我国工程建设发包机制的发展历程.docx

我国工程建设发包机制的发展历程中航招标 刘军随着我国社会主义经济建设的迅速发展,建筑业做为我国支柱产业之一的发展规模速度空前。建设工程的项目管理日益成为我国建筑行业发展中备受人们关注的一个重要问题。随着我国建筑行业的飞速发展,我国工程项目的建设规模越来越大、需要的技术水平越来越高,这对建设工程项目管理提出了许多新的要求,但传统的工程项目管理在新的经济环境下越来越不适应,暴露出许多问题,严重影响了我国建筑企业的生存发展,对其进行改革势在必然。我国目前全社会固定资产投资项目的投资主体基本可分为：中央财政投资的建设项目；地方政府投资的建设项目；国外金融机构或政府贷款/赠款的建设项目；国内外企业投资的建设项目；私人投资的建设项目。一般来说，前二类为政府投资项目，第三类为国家财政指导性投资项目，后两类为非政府投资项目的。政府投资项目概念是在我国社会主义化建设实践过程中所形成的。一般指使用“财政性基本建设资金”投资建设的工程项目。随着我国建设工程投融资体制改革的深入发展，政府投资项目的内涵及其范围也在不断发生着变化。目前，原来由政府财政性建设项目除党政机关办公用房、公安、检察院、法院、监狱等外，公益性项目，如城市道路、城市照明、城市广场、城市绿化等；公众福利性项目，如博物馆、图书馆、体育场馆、福利院、医院、学校等；城市基础设施项目，如能源、交通、水利、通信等也逐步向社会资本开放，大力推行PPP投融资模式，从而加快社会基础社会的发展速度。从经营性角度看，包含了非经营性项目、半经营性项目及完全经营性项目。我国对不同投资主体的建设项目管理很长一段时期内基本上套用同一模式，没有实行分类管理。其结果是，一方面对政府投资项目管理不够严格、到位，失之过宽：另一方面对非政府投资项目又管得过宽、过细，行政干预过多。作为建筑工程项目管理过程中一个重要环节，工程的发包机制的改革更是随着我国社会主义经济的发展进程，也同时发生了翻天覆地的变革。一、建国初期的基本建设模式建国初期，在完成公私合营及大批部队转业的情况下，工程建设的各方主体均为国家计划内的不同部门。所有的建设项目均已指令性质直接下达任务。在这种大环境下，国家由一穷二白的状况下，完成了国家大量的基础设施及社会保障行建筑工程，以惊人的速度摆脱了解放前“殖民地半殖民地”状况。并由上个世纪50年代开始，学习和实施了苏联的计划经济制度。建国初期，社会需求远远大于供给。国家在调配各类供给资源时按照计划实施，可以实现有效的控制资源的分配。建筑行业同样如此，按照建设需求的紧急程度，以政府指令性质由有限的建筑部门完成建设任务。由1953年开始的第一个五年计划，中财委根据中共中央提出的“三年准备，十年计划经济建设”的方针，完成了了第一个五年计划草案，并由第一届全国人大二次会议一致通过后正式颁布执行。第一个五年计划期间，我国经济建设表现出了极大的生命力。我国也完成了人类历史上从未有过的，举全国之力建成的公路、铁路、民航机场、水库、电站、钢厂、石油基地及各类军事设施及民用建筑。随着社会生产力的提高，社会需求与资源供给开始出现断裂，由中央政府统一计划社会资源的情况开始出现鞭长莫及的情况。由政府部门直接管理的建筑企业逐渐成型，国有的建筑企业完成了原始阶段的组建，并形成一定的市场能力。随着建筑成为一种行业，资源与需求在再分配也伴随着成为妨碍我国建筑行业发展的一个巨大障碍。当人们的生活水平由温饱阶段，向更高水平发展时，经济社会也开始对利益的再分配提出了要求。二、建设工程发包制度雏形的诞生进入二十世纪80年代，我国的改革开放逐步成为发展必然，社会资源的再分配开始呈现出竞争的态势。1983年国家城乡建设环境保护部等便总结各地引入“招标投标”的做法进行建设工程的资源分配的，于1983年印发了建筑安装工程招标投标试行办法，吹响了我国建设工程发包制度建立的号角。1984年9月国务院做出了关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定。暂行规定指出，要大力推行工程招标承包制；要改革单纯用行政手段分配建设任务的老办法，实行招标投标；由发包单位择优选定勘察设计单位、建筑安装企业。这就是我国政府第一次出台有关工程建设招标投标的法规性文件。建筑工程承发包方式也称“工程承发包方式”，指建筑工程承发包双方之间经济关系的形式。