学前教育财政投入的拨付方式分析.doc

美、英学前教育财政投入的主要方式初探基本这样定位吧。1.印度取消。三个方面中只一个方面谈到印度，不能讨论。2.拨付方式取消。文章对拨付方式的讨论不明显，同时由于财政是个专业，恐关于拨付方式的讨论过于外行。霍力岩 郑艳 齐晓恬 齐政珂（北京师范大学学前教育研究所，北京师范大学比较教育研究中心，北京，100875） 作者简介：霍力岩（1963- ），女，河北东光人，教育部人文社会科学重点研究基地北京师范大学比较教育研究中心，北京师范大学学前教育研究所教授，博士生导师；郑 艳（1982- ），女，吉林白山人，教育部人文社会科学重点研究基地北京师范大学比较教育研究中心，北京师范大学国际与比较教育研究院，2007级硕士研究生；齐晓恬（1981- ），女，山东济南人，教育部人文社会科学重点研究基地北京师范大学比较教育研究中心，北京师范大学国际与比较教育研究院，2008级博士研究生；摘 要本文通过对美、英两国学前教育财政投入的主要方式进行研究，分析了其学前教育财政投入方式的三个共同特征，即政府通过举办国家主导的大型学前教育项目进行财政投入，政府对学前教育机构进行直接财政投入、政府通过“教育券”、税费抵扣等方式补助学前儿童家庭。较为多元化的学前教育财政投入方式扩大了两国财政投入的受益面，也保障了两国财政投入的有效性。以现三部分为基本逻辑梳理推进，其中“一、”需重新梳理和分析，“”二、“三、”需进一步对应题目寻找证据和数据。见文中具体提示。关键词 学前教育；财政投入；日趋多元化和灵活化的财政投入方式保障了财政投入的有效性，扩大了财政投入的受益面。而无论使用何种拨付方式，各国政府的出发点都是为了让每一个儿童都成为实实在在的受益者，致力于改善儿童的发展成效。 Neuman, B. S. (2009). Changing the Odds for Children at Risk: Seven Essential Principles of Education Programs that Breaking the Cycle of Poverty, New York and London: Teacher College, Columbia University. pp. 185-186. 在国务院明确要求“把发展学前教育摆在更加重要的位置”“各级政府要将学前教育经费列入财政预算。新增教育经费要向学前教育倾斜”的形势下， /zwgk/2010-11/24/content_1752377.htm(登陆日期2010年11月24日)本文希望通过聚焦美国、英国学前教育财政投入的主要方式，探讨两国在学前教育财政投入的拨付方式方面的一些共同特点。希望能够对到2020年“基本普及学前教育”背景下的我国学前教育事业发展提供有益参考。一、政府对国家举办的大型项目进行直接拨付使用第二部分中的素材重新整理，如第二部分中“整笔补助金”和“提前开始”“确保开端”等等。从分析中可以发现，由国家重点实施的学前教育项目的运转经费一般通过中央政府直接拨付，例如美国的提前开端计划，英国的确保开端计划和印度的儿童综合发展服务项目等国家举办的大型项目正是由各国政府直接拨款的。美国提前开端计划是美国政府启动的全国性、大型学前教育项目，主要为家庭收入低于联邦政府贫穷线的35岁幼儿开展，旨在“为低收入家庭的儿童提供学习性的环境，支持他们在语言、读写、数学、科学、社会性和情绪情感、艺术创造、身体运动技能及学习方法等方面的发展，为他们及其家庭提供健康、教育、营养、社会性等基于家庭需要的服务，从而提高他们的认知、社会性和情绪情感的发展，提高入学准备。” Improving Head Start Act of 2007, /Improving%20HS%20Act%20of%202007/Improving%20Head%20Start%20Act%202007.pdf, 2010-11-7. 该计划的经费主要由联邦政府通过直接拨款的形式直接拨付，并由州政府负责提供配套经费支持。在1965年，提前开端计划只有9640万美元的拨款和2000个活动中心。之后，“提前开端”项目不断发展壮大，联邦政府投入也不断增多。 Office of Head Start. (2006). Head Start Program Fact Sheet: Fiscal Year 2006, Retrieved March 1, 2010, from /programs/hsb/research/2006.htm. 