国内外乡村发展政策经验及对武汉市的启示.docx

国内外乡村发展政策经验及对武汉市 的启示姜涛， 黄晓芳 摘 要 国内外乡村发展政策在乡村发展理念、土地整理与规划指引、资金投入方式等方面有可借鉴 之处。在“两型社会”背景下，武汉市新农村建设应围绕四个方面进行：保护新农村地区特有的自然 资源与景观环境，强化经济竞争力，提升农村社区生活品质，培育地方发展能力。 关键词 乡村发展政策；“两型社会”；武汉市文章编号1006-0022(2009)09-0049-05 中图分类号tu984 文献标识码blearning from countryside policies at home and abroad for wuhan/jiang tao, huang xiaofangabstract rural policies from other provinces and countries regarding land use, planning, and investmentmodels can be applied in wuhan. today s resource conscious and environmentally friendly society requires the preservation of natural resources and landscapes. wuhan s new socialist rural construction can meet these demands and also improve its economic power, quality of life, and local competence.key words rural development policy, resource conscious and environmentally friendly society, wuhan city武汉市的总面积为 8 495 km2，其中，农村面积为 7 800 km2，约占总面积的 92。武 汉市的城乡二元结构十分突出，主城区面积近 400 km2，属于社会经济发达的特大中心城市， 而周边农村和全国大部分农村地区一样基本 处于自我发展、被动发展状态，与发达的中心 城市发展极不相称。为此，武汉市政府启动了 以“农民增收致富、乡村生产生活条件改善” 为目的的农村“家园建设行动计划”(以下简称 “家园建设”)。本文通过对国内外已有乡村发 展政策经验进行总结、甑选与借鉴，为武汉市 的家园建设提供借鉴。1 国内外乡村发展政策实例综观一些乡村建设开展得较好的国家和 地区，往往都有着较长的农业发展历史。在工 业化初始阶段，农业普遍为工业提供资本积累和支持，而在工业化达到相当程度后，农村普 遍面临不同程度的农业人口流失、农业经济乏 力和农村社会萎缩等问题。因此，这些地区又 几乎不约而同地走上“工业反哺农业、城市带 动乡村”的乡村振兴之路。以下五个案例的选择涵盖了发达与发展 中国家、资源丰富与资源匮乏国家和地区，并 具有不同的空间与时间范围。通过对这些具代 表性的乡村建设案例研究，可以了解当下乡村 建设中的重要课题，总结其不同做法背后的一 些共同的成功经验，以帮助武汉思考切合“两 型社会”(资源节约型和环境友好型)要求下的 新农村建设推进模式与方法。1.1 国外乡村发展政策实例1.1.1 欧盟“乡村发展政策” 欧盟目前有27 个成员国，有超过 56的人口生活在乡村地区，占据了欧盟91的地域盟境内政治经济形势的转变，作为欧村运动”，以“勤勉、自助、协同”为盟共同农业政策(cap)第二支柱的乡口号，以政府支援、农民自主和项目村发展政策(rdp)，不但获得的资金开发为基本动力和纽带，希望通过参投入份额日益增加，而且确立了通过加村庄建设项目，加速韩国农村现代多功能农业来实现推动乡村社会经济化的发展。