第八章 行政管理过程.doc

第八章 行政管理过程一、行政管理过程的特点。1、是由一系列行政管理活动构成的一个动态系统。（如：组织、领导、沟通、决策、执行、指挥、协调、监督、评估等）。2、是管理过程的一种特殊形式，因而它与管理过程有着共同的特点。（如：生产管理、物流管理、教育管理、卫生管理、军事管理过程等。）3、是行政权力运用的过程，或者说是行政管理机构或行政管理人员行使行政权力以实现行政管理目标的过程。（行政权力是行政管理过程的一个必要条件。）二、为什么说行政决策、行政执行、行政监督是行政过程的基本内容和阶段。1、行政决策是行政管理活动作为一种有目的的活动的根本标志，也是行政管理过程的第一阶段。（行政决策确定目标制度方案和行动计划）2、行政执行是将行政决策的主观意图变为客观现实的必要阶段。3、行政监督是保证行政管理不偏离行政决策目标的一个重要阶段。以上三个阶段贯彻着行政组织、行政领导、行政沟通等行政行为。行政决策是行政管理的起点，既是行政执行的依据，也是行政监督的依据；行政执行是行政决策得以实现的必要手段；行政监督是确保行政执行不偏离行政决策目标的根本保证，二者有机统一，构成一个完整的行政管理过程。三、行政决策的含义及特点。行政决策是行政机关或行政管理者在管理政府内部行政事务或社会公共事务过程中，为促进社会公共利益的实现，依法运用行政权力作出决定的过程。行政决策的特点。1、行政决策的主体是行政机构或行政人员，尤其是行政领导得。2、行政决策内容是行政事务。包括政府内部行政事务和社会公共行政事务。3、行政决策过程是一种行政权力的运用过程。在行政权力的行使和运用过程中，决策是一个最基本的、首要的环节。4、行政决策的目标在于追求公共利益的最大化。四、行政决策的理论模式。 1、理性决策模式。认为决策过程必须遵循系统的决策程序，其决策程序内容有：发现问题、提出目标、设计方案、预测后果、分析比较、选择最优方案。（又称为科学决策模式。起源于古典经济学理论。）2、有限理性决策模式。是在决策时，确定一套标准，用来说明什么是令人满意的最低限度的替代办法（即备用方案）。如果考试中的替代办法满足了或者超过了所有这些标准，那么这个替代办法就是令人满意的。这就是说，可以选择这个方案，并执行这个方案。（又称满意决策准则。代表人：赫伯特A西蒙，他认为理性决策实际上是一种绝对的决策准则，它所遵循的是一种最大化原则，它所要求的是进行最优的选择。）3、渐进决策模式。理由是任何决策的改变必须要考虑决策的连续性和社会的稳定性。强调在改变现状时必须维持社会和组织的稳定，因而主张不间断的修正，逐步地对政策加以修改并最终改变政策，而不是引起动荡的变革。（提出者：美国，林德布洛姆，美国公共政策制定过程中渐进主义的主要代表人。他认为渐进决策过程并非理性决策理论所说的是一个科学分析和理性思考的过程，而是一个理性分析与党派分析相结合的错综复杂的、不断探索的政治过程。渐进决策过程是一个利益冲突和价值分配的政治过程。）4、混合扫描决策模式。优点：对决策的方法和过程进行了比较的考察，克服了理性与渐进决策模式各自存在的片面性，同时看到了二者的合理性，并力求把它们结合起来，对人类决策过程做出比较全面的解释，给人类的决策行为提供了一种较为全面的指导思想。（又称综视决策模式，提出者：美国，阿埃佐尼。认为无论是理性决策还是渐进决策理论都有各自的片面，应将两者相结合。）五、行政决策的基本程序。1、信息的收集和处理。（决策的正确与否，与信息的准确性和全面性直接相关。）2、决策方案的设计。3、决策方案的分析、论证与选择。（包括对决策方案的分析评估与决策方案的比较论证；既要有专家的参与，也要有相关利益群众代表的参与；既要有对决策方案科学性的评估，也要有对决策方案所涉及的不同利益群体之间的利益分配的平衡。）4、决策方案的实施。六、我国政府在行政决策程序上存在的问题和完善措施。新中国成立以来，我国政府在行政决策科学化和民主化方面进行了很多卓有成效的探索，并形成了具有中国特色的决策思想和方法，如“实事求是”的思想路线、“调查研究”和群众路线“的方法等等。但我们在理论上还缺乏对决策程序及其重要性的深刻认识。就目前我国政府行政决策的实践而言，在决策程序上还存在：1、决策信息的收集和处理工作存在着信息不全和信息失真的问题。