美国政府对提前开端计划的拨款从1965年的9640万美元上升到2008年近69亿美元， 2008财政年度提前开端计划情况说明书. /hslc/About%20Head%20Start/dHeadStartProgr.htm#top. 2010-10-20. 2010年的预算更是超过了72亿美元。 Department of Health an Human services. Head Start Program Fact Sheet Fiscal Year 2010, /hslc/Head%20Start%20Program/Head%20Start%20Program%20Factsheets/fHeadStartProgr.htm, 2010-12-10.这进一步增加了提前开端计划儿童的参与数量，让更多的幼儿从中获益。美国目前在全国50个州有2637个“提前开端计划”和“早期提前开端计划”授权的服务机构，运作着18145个“提前开端计划中心”或“早期提前开端计划中心”（不包括居家保姆）和49038个相应班级。截止到2009年，提前开端计划惠及儿童达2700万。Department of Health an Human services. Head Start Program Fact Sheet Fiscal Year 2010, /hslc/Head%20Start%20Program/Head%20Start%20Program%20Factsheets/fHeadStartProgr.htm, 2011-2-23.英国确保开端计划是英国政府以美国提前开端计划为蓝本，于1998年发起的针对处境不利儿童的学前教育动议，该计划将服务对象首先定位于贫困地区儿童和处境不利儿童，通过提供全面、整合式优质服务促进儿童和家庭的共同发展，提高幼儿的生活质量。该计划的主要组织机构是“确保开端计划中心”。目前，英国全国已有“确保开端计划中心”2907个，为220万幼儿及其家庭提供综合性服务。与提前开端计划性质类似，其经费投入也由政府拨付，政府不但进行专项拨款，并且逐年增加投入。以“确保开端、早期教育供应和保育”的预算拨款（确保开端项目经费投入占重要比例）来说，20072008年度预算拨款的数额约为17.6亿英镑， 英国议会. Appropriation (No. 2) Act 2007, .uk/acts/acts2007/pdf/ukpga_20070010_en.pdf. 2010-8-12.大约是20032004年度预算拨款数额（约5.3亿英镑） 英国议会. Appropriation Act 2003, .uk/acts/acts2003/pdf/ukpga_20030013_en.pdf. 2010-8-12.的3倍之多。 Sure Strat Children Centres. .uk/surestartservices/settings/surestartchildrencentres, 2010-8-10.值得一提的是，先前由中央直接拨款和管理的英国确保开端计划正逐步转化为中央负责拨款、指导和监督，地方当局负责项目的资金分配和管理的新模式，以更好地满足地方儿童和家长的需要，而这一调整值得我们思考和借鉴。已基本定位好。二、政府对学前教育机构进行直接财政投入此部分感觉不是在写“对学前教育机构进行直接财政投入”，而更多是对大型项目的投入方式。处理1.重新梳理逻辑和素材，形成现第一部分“政府对国家举办的大型项目进行直接拨付”2.“政府对学前教育机构进行直接财政投入”进一步补充材料和证据。政府对学前教育机构提供经费资助是各国学前教育财政投入的普遍方式。一般而言，政府对学前教育机构的财政支持有三种基本方式：一是由中央政府统一直接拨付；二是中央政府经由地方政府实现转移支付，包括中央政府通过地方政府对学前教育机构进行二次拨付，或者是由州或地方政府通过地方财政提供经费支持；三是中央财政和地方财政相互配合。 所有此类表述均应注释，各国财政投入的拨付方式与其管理体制和财政制度紧密相关，但呈现出来的共性即都不会单独使用某种方式，而是根据实际需求综合使用多种方式。在美国，政府投入包括联邦和州两个层面，联邦政府的财政经费主要用于贫困、残疾等处境不利儿童及其家庭，具有扶贫帮困作用，主要通过转移支付和税收系统，发放到各州、各托幼机构和学校、社区及幼儿家长手中；各州政府履行具体的幼儿教育管理职责，负责资金的分派、监督、评价等具体工作。