它不是一个简单的经济政的多样化与重组、丰富乡村景观、确策，而是一场社会道德运动和国家整保食品质量、维护文化与自然遗产等合运动(图 2)。一系列目标。整个新村运动前后历时三十多2005 年欧委会颁布欧盟第1698/年。通过新村运动的开展，韩国实现2005号规章(council regulation ec了一个发展中国家的超常规发展。农no1698/2005，简称新乡村发展法)，业人口从 70下降至 7，人均 gdp并展开为期7 年(2007 年2013 年)的从不足 100 美元提升到 1 万美元，农新乡村发展政策方案。新乡村发展政民收入大幅提高，一度超过城市家庭策方案确立了三大核心目标：加强收入，农村面貌也得到改善，同时新农林竞争力；支持土地管理和改善村运动让韩国农民获得了极大自信，环境；提升生活品质，鼓励经济活提升了国民精神。尽管以政府强势主动的多元化。以上每个核心目标对应导的韩国新村运动留下许多争议性一个主题轴线(thematic axes)，同话题，但民意调查显示，在政府与国时，三个主题轴线通过一个方法轴民最值得自豪的成就中，新村运动排(methodological axis)进行完善，在第一位。韩国新村运动取得的成就，称为“leader 轴线”。由此，形成新得到了联合国的关注和肯定，并对东乡村发展政策方案的四大主题轴线南亚、非洲、中南美等的十几个发展为：通过重构，加强农业部门的竞中国家的农村发展政策产生了直接争力；通过支持土地管理来改善环影响。境和乡村；提升乡村地区生活品，1.1.3 日本“造村运动”鼓励乡村经济的多元化；构建地方二战后，日本政府采取将有限资发展能力(即 leader)。然后围绕每金集中于工业及大城市的倾斜政策。个主题轴线，制定了一套相应措施，随着经济迅速复苏，为缩小农村与城供成员国根据自身具体情况进行选择市间的巨大反差，政府先后于20 世纪(图 1)。欧盟计划 7 年投入 776.6 亿50 年代中期、20 世纪 60 年代后期和欧元，支持各成员国在以上四个政策20 世纪 70 年代末三次大力推进全国主题轴线上的发展，而且，为了确保的新农村建设。其中，第三次新农村这四个方面的平衡发展，在 eafrd 的建设又被称为“造村运动”，提出要把预算分配上，还规定了各轴上的最低农村建成不亚于城市的强磁场的目预算比例。标，将青年人牢牢吸引在本地区。而1.1.2 韩国“新村运动”磁场的吸引力在于产业，因此必须立韩国，一个自然资源匮乏但劳动足本地区条件，发展具有地方特色的力资源相对丰富的国家，耕地仅占国产业(图 3)。范围。乡村地区的经济产值占欧盟境土面积的22，平均每户仅占约1 hm2造村运动中最具知名度与影响力内地区附加值总额(gva)的 45，并的耕地。韩国政府于 20 世纪 60 年代的是大分县的“一村一品”运动。其提供了 53的就业机会。乡村发展成实施以出口为导向的工业化战略，在实质是一种在政府引导和扶持下，以为欧盟政策中一个至关重要的方面。取得经济成功的同时，也造成工农业行政区和地方特色产品为基础形成的近年来，随着国际总体环境与欧发展严重失调。1970 年启动的“新区域经济发展模式。它要求一个地方图1 欧盟乡村发展策略(2007年2013年)图2 韩国村庄面貌 资料来源：/system/ 2006/08/21/005163920.shtml图3 日本村庄面貌 资料来源：/ imglanding?imgurl=/ icon/info/1284909176562450根据自身的条件和优势，发展一种或北方农村中发展水平中等偏下的一个例中可以看到两种不同的乡村发展模几种有特色的、在一定的销售半径内代表。自 20 世纪 90 年代起，在德国式：一种是如韩国的农村剩余劳力大名列前茅的拳头产品，以振兴“1.5基金会的帮助下，开展了一项“城乡规模向城市转移，集中发展城市工业次产业”。