构都应该进行强化，不能侧重于任何一方。有些自然保护任务非常繁重的资源或农业大省，到目前为止还没有自然保护监督管理机构，有的省有自然保护监督管理机构但力量薄弱。在一些县和农村，环境和自然保护工作仍然很繁重，但机构的设置和人员的编制则远远不能适应实际需要，甚至还有些地方出现了没有人管理这方面的工作的情况。 （三）行政区划的地方环境管理体制，不利于跨区域环境问题的协调。 环境问题具有较强的外部性和区域性，一个地区的环境污染可能会影响到周边其他地区，往往会超越行政区划的边界，不受行政辖区界限的限制，如酸雨污染、流域水污染、海洋环境污染、生物多样性等问题，都具有跨行政区域的特点。针对这一现象，设置相应的强有力的流域环境管理机构，同时制定与之相适应的流域环境保护立法就显得尤为重要然而我国在这方面的建设还很不够。虽然在几个大的流域建立起了水资源保护委员会，但从隶属关系、职责、权限的配置和法律地位上来看，该类机构并非强有力的流域环境管理机构。而我国目前实行的是以行政区划为单位的环境管理体制，地方环境保护局隶属于地方政府，这就使得一个有机的整体被这种体制分层切块，个别地区为谋求经济的发展而不惜损害其他地区的利益以及阻碍环境管理的地方保护主义现象时有发生。同时，由于部门之间的协调不畅，跨区域执法难度比较大4。（四）中央政府监督乏力，难以落实地方政府责任制。依照环境保护法的规定，地方人民政府对本辖区内的环境质量负责。也就是说，环境质量的好坏，地方人民政府是责任主体，但相关法律既没有明确规定政府部门如何履行其责任，如何保证其履行责任，也没有明确规定如不履行职责应承担何种责任5。在经济增长水平仍然是衡量和反映各级政府和领导政绩的主要标准的情况下，考核干部实行的是自上而下、以GDP增长为依据的体系。在对地方政府官员进行政绩考核时，各种经济指标的完成情况仍然是重要的内容，尤其是GDP的增长，把本地区的经济生产总值、财政收入、企业规模、招商引资情况等作为衡量政绩的硬性指标，而对于政治和精神文明建设、和谐社会与党的建设等方面则没有硬性要求。这种考核体制某种程度上鼓励了地方发展经济的热情，挫伤了地方提供环境保护等公共服务的积极性。“这就促使一些地方将完成经济指标作为本地区发展的首要任务，把以经济建设为中心片面地理解为以GDP为中心，把发展才是硬道理片面理解为GDP增长才是硬道理，不顾资源、环境的可承载能力，盲目上项目，搞投资，造成大量低水平重复建设，资源消耗和环境污染现象十分严重”6。地方政府中的部分领导从个人和本地区的短期经济利益出发，环境保护意识不强，缺乏紧迫感，甚至把环境保护与经济发展对立起来，错误认为要大力治理污染、保护环境，就会阻碍本地区的经济发展，影响政绩目标的实现，甚至出现干扰环境执法行为，明目张胆地保护污染和破坏环境的行为。在地方政府的默许甚至支持下，一些企业采取暴力手段阻止环境执法，甚至抗法。中央政府对于地方政府是否依法履行对本辖区环境保护质量负责的义务，是否采取有效措施改善环境质量，仍然缺乏有效的机制和手段进行监督和制约。二、实现地方环境行政管理体制科学发展的思路。（一）按照政企分开的原则，转变部门职能。国家应将环境保护的执法监督作为各项工作的重点，由微观管理转为通过宏观调控进行指导和服务，转变工作理念，由单纯的管理转为真正的为基层和企业服务。不断加强环境保护总局在宏观决策管理方面的职能，积极推进环境保护事业单位的改革，理顺中央与地方、环境保护部门与经济发展部门的关系，初步建立起科学的行政运行规范。