建筑工程承发包制度是我国建筑经济活动中的一项基本制度。1 、按承发包的范围和内容可以分为全过程承包、阶段承包和专项承包。全过程承包又称“统包”、“一揽子承包”或“交钥匙”，指承包单位按照发包单位提出的使用要求和竣工期限，对建筑工程全过程实行总承包，直到建筑工程达到交付使用要求；阶段承包，指承包单位承包建设过程中某一阶段或某些阶段工程的承包形式，如勘察设计阶段、施工阶段等；专项承包，又称专业承包，指承包单位对建设阶段中某一专业工程进行的承包，如勘察设计阶段的工程地质勘察、施工阶段的分部分项工程施工等。2 、按承发包中相互结合的关系，可分为总承包、分承包、独家承包、联合承包等。总承包，也称“急包”，指由一个施工单位全部、全过程承包一个建筑工程的承包方式；分包，也称“二包”，指总包单位将总包工程中若干专业性工程项目分包给专业施工企业施工的方式；独家承包，指承包单位必须依靠自身力量完成施工任务，而不实行分包的承包方式；联合承包，指由两个以上承包单位联合向发包单位承包一项建筑工程，由参加联合的各单位统一与发包单位签订承包合同，共同对发包单位负责的承包方式。 3 、按承发包合同类型和计价方法，可分为施工图预算包干、平方米造价包干、成本加酬金包干、中标价包干等。施工图预算包干，指以建设单位提供的施工图纸和工程说明书为依据编制的预算，一次包死的承包方式。这种方式通常适用于规模较小，技术不太复杂的工程。平方米造价包干，也称“单价包干”，指按每平方米最终建筑产品的单价承包的承包方式。成本加酬金包干，指按工程实际发生的成本，加上商定的管理费和利润来确定包干价格的承包方式。中标价包干，指投标人按中标的价格和内容进行承包的承发包方式。不同的承发包方式有不同的特点，不论采取哪一种方式，均应遵循公开、公正、平等竞争的原则，协商一致，互惠互利。三、招标投标成为建设工程发包的法定程序1997年全国人大颁布了中华人民共和国建筑法明确了建筑工程依法实行招标发包，对不适用招标发包的可以直接发包。由此可见，建筑工程施工的发包方式有两种：招标发包、直接发包。1、招标发包。是指由建设单位设定标的并编制反映其建设内容与要求的合同文件，吸引承包人参与竞争，按照特定程序择优选择，达成合意并签订合同。招标发包是建筑工程发包的主要形式。建筑工程的发包采用招标投标的方式，可以充分利用供求关系、价值规律和竞争机制。在正常情况下通过招投标可以发挥两个积极作用：建设单位可以避免或减轻发包工程的风险，有效地控制工程工期、质量与投资；可以促使承包人不断采用先进技术，提高经营管理水平，努力降低工程成本。建设工程的发包承包主要采用招标投标方式来进行，只有那些不宜于招标投标的保密工程、特殊专业工程或施工条件特殊的工程，才采用直接发包（即委托）的方式。2、直接发包。是指由发包人直接选定特定的承包人，与其进行直接协商谈判，对工程建设达成一致协议后，与其签订建筑工程承包合同的发包方式。这种方式简便易行，节省发包费用，但缺乏竞争机制，易滋生腐败。我国只有少数不适用招标发包的特殊工程，才适用直接发包。这些特殊性体现在两个方面：（1）工程项目本身的性质不适宜进行发包，如某些保密工程或有特殊专业要求的房屋建筑工程等；（2）从建筑工程的投资主体上看，对私人投资建设的工程，采用何种方式发包，法律一般没有必要加以限制，投资人可以自行选择发包方式。但无论选择何种方式发包，发包人应将建筑工程发包给具有相应资质条件的承包单位。四、通过立法规范了招标投标的程序2000年1月1日开始实施的照壁投标法具体的规定适用招标发包的工程范围。根据招标投标法附则的有关规定，涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金实行以工代赈，需要使用农民工等特殊情况，不适宜进行招标投标的项目，按照国家有关规定可以不进行招标。1、常见的工程发包方式：（1）工程总包的方式：发包人将全部工程发包给一个施工单位，或发包给由多个施工单位组成的施工联合体，作为施工的总承包单位。总承包单位必须具备施工总承包的资质。总承包单位在承包工程后，主要依靠自己的施工力量完成施工任务。其可以视工程的需要，并经过发包人同意后，再委托其他施工单位作为分包单位配合施工。（2）工程总承包管理方式：发包人将全部工程发包给一个施工单位，或多个施工单位组成的施工联合体，或施工合作体，作为施工总承包管理单位，在该施工总承包管理单位的管理下，发包人另向其他施工单位发包。