除了农特产品，特色旅游等值化试验”(又名“巴伐利亚试验”)，的模式；一种是如欧盟、印度和山东，项目及文化资产项目也被涵盖其中。其核心是通过土地整理、村庄革新，就地分散发展多元化、本土化的非农“一村一品”运动通过多品种、小证明在农村地区生活并不代表会降低产业，提高乡村收入水平，实现农民批量的加工业促进当地劳动力的就生活质量。离土不离乡的模式。不过，在当前环业，使村民们不离乡土，走上富裕之德国基金会在对村庄实际情况进境可持续性和全球经济发展的背景路。同时，农村面貌也发生了巨大变行考察论证并征求全村各方面代表意下，人们对乡村和农业的价值认识有化，成为生活安定、环境优美、经济见后，制定出南张楼村发展规划。全了根本性的转变。乡村不再仅仅被视发达的地区。该运动中的一些典型做村被划分为四大功能区：大田区、生为人们进行农业生产的地方，而是强法，后来被广泛引介到中国、韩国以活区、公共设施区和教育区。全村的调生活品质及自然景观价值的人居环及许多欧美国家。道路系统、住宅、教育、医疗、文化体境。1.1.4 印度“民众科学运动”育及商业服务设施得到了逐步完善。事实上，村庄文化比城市文化更印度的“民众科学运动”(peoples村民在项目专家指导下调整了产业结为悠久。纯正的乡村文化是应该得到science movement，当地母语缩写构，大力发展反季节瓜菜、畜牧养殖保护的重要资源，而不应任其衰败、kssp)，是一场长期的、自愿自发的和农副产品加工等高产高效农业。通消亡。农村与城市是并存共生的社会民间运动。它以“科学推进社会革命”过土地整理，全村可耕地面积新增100生态单元，温和的“等值化”应该得为口号，实施在基层赋权民众、提升多公顷，并被重新划分，分配到户。在到倡导，它不会成为反“城市化”的其自我管治的策略，最终自下而上、德国基金会提供的农业机械科技帮助潮流，而是通过改善劳动条件、就业以低收入实现了高度人类发展，培育下，极大地减轻了农民的劳动强度，提机会、收入水平、生活质量，使更多出一种不同于西方主流的“喀拉拉发高了劳动生产率。的农民选择自愿留在农村而不是盲目展模式”，并因其在社会公正与民众参“城乡等值化”试验开展近二十涌向人口稠密的大城市。与方面所作出的贡献，被国家授予年来，虽然距最初德方想要实现的经另外，发展乡村经济的目标，已1996 年优秀民生奖。济、社会、生态的多层次兼顾目标还从保障最低生活标准转变为在保护乡位于印度西南部的喀拉拉邦，乡有一定距离，但已带来十分显著的变村生态环境的同时为乡村居民创造新村人口占 80，这里的 kssp 开展得化：村民的收入由 1989 年的七八百的高收入的就业机会。这其中，除了最为悠久也最为活跃。20 世纪 80 年元提高到六七千元，村里兴建了八十发展生态农业、设施农业、精致农业、代20 世纪 90 年代，该邦发起了一多个企业，大部分都是由出国务工、高效农业外，通过非农产业比重的加系列新民主运动，主要包括：普及教留学或经过职业培训后返回人员创大来重振乡村经济的做法也是目前大育和加强技术培训、充分利用本体资办，许多企业还为农民工买了养老、多数国家解决农村发展问题的有效做源，减少对外来原料和产品的需求，医疗保险，村庄建设与村民生活方式法，如“1.5 次产业”，生产、加工、促进本地社区经济的发展、制定发展也得到很大改善，村民基本上生活在销售的一体化组织，以及观光农业的规划等。通过 kssp 的开展，喀拉拉设施齐全的准城市化标准的区域内。发展等。邦完全看不到一般封闭落后的印度乡村景象，科学知识与技术被赋予极大 的张力与亲和力，城乡差别不大，氛2 国内外乡村发展政策的成功经验2.2 实施土地整理与规划指引实施土地整理，主要是为了改善围祥和安宁，民众自信自立、热情开农业生产条件和乡村景观。在欧洲的放而又理性，人文社会高度发展。