漳州文庙.doc

旅游景区经营管理模式调查评价 漳州文庙 一、文庙简介 漳州文庙位于市区修文西路，是我国四大孔庙之一，也是漳州城内最大的古建筑群，国家级重点文物保护单位。始建于宋庆历四年（1044年）。 历史上，朱熹、郑成功、黄道周都曾到此庙祭祀孔子；南宋建炎年间（1127-1130年），孔子后裔避兵入漳，居住于此，其子孙世代相传住于庙内直至明正德年间。漳州文庙现存占地面积15000平方，建筑面积2600平方，有仪门、戟门、丹墀、月台、大成殿，两旁为东西两庑及敬一亭等。漳州文庙具有很高的古文化和历史文物价值，是漳州文化发展史重要的实证物。大成殿内部结构和细部装饰据专家考评均为宋代遗物，是研究宋代文庙建筑的珍贵实例，反映了当时闽南一带较高的石雕刻技术和建筑技术水平。民国期间，文庙被占为军队营房，也曾做为警察局。1949年以后改成小学校舍。1988年列为漳州市第一批市级文物保护单位。1991年，市政府对戟门、两庑进行维修。1996年被列为省级文物保护单位。1999年12月，根据国家文物局批准的维修设计方案，市政府聘请中国文物研究所高级工程师为指导，历时一年完成对大成殿的维修，2001年元旦对游人开放，也在当年列入全国重点文物保护单位。漳州文庙历经900年沧桑，屡废屡兴，见证了中华传统文化在漳州大地上源远流长，成为漳州这一国家历史文化名城的代表性建筑。 二、经营管理模式 漳州文庙的经营管理模式是属于类旅游景区非企业化治理模式中的小类即不具有行政职能的管理模式，它是隶属于资源主管部门的自主开发模式。这一模式中，景区的所有权与经营权、开发权和保护权互不分离。景区管理机构既是景区所有权代表，又是景区经营主体；既负责景区资源开发，又负责景区资源与环境保护。这种是传统的旅游景区经营模式，景区管理机构（漳州市文物管理委员会或者漳州文庙文物保管所）隶属于当地文物旅游资源主管部门（漳州市文物部门）。 三、模式评价 （一）弊： 这种模式下，旅游景区经营管理主要存在以下问题： 1、多头管理，多重目标 目前我国旅游景区的宏观管理格局是政出多门、体制混乱。例如，自然文化遗产的管理体制具有管理多重目标性、企业化经营和不同程度的多重管理等三个明显特征，现行管理体制的主要问题是多重目标与企业化经营之间的矛盾，而多重管理加剧了这种矛盾。 我国的旅游景区分别隶属多达12个不同的行政部门管理，漳州文庙属于文物保护单位，本身既有保护的职能，又有组织生产、发展经济、解决就业和社区管理的职责。根据我国现行的行政体制，文庙归文物部门行使管理权，并按其科学价值、历史文化价值，美学价值和和地域范围等划分为国家级，由各级相关行政管理部门管理，并应需要成立了漳州文庙文物管理委员会（或文管所），作为国家资源所有者代表，统一实施管理权。这种景区管理机构的主要职责是执行有关法律法规，确定开发利用方针，制定和审批保护和发展规划并监督其实施，审核有关开发项目的可行性报告和方案，有的代表政府管理区域内的民政事务。2、 机制落后，观念保守 我国旅游景区微观主体机制落后，观念保守。像文庙这类文物点，有些是社会公益事业，不能严格按企业来要求。现在造成的情况是不伦不类，因为财力不足，很多不应该作为企业的，进行企业化运作，但在机制上又是落后的，在观念上自然是保守的。也有的明确是企业，但又赋予一定的政府职能，尤其是一些大的山岳型景区都是这样的体制。 3、秩序混乱，服务较差 旅游景区安全隐患严重，旅游者的权益得不到确实保证。这几年发生的大的旅游安全事故，相当一些都是这样发生的。急功近利，内部机制不合理，不科学，管理混乱。有的景区层层转包，各行其是，秩序混乱。由于政府拨给文庙的资金投入较少，本该配备的景区文化传播讲解人员不足，服务水平也较差。 4、资源破坏，环境污染 我国旅游景区资源和环境保护的问题，表现在旅游景区破坏性建设严重，自然景区城市化突出。景区的环境污染问题也很严重，由于生活垃圾处理不好，环保技术不过关，造成景区卫生不好，由此而引起污染问题普遍存在。但是，由于文庙接待游客人数不多，就卫生现状还是不错的。 5、条块分割，名实不符 我国的风景名胜、文物、森林资源名义上属于国家所有，但实际上中央、省、市、县、乡各级政府及其部门都能出面操作。