同时要结合我国的具体国情，在充分发挥中央与地方主动性、积极性的同时，运用必要集中和适当分散相结合的工作方法，把环境保护方面的法规、政策、标准等的制定权集中到中央，同时又要按照具体问题具体分析的方法，根据各个地区发展存在的差异，环境标准可以结合本地的实际情况，采取不同的政策。而对于跨区域的环境问题，如大气污染、水污染等问题的处理权限都应该集中到中央，将局部性的环境问题，如噪声、固体废弃物处理等问题的处理权限放到地方，环境保护方面的国际合作问题其处理权限应该放到中央，而环境保护合作项目则可以放到地方，环境主管部门在工作中所起到的只是引导或指导的作用。（二）加强人员和机构方面的建设。精简机构主要针对的是非政府部门职能的部分，而政府部门职能的部分不但不能精简，反而要不断加强。从整个国家的发展趋势上来看，在对其他国家机构进行精简的情况下，对于环境保护方面的国家机构应该不断加强。因为长期以来，地方政府只注重发展经济，对于环境问题重视不够，导致环境污染欠账较多。在今后的发展过程中，仍然需要投入较多的资金对环境问题进行治理，但环境的改善需要一定的时间，在这段时间里现有的生态环境可能还会进一步不断恶化，在将来的20年甚至30年里，我国的环境污染问题可能仍然不会有明显好转，所以，从整个国家的长远发展来看，要实现国家的可持续发展，就必须不断加强环境保护。（三）健全环境保护跨部门以及中央与地方的协调机制。环境保护政策离不开部门发展政策和国家的宏观经济政策。环境保护已经成为整个社会的责任，而不单单是某个部门的职能。要把环境容量、环境质量状况和经济发展对环境的影响、对资源的消耗、对生态系统的影响纳入统计指标，使生态环境的承载能力也作为经济社会发展水平的重要标志。要建立国民经济绿色发展统计指标体系，不仅要有经济指标，而且也要有环境指标、人文指标，用这些指标来衡量国家和地区的经济水平，全面、科学、合理地评价地区、单位和干部的业绩。要改变不平衡的管理体制，形成综合权力机构，就需要顺应政府机构改革的潮流，通过计划、预测，综合考虑潜在影响因素，协调各部门间综合处理经济、环境和社会的问题，加强跨部门的统一规划与管理。在环境保护政策的落实上，国家利益与地方利益存在一定的矛盾，健全环境保护的中央与地方的协调制度就显得尤为紧迫。 参考文献：1胡双发，王国平。政府环境管理模式与农村环境保护的不兼容性分析J.贵州社会科学，2008,（5）:91-96.2邓志强，罗新星。环境管理中地方政府和中央政府的博弈分析J.管理探索，2007,（5）:19-21.3游霞。环境管理体制若干问题探讨J.科技管理研究，2007,（10）:58-59.4孙志燕，高世楫。环境政策存在的若干问题与调整思路N.学习时报，2007,（11）.5沈晓悦。变“环境风暴”为长效机制J.环境经济，2007,（8）:9-12.6张玉军，侯根然。浅析我国的区域环境管理体制J.环境保护，2007:44-48.民营企业人力资源管理存在的问题及对策摘 要：本文通过对民营企业人力资源管理的开发不足，说明现代民营企业人力资源管理在企业中起着核心的作用。从民营企业人力资源管理的四大不足：民营企业家的人力资源管理观念落后、民营企业人才流失严重缺少人才储备、民营企业人才晋升任人唯亲、民营企业缺少有效的激励机制等分别阐述了人力资源管理在企业中的重要性，是现代组织管理的核心，是使企业管理实现最大化的有效手段，是提高企业核心竞争力和绩效的有效途径。最后本文对目前人力资源管理存在的问题和应采取的对策进行了探讨。关键词：民营企业 人力资源管理 不足 对策 改革开放以来，我国民营企业得到了长足发展，已成为我国经济发展新的增长点，但民营企业在其发展过程中也遇到了各种各样的问题。