一般情况下，施工总承包管理单位不参与具体工程的施工，具体的工程项目需要再进行分包的发包工作，把具体的施工任务发包给分包商来完成。如果，总承包管理单位也想承包部分工程，可以向其发包部分工程，但其必须通过竞标取得。（3）平行发包（分别发包）方式：发包人根据建设工程的特点等因素，将建设工程项目进行分解（设立为不同的标段），将施工任务分别发包给不同的施工单位，各个施工单位分别与发包方签订施工承包合同。2、法律将建设工程的发包定义了三种类型：公开招标、邀请招标及直接委托。根据中华人民共和国招标投标法，招标分为公开招标和邀请招标。 公开招标，是指招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或者其他组织投标。 邀请招标，是指招标人以投标邀请书的方式邀请特定的法人或者其他组织投标。根据国家计委颁布了工程建设项目招标范围和规模标准规定，要求各类项目的建设活动达到下列条件之一者，必须进行招标： (1)施工单项合同估算价在200万元人民币以上； (2)重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上； (3)勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上。为了防止“化整为零、规避招标”，即使单项合同估算价低于上述标准，但项目总投资在3000万元人民币以上的勘察、设计、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，也必须采用招标方式委托工作任务 3、施工单项合同估算价150万元人民币，项目总投资2000万元，监理合同单项合同估算价30万元人民币的项目，可不进行招标直接委托。五、建设工程招标内在机制的变更我国在上世纪八十年代开始实行建设工程招标模式的发包形式之后，走过了一个漫长的探索阶段。1、计划经济时期的政府指导的定额预算模式：由政府主管部门编制的建筑工程概预算定额体系，具体指导建筑市场的施工定额、预算定额和单位估价表的编制和应用，对各种工程费用，如人工费、材料预算价格、机械台班费、施工管理费等的确定，施工图概预算和施工预算的编制方法，工程竣工结算的编制和工程招投标及工程合同实行由政府定价的全过程控制。概预算定额体系对工程的立项、可行性研究、初步设计、施工图设计及施工招标、变更、竣工结算、审计提供了一套完整的依据，在我国由计划经济向市场经济转性的初期一段时间内显示出了非常有效的作用。随着我国改革步伐加大，多种经济形式的机构进入建筑行业的，并逐步成为常态，由行业主管部门制定的定额体系一管到底的情况开始出现了问题，在建设工程类型的多元化发展、建设项目投资主体与方式的变化；承包企业的管理能力、技术能力、施工水平的差异化；建筑领域的材料市场价格变化的必可预测性、劳动力市场的转性及防控建筑领域的贪腐等诸多方面已经不能跟上时代的步伐。建设单位的风险控制缺少有效的手段，急需进行改革。2、适应市场经济需求的工程量清单计价规范应运而生：2003年发布了建设工程工程量清单计价规范，建筑行业引入工程量清单的概念明确了发包人对工程量的责任，及承包人对价的风险。同时将工程建设各方主体的能力建设提出了要求，所以该标准的实施，对建设工程领域的改革与发展具有划时代的意义。截止到2013年最新的建设工程工程量清单计价规范GB 50500-2013标准的全面实施，对政府投资的建设工程的概、预、结算及审计全过程提供了规范的实施手段。但是，建筑行业的计划经济的影子仍然存在，行业主管部门的指令性计划，如材差、规费、人工费调整指导等依旧对工程的发包、合同、结算等予以很大的影响，同时施工企业的定额预算体系的建立也不尽人意。工程项目超概情况十分普遍。十八大以来中央的简政放权政策，对建筑市场及建设项目的投资主体给出了更为宽广的前景。“法无授权不可谓”的执政理念，“法无禁止皆可为”的市场概念也大力推动了建筑行业再次创新与改革。3、引入国际流行的工程项目总承包的发包模式：以法律确定的招标投标方式，将建设工程的发包阶段向前推进，将发包范围扩大，充分将工程建设项目的风险交于市场，最大程度的减小政府的干预，从而降低社会公共资源的风险与损失。工程总承包的发包形式再一次被推向了历史舞台。PMC项