联邦层面相关部门对学前教育机构的统一直接拨付以整笔补助金 “整笔补助金”（Block Grants）是联邦政府为州政府和地方政府提供的大额度财政拨款。这笔钱专门用于某一领域，有点类似于专项拨款，但是专项拨款的目标更明确，对资金花费的要求更严格。这种整笔补助金的好处就是允许地方政府就如何花费这笔补助金做出不同方式的尝试，只要目标是相同的就可以了。由于美国拨款机制的问题，这种整笔补助金下拨到各州政府、地方政府的时候都要受到最低额度的限制，一般是0.5%0.75%，这样，人口基数少的州反而占便宜。举例来说， 2003年，在国土安全补助金项目和关键基础设施防护补助金项目（the State Homeland Security Grant Programs and Critical Infrastructure Protection Grants）中，美国人口最少的一个州怀俄明州接受到的联邦整笔补助金额度为$1750万；美国人口最多的加州，整笔补助金为$16400万；在2004年，怀俄明州为$1500万，加州为$13300万。但是，平均到人头上，怀俄明州为$35.3每人，而加州则为$4.7每人，加州收到的人均补助金仅为怀俄明州的13.31%。在谈大型项目时使用更为恰当。的方式实现。这种整笔补助金通过两种方式落实到受益人群，一是直接投入到提供服务的相关项目或项目代理处，如，提前开端计划；另外一种是拨给当地政府，由政府决定补助金的分配，同时，也会授权当地政府自筹资金或自筹部分资金，如面向付不起儿童保育费的低收入家庭的儿童保育发展基金。具体而言，在提前开端计划中，各州执行主席首先根据实际需要做出预算，再向联邦政府提出申请，经过联邦政府审核后会直接给各服务代理处提供财政拨款， 李晓红. 美国“先行计划”初探D, 重庆: 西南大学硕士学位论文, 2006: 15. 且规定除有关决策机构外，任何人无权终止、延缓或者减少提供给提前开端计划各机构的资金。 Conference Report to Accompany H.R. 1429. Improving Head Start for School Readiness Act Section by Section Summary. pp. 1-2. 也就是说，提前开端计划的财政拨款是联邦直接拨付给提前开端计划项目的，跳过了中间的州政府和地方当局，避免了对财政拨款的滥用和挪用，保证了经费使用的有效性。此段是讲政府对大型项目进行投入。移前并整合。儿童保育发展基金是联邦政府直接给各州拨发的整笔补助金，各州可以依据具体情况补助给幼儿及其家庭。整笔补助金有助于消除支离破碎而庞大臃肿的官僚机构的不利影响。与小型的分类补助金不同，整笔补助金的受助人（通常是各州）对支持什么类型的活动有绝对的决定权，受到联邦的行政限制或干预较少。这种整笔拨款政策的基本前提是，各州有权自由选择资源、设计管理机制，从而为儿童提供更优质的服务。考虑到各州拥有不同的资源，整笔补助金使各州拥有了自由决定权，从而将联邦拨款用在最需要的地方。 Neuman, B. S., (2009). Changing the Odds for Children at Risk: Seven Essential Principles of Education Programs that Breaking the Cycle of Poverty, New York and London: Teacher Clollege, Columbia University. pp. 185-186. 而州政府则主要通过为4岁处境不利幼儿提供的幼儿园项目帮助幼儿做好入学准备，大部分资金通过公立学校系统拨发，但是有一些也会拨给私人服务提供者。 Belfield, C. R., (2006). Financing Early Childhood Care and Education: An International Review, p. 13. 美联邦政府对学前教育机构的财政支持不局限于公立机构，同时也将非公立学前教育机构纳入财政资助范围。儿童营养和WIC项目（The Child Nutrition and the Special Supplemental Food Program for Women, Infants and Children）就包括对私人提供者的财政支持。