一个时期以来，谈到民营企业急需解决的问题，往往重视强调资金投入、 技术创新政策环境、管理等，对民营企业人力资源开发管理缺乏应有的重视。随着我国市场经济体制的不断完善，民营企业必须面对来自国际市场竞争的压力。民营企业必须全方位提高竞争力，尤其是人力资源管理问题，已成为制约民营企业发展的瓶颈。因此，如何提高民营企业人力资源的管理水平，是当前我国民营企业发展亟须解决的重大问题。一、民营企业人力资源管理概述随着改革开放的不断深入，我国经济在近年来持续增长，民营企业作为中国经济中不可缺少的一部分，为我国国民经济的增长作出了应有的贡献，同时在宏观调控下也带动了产业的发展，产权改革制度实施以来，民营企业已呈现出多元化经营，这无疑是促进了私营企业在整个国民经济主体中的重要地位，民营企业的发展在未来经济中势必会迈出更新步伐。由于民营企业的不断发展壮大，人力资源开发管理已成为企业中的重要资源。现代人力资源管理应用和开发是从科学的人性角度出发，将企业中每个部门的人员配置最优化和潜能开发到最佳化以及实现企业利润的最大化是人力资源管理的根本目的。以武汉为例，武汉市目前初具规模、经营模式比较成型、在行业中有一定知名度的民营企业有近千家，多数处于由传统企业管理向现代企业化管理的过渡之中1。在人力资源开发管理方面进行了一些探索与创新，取得明显进展，积累了一定经验。如以武汉凯迪电力公司为例已建立绩效考核、竞争上岗以及末位淘汰，将考评与奖金、福利挂沟进行激励， 对员工进行培训以提高素质等，都收到了一定效果。民营企业风起云涌，但优秀的能长久生存的又如大浪淘沙般所剩无几。就整体而言，民营企业人力资源开发管理的粗放状况并没得到根本性改变。大部分民营企业招不进人才、留不住人才和育不出人才，导致企业人才匮乏。毋庸避讳，大多数的民营企业人才资源整体管理水平低下的状况下，人才得不到重视，工作没有动力，缺乏成就感和成长的机会。这样给民营企业造成的后果是，不但无法形成良好的招人、管人、服人、用人机制，而且还进一步严重影响到企业团队的建设以及企业文化的形成2。二、民营企业人力资源开发不足的原因（一）民营企业家的人力资源管理观念落后由于大多数民营企业是在改革开放之初由小农经济逐步萌芽发展起来的，因此其本身就带着与生俱来的两个致命弱点，这既与我国农村教育程度普遍低下，致使民营企业的大部分管理者观念陈旧，知识匮乏，从而不能快速和主动地掌握现代企业的管理理念有关；民营企业管理者的身上根深蒂固的我国沿袭了几千年的封建传统观念，难以动摇。更突出的表现在民营企业管理的家族化和独裁化，这种民企管理者头脑中的小农意识，是影响民营企业在人力资源管理发展中主要阻力。武汉凯迪电力2009年8月所上演的“裁员门”事件中，对无故不参加会议的员工进行辞退，175名大学生员工被要求“下基层锻炼”，随后，其中7名未参加下基层动员会的员工被解聘，由此引发一场轩然大波3。武汉凯迪的“变相裁员”的做法不得不让人汗颜，如果人力资源部的HR能开诚布公地跟员工们说明，不要过多的顾忌公司的面子问题，在管理上更加的人性化、理想化。或许也不至于造成如此恶劣的社会负面影响。（二）民营企业人才流失严重缺少人才储备 做好民营企业的人才工作，建设一支与民营经济发展相适应、结构合理的人才队伍，对推动经济新一轮跨越式发展，加快全面建设小康社会，提前基本实现现代化，具有十分重要的意义。但很多民营企业家观念总是认为中国有丰富的人力资源，随着我国失业人员和下岗人员逐年增多，就业机会越趋严峻，企业无论在人力资源管理上如何操作，人力资源都永远不会不足。