往往在同一景区内，建设、文物、林业、水利、旅游等多个部门插手管理。在条块分割、各据一方的情况下，在地方、部门、单位、个人利益的驱动下，有法不依、执法不严、貌似建设、实为破坏，名为保护、实为垄断的现象极为常见。大量的风景名胜区，都可以看到在核心景区看到这个厅、那个句建的“培训中心”、“疗养所”，破坏景观的现象比比皆是。漳州文庙内也有设一个国学堂，主要教授中庸、三字经、百家姓等儒家经典，总的来说也没有多大的偏离孔庙文化内涵本身，但是对于其具有的文化本身没有做到做大限度的传播，普遍趋于表面，即文化的普及型不强。 6、财政困难，举步维艰 国家对风景文物资源保护的财政拨款十分有限，国际援助和社会赞助杯水车薪。管理经费和职工工薪部分靠财政拨款，部分靠自筹自支，有的完全实行自筹自支。在此情况下，大多数地方只能勉强维持现状和职工生计，谈不上有效保护和积极建设。实际上，作为漳州文庙的管理部门漳州市文管办也考虑过办“祭孔大典”，来打造文庙名气，以吸引更多游客，但无奈没有经费。在09年的两会上，政协委员、漳州市文管办主任杨丽华便联合了张峥嵘、张大伟等多名委员，共同提出关于争取漳州府文庙管理经费的建议。建议说，由于漳州市财政每年给市文管办的办公经费仅4万多元，基本的工作费用都不够，文物管理所涉及的本体维护、安全防卫、环境卫生等工作的开展显得尴尬，因此建议漳州市政府拨出相应的陈列经费，逐步完善文庙的相关陈列，争取能够参与到“海峡两岸”每年的祭孔大会。对于这个交办的提案，漳州市财政局答复说，文庙保护的管理经费已按规定列入财政预算，今后将视财力情况再给予相应的增加，但目前无法安排专款用于文庙陈列经费项目。 7、政企不分，政事不分 在许多风景名胜区及文物景区中，由于条块分割和政、企、事不分，政府机关的衙门作用与旧国营企业的各种弊端兼而有之。在经营接待上，基本上是等客上门，很少主动宣传促销；在经济收支上，财政拨款加单位创收，有的稍有盈余，多数出不敷出；在劳动人事制度上，机构臃肿，冗员众多；在分配制度上，死工资，“大锅饭”，平均主义盛行。这种管理体制和经营机制导致了许多地方一方面是风景文物资源的闲置与浪费，另一方面是风景旅游开发和经营中的无低效以至破坏，严重困扰着资源环境的保护和风景名胜事业、文物文博事旅游业和地方经济的发展。由于文庙所处的地理位置，以及政府对市区明清古街旅游重视度等问题，文庙游客稀少，开展的大型有效地文化活动也较少，也不收取门票，导致这个景点本身的旅游收入很少，几乎全靠政府财政拨款，事业单位的员工工作悠闲，同时也没有充分利用旅游文化资源，白白浪费了。 （二）利： 1、最大的好处在于能全面负责整个风景区的规划、开发和管理，它是一级地方人民政府，拥有规划、投资开发、管理、保护、地方立法等权限，其各职能部门可以成为行政执法主体，可以避免出现“分而治之”体制下各行其是、各自考虑局部利益、重复建设的弊端。 2、高度权威的管理主体，职能充分。 3、经营风险小，压力小。 四、委托代理模式一些专家对风景名胜区的政府规制研究中指出，应取消地方政府对公共资源类景区的直接管理，使旅游景区变成一个小级别的行政单位，把资源保护的职能内生化，将旅游景区的所有权、管理权、经营权、收费权一体化，而还有专家却认为旅游景区作为旅游经营单位，从事化经营，政府在这个过程中应加强管理的力度，尤其是法制管理、规划管理及技术管理。其他还有认为当前我国旅游景区实行行政事业性管理必须采取市场化的经营方式，推行企业化管理。总之，各说纷纭，终归要回到旅游景区自身环境和条件来综合、具体分析考虑，然后采用合适的市场化经营管理模式。但是应现在旅游景区经营管理市场化和企业化发展的趋势，漳州文庙如果打算尽快将自己宣传出去，以吸引更多游客，同时也是对儒家文化传播以及自身品牌价值的提升，现状是单单依靠财政微薄的拨款是很长一段时间无法改变的，所以必须突破旧的低效的管理体制寻求更高利益突破点。这里谈下在原有管理模式下与企业合作委托代理模式。 如果说公共型景区资源特征是旅游行政管理委托代理模式的必要性，那么旅游景区企业作为自主经营、自负盈亏、独立核算和承担民事义务的企业则有权利根据自己的实际以最小的投入获得最大的产出。依据委托代理理论，旅游景区资源行政管理过程中就产生了一系列的委托代理关系（如图1）。 