信息的全面性和准确性程度对决策的正确程度起着决定性作用。（原因：领导对信息工作不重视，在信息不足的情况下过于自信，并仓促做出决策；获取信息的方法不科学，一些官员习惯采用典型调查法、召开座谈会和听汇报、发布虚假信息等方法获得；我国政府专业性信息机构不足，且存在着职能错位的问题。主要有：统计机构、信息中心、政策研究机构等）2、决策方案的设计存在“粗而不细”和专业化程度低的问题。3、决策方案的评估存在着“论而不证”的问题。4、决策方案的选择存在民主化程度低的问题。针对我国政府在行政决策程序上存在的问题，要完善我国政府行政决策的基本程序，建议从以下几个方面着手。1、强化行政决策过程的信息工作。信息是决策的灵魂，在决策过程中必须强化信息收集和信息处理程序。（如何做好：加强政府信息机构建设，适当增加信息工作的投入，包括增加必要的信息工作人员和改善信息工作的物质装备；改革信息收集和信息处理的方法，实现信息工作现代化，包括物质条件和方法手段的现代化，建立较为全面、真实的信息数据库，严防片面、虚假的信息影响决策；强化决策者的信息意识，在决策过程中把信息收集与信息处理置于重要地位，尽可能做到信息不全面不决策，信息不准确不决策。2、强化行政决策过程的咨询工作。咨询工作是决策科学化的重要保证。开展政府重大决策咨询是专家参与政府重大决策，实现政府重大决策科学化、专业化的一条重要途径。（美国，兰德公司-咨询公司）3、强化行政决策的民主参与。决策民主参与有利于实现决策中在利益分配上的公平和公正。政府的重大决策往往是一些公共决策，因而它必然涉及公共利益以及相关利益的分配问题，有助于提高决策的正确程度；让群众直接参与决策，有助于维护公共利益；让与决策问题相关的利益群体代表直接参与决策，有助于实现决策过程中利益分配的公平性和公正性。4、强化行政决策的制度建设。只有通过制度才能保证政府行政决策，特别是重大决策按照科学民主的决策程序进行。通过决策程序和制度来保证政府决策的科学化和民主化，通过决策立法来保证决策程序和制度得到遵守和落实，从而实现行政决策科学化、民主化和法制化的统一。七、行政执行的含义及特点。行政执行是指行政管理机构在其权力和职责范围内依法实施行政决策方案以实现行政决策目标的过程。其特点：1、行政执行是由行政管理机构进行的；2、特定的行政管理机构只能在其特定的权力与职责范围内从事行政执行工作；3、行政执行活动必须在行政决策的指导下进行；4、行政执行过程是行政管理机构对人、财、物的有机组合过程；5、行政执行的结果必然导致原有的客观环境或客观状况的改变。八、行政执行的主要环节。1、计划。是一种事前安排。（战略计划、策略计划、工作计划战略-决策人员，内容：长期目标和政策、组织的发展方向、重大人事安排、期望的成果及其所达到的时间等；策略-高级管理层内容：如何实现已经确定的目标、需要些什么样的条件、什么时候实现经过批准的方案、应该在什么地方对一些重要活动加以协调、什么人对哪些业务进行监督等；工作-业务部门内容：个人工作安排、具体行动的时间、需要的设备或工具、如何对职工做指示和进行激励、为了完成所分配的任务而需要进行的调整等。） 2、动员。是行政执行的一项重要工作。（动员包括两个层次的动员，即对直接执行人员的动员和对与执行有关人员的动员。动员注意事项：动员工作必须紧紧围绕着行政决策目标的实现进行；要有利于调动执行者以及执行有关人员的积极性；动员的方式要多种多样，既可采用会议形式，也可采用非会议形式，如宣传标语、个别谈话、思想工作等。）3、指挥。是执行工作的关键。执行工作的好坏取决于指挥是否得当。（指挥涉及内容：发布命令，而命令需要清楚、完整，并在下属有可能完成的范围内；意味着一种连续不断的培训活动，用以教导下属，使他们能够完成当前情况下的特定工作任务；务必包括对工作人员的激励，使他们能够努力满足管理人员的期望；包括维护纪律和奖励执行情况良好的人员。）4、协调。行政协调指在行政执行过程中，行政执行人员引导行政组织之间、行政人员之间建立相互协同、互相配合的良好关系，有效地实现共同行政目标的行政行为或行政活动；也是行政执行人员在行政执行过程中不断解决各种矛盾以实现步调一致、共同行动的活动过程。