这种观念导致企业人才流失严重，特别是专业技术人员和高级管理人员，导致了企业未能建立有效的人才储备，从而严重地影响了企业健康发展。人才流失将使一个企业蒙受多大损失，可能是很难算清的一笔账。4例如，2008年以来，江苏省启东市民营企业共吸纳大中专毕业生730多名，其中外地大学生539名。但是，在人才引进的同时，民营企业人才外流趋势却不容乐观。2008年，某机电企业招聘了11名大学毕业生，目前仅剩2人。据不完全统计，全市民营企业人才流失率至少在30以上，有的甚至高达70。（三）民营企业人才晋升任人唯亲民营企业大都存在“任人唯亲”的状况，特别是家族式企业更明显。由于大多数民营企业属于家族式企业，因此，在人才选用和晋升时，最为担心的是这些人才对企业或老板的忠诚。在这种心理影响下，导致企业以家族成员利益为中心，企业内从财务到人事等核心部门充斥着本家族人士，从而造成近亲繁殖。一部分民营企业家对企业进行家族式的管理任人唯亲，普通员工干得再好也不会有出头之日，永远在底层出苦力。在晋升、培训机会的分配与安排上，不是以员工的能力与实际需要为标准，而是将外聘人员当作“外人”，一律拒之门外。这样的做法严重扼杀了员工的进取心和创造力。较为典型的“烟台市现象”，烟台市的民营企业任人唯亲的情况较为严重5。（四）民营企业缺少有效的激励机制 目前许多民营企业认识到了人才的重要性，并以较高的工资收入或其他物质激励方式吸引人才，但在对人才资源管理的过程中，单一地以增加报酬激励员工的工作激情，忽视非物质的激励方式(如理想激励、目标激励、榜样激励、培训激励和自我实现激励等)，许多民营企业经营者仍然把员工当作“经济人”来看待，缺乏与员工的感情交流，单纯地、简单地通过物质利益的满足对员工进行激励，忽视了对员工的精神激励。在有些民营企业中，即使物质利益的激励，也由于民营企业主的失信而难以实现，民营企业主故意克扣员工应得的工资，员工的合法权益得不到保护。忽视良好的企业组织环境的培育，使得企业缺乏凝聚力，员工缺乏归属感。以珠江三角洲一家民营企业为例，有家小型变压器的生产厂家，年销售3个多亿。05年企业开始大扩张，同时，管理上进行大变革，但是由于变革没有给员工带来实惠，相关的福利奖励制度“名存实亡”，员工对企业非常不满。每月员工流失率是8，年度员工流失率是966。可见，激励机制运用的好坏在一定程度上是决定企业兴衰的一个重要因素，因此能否建立好企业的激励机制是十分关键。 三、加强民营企业人力资源管理的措施与建议（一）更新落后的人力资源管理观念民营企业家在经营过程中需要不断吸收新的管理理念，管理理念是企业经营中不可缺少的精神文化，它体现了一个企业家的经营管理的风格和信念，也是对一个企业的生存和发展起到了直接性作用和影响。一个企业的成功与否取决于一个企业家的经营理念，在激烈的市场竞争中，企业家需要不断的吸收新的经营管理理念，才能使企业充满生机。只有从社会中认真吸取新的、好的、优秀的管理理念，才能使企业家在当今世界的商海搏击中立于不败之地，也必须要经过不断的学习优秀经验才能更好的经营企业。（二）采取有力措施应对人才流失的现象当今社会人才流失为企业带来的直接或间接损失来越来越大，特别是企业的高级管理人员和掌握先进技术的骨干技术人员，他们的流失对企业造成的损失是无法用金钱来衡量的。更容易造成企业商业机密的外泄。所以人才的流失是企业人力资源管理中一个重要的问题，必须得到企业的绝对重视，为了避免人才流失对企业带来不应该的损失，我们制订有效策划企业对应人才流失方案具有非常实际的现实意义。