旅游景区实施委托代理模式的建议： （一）完善相关法规 目前，国家所颁布的有关旅游区（点）经营管理上的主要法律文件有中华人民共和国文物保护法、风景名胜区管理暂行条例以及旅游景区（点）的质量等级规划与评定等。这些规定在一定程度上规范了旅游景区（点）的经营，促进了环境与资源的保护。但是，也应看到，随着旅游业的发展，旅游景区在旅游业中的地位、作用已经不可同日而语，其所面临的制约性因素也相继发生了变化，一些条例在立法的高度和操作性上都已无法适应旅游业发展的需要。此外，有很多是以“暂行条例”、“暂行规定”、“暂行办法”等形式存在。这种法律的不成熟和不稳定大大削弱了旅游法律的权威性，使其对旅游活动的管理、规范、指导和保障作用等功能被大大削弱。因此，旅游行政管理部门在对现有的旅游法规、规章进行完善的基础上，对不同归口管理单位的法律法规进行整合至关重要；同时，应加强旅游行政执法的力度，统一处理旅游违法行为；此外，还可借鉴国际旅游发达国家的旅游立法经验，促进旅游法制建设的化和国际化进程。 （二）合理规划旅游景区目前，在旅游景区的经营过程中，由于旅游资源大多属于公共资源，大部分经营者、管理者都只追求其经济利益，规划缺乏长远性，过度开发、先开发后治理的现象普遍存在。这就要求有关部门摒弃以往的资源导向的开发战略，转向创新规划开发。创新规划开发即景区必须面向市场、适应市场、对内部资源进行筛选加工。因此，国家相关旅游行政部门特别是各地方政府旅游局首先应对旅游规划工作给予足够的重视。其次在规划编制单位由旅游行政部门向社会公开招标，规划编制完成后力求认真实施，使其在开发经营景区的过程中注重景区的长远发展，加强对景区资源的长远保护，将短期利益和长期利益结合起来，以实现旅游景区的可持续发展。此外，在景区的开发经营过程中要顾及到周围社区的发展，实现共赢局面。 （三）景区所有权与经营权相分离景区景点多头管理是我国目前景区过程中面临的一大顽疾，而其中最令人关注的就是旅游景区的所有权和经营权问题。因此，政府作为国家的最高管理者应该继续推行产权制度改革，不仅要实现政企分开，把一部分职能转让给有能力、有责任的和承包商，从宏观上给予企业一定的指导；而且政府应根据景区资源隶属不同的行政管理主体的现状，基于委托代理理论，把旅游行政管理部门应该作为国家旅游资源归口管理的唯一代理法人，集中行使景区的行政管理权，原有归口部门对其行为进行监督管理和委托管理。这样一来，旅游管理部门就有了明确的权限和职能，企业有了明确的责任，激发了企业的积极性和热情。（四）改善景区投资环境以扩宽资金来源虽然近年来地方政府越来越重视旅游业的发展，相继投入了大量资金，但是单靠政府单方面的投入是远远不够的，致使许多景区景点的开发项目得不到资金支持。因此，积极营造良好的投资环境，吸引和引导投资成为摆在地方旅游管理部门眼前的迫切问题。首先，要积极促成平等竞争的市场环境。由于旅游企业以中小型为主，因此个体私营在发展旅游业、完善旅游各个领域供给方面具有特殊意义。但是目前大多自有资本运作时，不能享受外资企业所得税方面的优惠政策。此外，在费改税之后，部分收费项目模糊，因企业而定，在这种情况下旅游企业通常要承担比其他企业重的费用负担。部分地区的相关部门巧立名目，对景区内的企业乱摊派，这就需要旅游主管部门对乱收费现象予以制止，提高企业投资的积极性，增加企业投资的信心。其次，增大银行贷款力度。旅游管理机构应该本着发展旅游业的目的对旅游项目进行细化财务分析，做可行性研究和宣传，以赢得银行的信任和支持，努力增大银行的贷款规模；再次，采用景区资源归口管理单位、企业和当地社区各出一部分资金的办法成立旅游发展专项基金，由旅游管理部门负责基金的具体运作，景区资源归口管理单位、企业和当地社区给予一定的监督以保证资金的实际用途。（五）注重交叉地带景区的开发与管理目前，处在交叉地带的许多景区景点，由于在行政划分上同时属于多个地区管理，导致出现了实际上的无人管理，或只从自己受益的角度规划与开发，注重局部利益，没有形成大旅游的观念。鉴于全国都存在许多处在交叉地带的旅游资源，建议在这些区域打破行政界限成立高于行政划分之上的专门的旅游发展组织，负责交叉地带旅游资源的规划与开发，地方不再对其进行直接