获得资助的机构包括获得许可的儿童看护中心、学校和家庭看护中心。这些机构必须服务于13岁以下的低收入家庭的孩子，非盈利性质。补助的目的是为了给孩子提供餐点，改善孩子的营养情况。具体的操作形式多样，有的提供现金，有的提供食品，有的使用代币券。 蔡迎旗. 幼儿教育财政投入与政策M. 北京: 教育科学出版社, 2007: 159.其相当部分资金流入了私人教育机构、贫困和少数民族地区。英国（主要指英格兰）当前对学前教育的财政性投入主要包括两部分，一是确保开端、儿童早期教育和保育拨款（Sure Start, Early Years & Childcare Grant ，SSEYCG) ；另一部分则是为34儿童获得免费早期教育而提供经费保障的学校专用拨款（Dedicated Schools Grant，DSG）。英国议会.EXPLANATORY MEMORANDUM TO THE EARLY YEARS FOUNDATION STAGE (EXEMPTIONS FROM LEARNING AND DEVELOPMENT REQUIREMENTS) REGULATIONS2008..uk/si/si2008/em/uksiem_20081743_en.pdf.2010-8-18.英国政府除直接拨款学校附设的托儿所或托儿班的经费由中央财政直接拨付外，主要通过地方政府的二次拨付下拨到学前教育机构。其中，确保开端、儿童早期和保育拨款由儿童、学校和家庭事务部（中央管理部门，附设于原来的教育和技能部）以限制性拨款（Ring-Fenced Grant） 可能和固定拨款的含义类似，指的是是国家或有关部门或上级部门下拨的具有专门指定用途或特殊用途的资金。这种资金都会要求进行单独核算，专款专用，不能挪作他用。专项拨款余额需要返还，不可以结转到别的科目。的方式分配给地方当局。 2006年的地方政府白皮书引入了一种新的拨款机制，在这一框架下会减少限制性拨款，而确保开端、儿童早期和保育拨款仍然属于的范畴。儿童、学校和家庭事务部会就拨款的结构和主要的资金流向地方当局进行说明。学校专用拨款用于学龄前儿童至16岁儿童的教育，也是经由儿童、学校和家庭事务部分配给地当局。对于学校专用拨款，儿童、学校和家庭事务部并不要求地方当局以某一特定的方式来分配这些经费，但34岁儿童免费早期教育供应的实践准则 Sure Start( 2006). A Code of Practice on the Provision of Free Nursery Education Places for Three- and Four-Year-Olds, .uk/_doc/P0002205.pdf. 2010-8-16.明确指出，地方当局在分配经费方面必须公正，同时要考虑地方的具体情况，并由地方当局决定每个儿童在每一学期所需的经费数额，向那些愿意提供免费早期教育供应者发放经费。英国议会. EXPLANATORY MEMORANDUM TO THE LOCAL AUTHORITY (DUTY TO SECURE EARLY YEARS PROVISION FREE OF CHARGE) REGULATIONS 2008. .uk/si/si2008/em/uksiem_20081724_en.pdf. 2010-8-17. 学校专向拨款不仅保障适龄儿童获得免费的早期教育，而且保证了每个免费早期供应者（包括公立、私立机构和自愿组织）能够依照基础阶段标准和全国保育标准提供教育服务。学校专项拨款依据每个地方当局在1月份统计的学生人数乘以单位补助金额的总额向地方当局分配经费，使所有的儿童能够以同样基本费用来获得资助。Sure Start( 2006). A Code of Practice on the Provision of Free Nursery Education Places for Three- and Four-Year-Olds. .uk/_doc/P0002205.pdf.2010-8-16.这就确保了每个地方当局都可以获得充足的经费来为当地34岁的儿童提供部分时段的免费早期教育，而不用考虑家长是否选择进行公立或非公立的学校来获得这一免费权利。充足的经费保障以及科学的拨款方式不但使每个34岁的儿童获得免费教育的权利，也保证了所获教育质量的一致性，达到优质基础上的真正的公平。