在防止人才流失方面，企业应采取以下措施：第一从体制上着手，建立灵活、有活力的人才培养和配置机制，建立以业绩和能力为主导的选用人制度，加大对员工的培养力度，为员工的学习创造良好的条件，使每个人都能获得很大的成长。第二建立良好的薪酬、晋升制度。企业管理人员也必须不断提高自身的修养，这样不仅可以增强企业在员工心目中的地位，也为降低人才流失起到了相应的作用。第三树立企业以人为本的人本主义观，形成良好的内部人性化沟通机制，使员工为了企业和他们共同的发展而努力，让员工感受到企业的存在与自己的生活是息息相关的，也使他们从心底感觉到没有理由抛弃企业，没有理由背叛企业。有效的控制人才的流失7。（三）建立公平合理的选拔机制民营企业家要为公司的健康发展着想，从内心深处树立任人唯贤的用人观念，正确评估“嫡系部队”的价值和对企业的负面影响，如何把“嫡系部队”放在合适的位置上，杜绝把“嫡系部队”当作“摆设”，甚至是企业发展前进的绊脚石。选择企业员工，必须全面贯彻德才兼备的原则，坚持任人唯贤，反对任人唯亲。在人事聘免问题上，需要以公开求公正，以程序求规范。为了保证大家在同一个平台上竞争，任何人要想晋升，不管是谁推荐的，都必须先通过笔试和专业知识的考评，合格后才有资格参与面试。在面试方面，公司要有严格的规定和流程，因为面试比笔试更重要。（四）建立有效的激励机制薪酬作为满足企业员工生活需求的保障条件，对绝大多数企业员工来说，仍是个硬道理。对企业中的一般员工来说，利益驱动仍是最重要的努力因素。所以，物质激励仍是激励的主要形式。进行薪酬设计时，应遵循公平性、竞争性、激励性。以设计一个适合员工需求的福利项目，一个完善的福利系统对吸引和保留员工具有非常重要意义。在设计福利项目上，我们可以按照企业员工的个人特点和具体需求，列出一些福利项目，让员工自由选择，各取所需8。这样的方式区别于传统的整齐划一的福利计划，具有很强的灵活性。企业中的知识型员工对企业的期望和需求是全方面的，其中既包括物质需求，更包括高度的精神需求。在精神激励方面，我们应强调以人为本，给予知识型员工充分的尊重和参与感。让知识型的员工感觉到自身才能得到充分发挥，自我价值得到相应承认9。积极开展教育培训，加强人才培养和选拔。对企业中的骨干员工充分授权，委以重任，使之得到认可，实现自我价值。 （五）建立独特的企业文化要在企业中形成的一种适合企业发展的文化观念和历史传统，是企业员工产生共同的价值准则、道德规范和生活信息，将各种企业内部的力量统一于共同的指导思想和经营哲学之下，汇聚到一个共同的方向。企业文化建设一定要适应时代、适应政策环境的变化。通过确定企业经营及投资策略、人性化管理、文化活动等一系列措施，不断完善和充实企业文化的内涵和形象。优秀的企业文化鼓励员工体现自我价值，勇于创新；企业文化对员工的道德标准、价值取向有着强烈的引导作用。企业文化起着凝聚人心的作用；一个具有良好企业文化的组织，在与外界的交往中带有明显企业特色，并对外界产生辐射作用10。总之，现代企业管理的实践证明，把人力资源作为资本来运作，是企业人力资源规划的关键，也是一个企业能否对外发挥最大潜能的关键。市场竞争从表面看来是经济资源、产品质量和市场占有率的竞争，而实质上却是高质量人才资源和知识技术的竞争。企业只有尊重人才，人尽其才，才尽其用，才能调动人才的积极性、创造性。