2.1 转变乡村发展理念乡村地区，普遍实施了土地整理，并时至今日，究竟是把农民移入城且已由过去主要是改善农业生产条件1.2 国内乡村发展政策实例市来实现农村的现代化，还是把农民和提高农业产量，延伸到改善村民的山东“城乡等值化”试验留在农村来实现现代化，仍然是一个居住、生活条件，满足对土地利用的山东省青州市的南张楼村是中国未有定论的学术话题。从以上 5 个案需要和自然景观的保护，促进农村的200 9 年第 9 期 第 25 卷 51发展，即土地整理与村庄革新相结合。 在山东案例中，德国基金会对土地整理和规划表现得十分重视与审 慎。通过土地的削高、填洼、整平等 措施既增加了土地的面积，又方便了 机械化应用，将农业劳动力解放出来 到企业工作，通过发展规划，实现基 本功能区的合理布局与项目的有序实 施。在欧盟案例中，欧盟乡村发展法 为各国提供了“菜单”式措施，各成 员国依据乡村发展政策，从若干措施中选择最适宜自己需求的，再制定“乡 村发展计划”。同时，这些计划、财政、能培训。在日本，为弥补单纯依靠政 府力量的不足，农民教育的供给更呈 现出主体多元化特征，包括各级农业 科技教育培训中心、高中等农业院校、 企业与民间的各类培训服务机构、各 级农民协会、各级农业技术推广服务 体系和农业改良普及系统等。这种由 政府、学校和民间力量共同构成的多 主体参与，相互交流、相互补充的全 方位供给系统，能够有计划、分层次、 有重点地开展农民科教培训。2.5 培育农民自组织合会三级农协组成了完备的流通服务 网络，覆盖了整个日本农村，在农业生 产产前、产中、产后的服务中发挥了巨 大的作用，成为集农业、农村、农户三 位一体的综合社区组织，99以上的 农户都参加了农协组织，90以上的 农业生产资料由农协提供，80的农 副产品也由农协进行销售。3“两型社会”背景下武汉市新 农村建设的对策思考长期以来，武汉市农村地区基本汇报和控制规则，也极大地减轻了成 员国和委员会的管理负担，促进乡村 发展政策的整合、透明度，并提高了 政策执行的效率。乡村的振兴不能完全依靠政府， 它需要广大居民自主性的参与，由内 而外持续作用才会真正有实效。政府 往往鼓励村民寻找大家所关心的共同 事务、公共设施、产业与文化建设的上以自我发展为主，公共财政在农村 地区投入不足，村容村貌脏、乱、差 的现象十分普遍。自 2005 年，武汉 市开始实施家园建设，主要以基本的 民生建设为主，解决村民急需解决的2.3 妥善选择资金投入方式议题，提供技术支持与培训。村民通出行、饮水、环境卫生等问题，农村在乡村发展资金的投入上，总量过参与地方公共事务，激发了热爱乡发展建设问题仍然十分突出，如村庄固然重要，投入方式也有很大学问。土的情怀，具备了管理乡村的能力，布局布散，建设用地不集约；产业结欧盟案例中，改用单一资金管理成为乡村建设的中坚力量，由此可培构单一，现代化程度较低；农村公共(earfd)，并规定资金必须花在 4 个育出浓郁的人情味及和谐的互助风服务设施与基础设施不完善，生产生政策主题轴线上，还规定了各轴上的气。活不便利；许多地区污染呈扩大趋势，最低预算比例，以确保这四个方面的欧盟以培养地方能力作为乡村环境保护压力大；村庄后续发展乏力平衡发展。山东案例中，德国基金会就业与多样化发展的基础，同时导入等。特别是 2007 年底武汉城市圈获十余年的直接出资额为 450 万元，严创新的乡村治理模式，提倡社区引导国家批准成为全国“两型社会”建设格限用于土地整合、基础设施建设及型的地方发展战略，以地方需求与优综合配套改革试验区，这在为全市经当地教育。又如，韩国主要向农民发势作为发展规划的基础，鼓励地方的济社会发展注入新的动力同时，也对放用于改善生产和生活设施的水泥、自主性提案，由下而上地驱动乡村地武汉市农村地区发展中的资源节约和钢筋等物资，而不是直接将资金发放区内生性发展的机制。日本的造村运环境保护提出了更高要求。