5、控制。行政执行控制是衡量当前的行政执行情况，并使之导向行政决策目标的过程。 九、制定计划时的注意因素。 1、必须规定出如何分配该决策方案的全部工作量；2、必须注意计划中各具体的子目标与决策总目标的一致；3、编制执行计划时必须把时间因素当作一个重要因素来加以考虑。十、有效进行行政协调方法。1、信息沟通法。即通过对与行政执行有关的各方进行信息沟通来实现行政协调的一种方法。2、利益调节法。即通过调节与行政执行有关的各方利益矛盾来实现行政协调的一种方法。3、行政命令法。即通过对与行政执行有关的各方采用必要的行政命令来实现行政协调的一种方法。十一、行政执行控制系统的基本要素。1、衡量行政执行是否符合要求的正常标准。（行政决策目标、行政措施与法律、政策和上级有关规定的一致性）2、衡量当前行政执行情况的手段。首先必须对当前的行政执行情况进行了解。3、将当前的行政执行情况与标准相比较的方法。（实际上指对两者的各种关系进行研究的方法，通用的方法是比率、趋势、数学方程式和列表等项技术。）4、校正当前的行政执行情况以便达到标准的方法。十二、行政监督的特点及其重要意义。特点：1、行政监督的实质在于对行政权力运用的限制和对行政管理机构与人员的督促。2、行政监督的对象是行政管理机构和行政管理人员及其行政管理活动。3、行政监督的主体具有广泛性，既包括行政机关内部的监督主体，也包括行政机关外部的监督主体。4、行政监督是一种依法实行的法定行为。意义：1、加强行政监督，是防止行政权力被滥用的一项十分有效的措施。2、加强行政监督有利于提高行政效率。十三、行政监督的方式。行政监督方式是指行政监督的标准、过程和手段或方法的总称。1、合法性监督与合理性监督。合法性监督是指对行政管理机构所作出的行政决策、裁决、行为和制定的规章、制度、条例等进行是否合乎宪法与其他法律的监督。（如：司法审查制度）合理性监督则是对行政管理机构的行政行为，特别是对具体行政行为的合理性进行监督。（如；行政复议制度）2、事前监督、事中监督与事后监督。事前监督是指在行政管理机械色进行行政决策、开展行政行为之前进行监督。（如：听证会制度，一般有立法听证、价格听政、决策听政、调查听政等种类）。事中监督是指在行政管理机构决策与执行过程中所进行的监督。事后监督是指行政决策或者行为作出之后，相关监督主体进行监督活动。（如：国政调查，是立法机关就国家官员的行为、重大事件进行调查。）3、长期监督与暂时监督。根据监督活动开展的持续时间不同分为：长期监督和暂时监督两种。长期监督是由常设的行政监督主体对行政管理机构和人员进行监督活动。（如：上下级之间的日常监督、行政监察监督）暂时监督是指为某一项特别行政事务、行政决策或者突发事件进行的监督和调查。（长期监督一下会伴随相应的、稳定的监督主体和规章程序。）暂时监督是指为某一项特别行政事务、行政决策或者突发事件进行监督和调查。（如：权力机关代表的质询活动。质询是对被质询机关的工作不清楚、不理解、不满意的地方提出质问，要求被质询机关作出澄清、解释的一种活动。十四、行政监督的外部监督系统包括： 1、权力机关的监督。指国家立法机关对行政管理机构实施的监督。2、政党的监督。指执政党组织对国家行政机关及其工作人员的监督。3、司法机关的监督。指国家司法机关对行政管理机构实施的监督。4、公民及社会团体的监督。公民通过宪法和法律在一定范围和一定程度上对国家行政管理机构及其工作人员的行为进行监督。5、新闻舆论的监督。现代媒体的不断发展，使得舆论作用及其影响不断扩大。十五、行政监督的内部监督系统。1、一般监督。主要包括：上下级监督（最基本、最主要方式）、职能监督（财政部对其他职能部门的财政收支和财务活动进行监督）、主管监督（省级的卫生厅对市级和县级卫生局的监督和管理）。2、专门监督。主要包括：行政监察。指行政系统内部专门设立的纪律监察部门对行政管理机构及其人员的纪律状况进行监督。（我国的行政监察机构包括：国家监察部、监察部派出机构-指国务院所属各部委设立的监察局、地方行政监察机关）。行政监察机关依法享有的职权：检察权；调查权；建议权；行政处理权。审计监督。由专职机构和人员，对被审单位经济活动的合规性、合法性和效益性，以及会计和其他经济资料的真实性、公允性进