参考文献：1胡君辰，人力资源开发与管理，复旦大学出版社，2002.62张一弛，人力资源管理教程，北京大学出版社，2003.53彭剑锋，人力资源管理概论，复旦大学出版社，2003.114王珊珊、张玲，民营企业人力资源管理中激励机制的探析，上海财经大学出版 社，2006.35刘金星，民营企业管理锦囊68，西苑出版社，2006.36胡震，管理学十日读，企业管理出版社，2005.127关淑润，现代人力资源管理与组织行为，对外经贸大学出版社，2009.2 8王琪延，企业人力资源管理，中国物价出版社，2008.129王一江，孔繁敏，现代企业中的人力资源管理，上海人民出版社，2007.1210罗瑾琏，企业绩效的人力资源整合，同济大学出版社，2006.12浅谈我国城市管理现状及对策 内容摘要：随着我国城市化进程发展，城市管理工作日益得到重视。实现城市化、构建和谐社会则必须加强城市管理体制的改革与创新，如何提高城市的管理水平，一直是城市政府的努力方向，本文通过分析我国城市管理现状和问题，并浅谈相应的对策，提供部分个人意见完善城市管理体系和政策法规，优化城市管理环境。关键词：城市管理 行政执法 现状及问题 对策前言：温家宝总理曾经提到：“城市建设和管理水平是一个国家经济社会发展水平的重要标志，是一个民族文明程度的体现”。城市管理，是一种建立在现代物质文明基础之上的，为城市活动和发展提供科学的、民主的、法制的保障和有效的控制，运用现代管理手段，以实现最大综合效益的政府行为。一、提高城市管理的重要意义 （一）城市管理是推进城市经济发展的一个重要因素。城市是经济和社会发展的主要载体，城市环境本身就是一种价值极高的无形资产。城市管理搞好了，可以为城市经济开拓新的发展空间，可以推进城市化进程，不断提高市民生活质量。因此，提高城市管理水平，改善城市环境，把环境效益转化为社会生产力，是经济社会发展的客观存在要求。 （二）高水平的城市管理体现了当代城市精神文明建设的内涵。城市管理水平是城市文明程度的重要体现。城市管理是对城市的规划、公用设施、经济建设等多方面进行客观调控与管理，在社会文明进步中有着极其重要的地位和作用。城市管理与精神文明建设相结合，通过多种途径和载体，培养广大市民的卫生、环保、交通、法律、社会公德等现代文明意识，使他们的文明素质与现代化的城市相适应，从而营造出具有良好道德风尚，具有科学、健康、文明、进步的思想观念、生活方式和社会环境，这是当代城市精神文明建设的内涵。 （三）高水平的城市管理放映了最广大人民群众的根本利益。城市管理的根本目的，就是要为广大市民营造一个良好的工作和生活环境。城市环境对于人的精神状态、身心健康有重要意义，把城市搞得亮一些、美一些、绿一些、干净一些、整齐一些、通畅一些，这既是城市管理的重要内容，也是人民群众所企盼的。加大城市管理力度，强化整体服务功能，努力提高广大群众物质和文化生活质量，就是维护最广大人民群众根本利益的体现。二、新形式下的城市管理现状分析 （一）全球经济一体化的同时，也将使城市管理面临严峻考验，比如：在实施城市管理、行政执法过程中如何应对外资企业和外来投资者；如何调整行政执法人才结构、引进精通外语翻译兼执法人员以及配备中外文对照的城市管理法律文本和警示标语牌；如何面对外资企业和外国公民参与城市公共设施投资与经营管理等。 （二）城市化进程日益加快，给城市管理带来了新挑战。面对城市化进程的加快和都市圈的大幅扩容，市区人口将越来越多。因此，城市管理必须考虑加强城市管理体制改革、调整行政区划、拓展城市发展空间；加快城市规划工作，推进产业结构调整步伐；大力改善城市基础设施，建立快速高效的交通体系；加强外来人口管理，完善城市环境综合整治等问题，不断提高城市管理水平。 （三）随着市场经济的发展，给城市管理带来了新挑战。经济