英国同样也将非公立学前教育机构纳入财政资助范围：凡是符合条件且愿意提供34岁儿童免费早期教育的非公立机构都能获得地方当局的拨款。这一拨款通过学校专用拨款分配给地当局，再由地方当局分配给那些提供34岁免费早期教育的公立和非公立机构的供应者。 英国议会.Explanatory Memorandum to the Early Years Foundation Stage (Exemptions from Learning and Development Requirements) Regulations2008, .uk/si/si2008/em/uksiem_20081743_en.pdf. 2010-8-18. 私立学前教育机构分担了政府的部分职责，为幼儿提供了公共教育服务，政府对私立机构实施财政资助，保证了不同类型学前教育机构之间和就读于不同类型学前教育机构的幼儿之间享受幼儿教育财政经费的公平。二、政府通过“教育券”、税费抵扣等方式补助学前儿童的家庭除了对学前教育机构和项目进行资助外，政府还通过教育券（有条件限制的现金转移支付方式）、税费返还或税费抵扣等形式，将对儿童的入学补贴与其家长的工作状况和家庭收入状况紧密地联系起来，帮助家庭负担保育费用。家长可以凭借儿童保育券在相应的学前教育机构支付服务费用。在强调儿童保育的项目中，家庭也可能直接获得家庭补助金。 Belfield, C. R., (2006). Financing Early Childhood Care and Education: An International Review, p. 3. 和其它方式相比，这种政府补助举措可以赋予家长更多自由选择的权利，满足家庭的个性需求，也间接实现通过促进竞争来提高服务质量的目的。在美国，于1996年获得批准的儿童保育发展基金是面向付不起儿童保育费的低收入家庭的主要资助项目，其中很大的一部分就以教育券的形式分配给各州，各州可以依据具体情况补助给幼儿及其家庭，幼儿家长可以使用该教育券选择幼儿服务，包括可以到私营业主那里购买保育服务，或者可以这样说，有25%左右的几率，家长会通过其他渠道获得不正式的保育服务，如依靠其家庭成员。这些弹性机制有利于各州根据各州的具体情况和家庭的不同需求灵活地调配资金的使用，进而能更加有效地利用政府给予低收入家庭的资助。另外，美国还设有依附性看护税费抵扣等税费抵扣体系，为幼儿家长提供学前教育费用补助。 蔡迎旗. 幼儿教育财政投入与政策M. 北京: 教育科学出版社, 2007: 179. 可自提供2-3处证据在英国，家长可以通过抚养儿童税费抵扣（Child Tax Credit）和工作所得税费抵扣（working Tax Credit）等税费抵扣来抵消部分保育费用。 Daycare Trust. (2008). Daycare Trust Childcare costs survey 2008. .uk/mod/fileman/files/Cost_survey2008.pdf. 2010-07-16. 抚养儿童税费抵扣是一项和收入相关的为家长（无论工作与否）和仍然在接受全日制教育的青年提供的津贴。90%的儿童家庭有资格获得这项抵扣，可获得的具体金额视家庭的具体情况而定。获得工作所得税费抵扣的条件是每周工作时间高于16小时且属于低收入的个人。工作所得税费抵扣中包括了一个专门项目来补助工作父母的保育花费（注册的或取得许可的保育服务）。这一项可为家长提供高达80的儿童保育费用的补贴。对于家长能够收回的每周保育花费有一定的金额限制，其多少与其所需支付保育费用的幼儿数目有关。具体规定如下：为1名幼儿支付保育费用，可获得的最高税费抵扣是每周175英镑；为2名或更多幼儿支付保育费用，可获得的最高税费抵扣是每周300英镑。 英国中央政府网站EB/OL. .uk/en/Parents/Childcare/DG_4016029, 2008-7-12.可再提供2-3处证据。综上，美国、英国在学前教育财政投入的拨付方式上有三点共同之处，即政府对学前教育机构进行直接财政投入、政府通过“教育券”、税费抵扣等方式补助学前儿童家庭，政府通过举办国家主导的大型学前教育项目进行财政投入。学前教育财政投入的拨付方式日趋灵活化和多元化，且多种方式的综合使用也已成为以上三个国家的选择。值得一提的是，以上三国均将学前教育财政投入的拨付重点聚焦处境不利儿童，以国家主导的大型学前教育项目为依托，实施学前教育财政投入的倾斜政策。这些经验对2020年我