给农民，并根据项目建设验收情况再动、印度的民众规划运动，也都具有从中央新农村建设的“生产发展、给予物资奖励，这大大激发了农民建这种自下而上、以地方力量为主的特生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管设自己家园的积极性。征。而韩国案例，则从反面体现了政理民主”二十字方针出发，武汉市的2.4 大力推广科教培训府力量过度干涉的一系列问题，如不 顾地方的特殊情况和地区差异而强新农村建设需在“两型社会”背景下， 进一步着力于转变粗放、单一型的发科技进步对农业增长和农村发展求一致的现象，农民和地方政府对中展方式，探索体现资源节约、环境友的贡献率在各案例中都体现得十分充央政府的过分依赖，在一定程度上导好特征的武汉市新农村可持续发展模分。印度乡村以其不拘形式、友善、直致了传统自治组织等农村共同体的式，使新农村建设真正成为武汉城市接的科学普及方式，普及了实用性农基础瓦解。圈城乡一体发展的重要层次与联系纽业科技知识。德国人在山东南张楼村农民自组织也体现在农协组织与带。通过借鉴国内外乡村建设研究成的试验中，至始至终重视学校建设、运作的成熟上。日本由3 574 个基层农果，建议武汉市下一步的新农村建设中小学生的素质教育和农民的职业技协、47 个县经济联合会和 1 个中央联工作应围绕以下四个方面：52(1)保护武汉新农村地区特有的 自然资源与景观环境。通过武汉市的土地整理和农村 空间布局规划，在都市发展区、农业 生产区和生态维育区内的村庄运用 不同的发展模式：在都市发展区内积 极建设城市型社区，在农业生产区结 合农业生产半径建设农村型社区，在 生态维育区内进行村庄外迁，保护武 汉市特有的农村自然景观和自然资 源。同时，开展土地整理，提高农业 机械化生产水平，使农民从繁重的农 业劳作中解放出来发展第二、第三产 业，提高农村收入。(2) 强化武汉新农村经济竞争力。通过产业协作、优化与多元化， 改变农业以单一的种植业为主的发 展模式，发展农业产业化，培育一批 产业关联度大、辐射面广、带动能力 强的龙头企业，通过产业分工协作， 优化产业结构，同时结合武汉特有的 农产品资源开发特色产品，建设像新 洲徐古德蘑菇、汪集鸡汤等具有地方 特色的农业及加工业，发展多种经 营，壮大农业经济规模，提高农业的 竞争力。(3)提升武汉新农村社区生活品质。加大对农村地区的投入力度，进 一步完善道路、饮水、卫生环境等基 础设施建设，加大农村教育、科技、医 疗卫生和文化等事业的发展力度，提 高农村地区基本设施的享用水平，缩 小城乡之间的差距，实现城乡之间基 本服务设施均等化。把农村建设成为 生活方式区别于城市，但是生活品质 不低于城市的生活空间。(4)培育武汉新农村的地方发展 能力。要摒弃政府包办的思维，发挥当 地组织和村民建设美好家园的积极 性，让各区政府和农民真正参与农村社会经济建设，通过农村地区的发展 促进地方社会经济整体水平的提高， 实现城乡统筹发展。从长远来看，建议完善武汉市新 农村建设管理机制与制度保障方面的 研究。首先，需要创新土地流转模式， 如租赁开发、股份合作、买断经营、户 际联营、中介组织等；其次，通过培 训提高农村从业人员的科技文化素 质，既促进传统农业向现代农业的转 变，又为农业剩余劳动力转移拓宽了 渠道；最后，通过灵活多样的资金投 入方式引导和激励农民投资建设家 园。从根本上说，新农村建设更需要 的是开启农民自身的智慧，激起村民 自主参与、自我管理的热情，这一点 应达成共识。总之，武汉市家园建设是一项重 要任务，也是一项长期性的工作。那 些作为案例学习的国家和地区，都经 历了几十年甚至上百年的发展、反思 和完善过程。借鉴国内外先进经验， 不能急躁和盲目，一定要结合具体实 际、因地制宜地稳步进行，找出最切 合武汉农村发展实际的方法，建设和 发达中心城区相适应的富裕、秀美、 和谐的新农村 注 释欧盟 leader 实验计划自 1991 年起开始推 行，并建构出欧洲乡村发展的新模式，包括以 地区为基础的发展战略、建立