浅谈新农村建设与法治的关系.doc

浅谈社会主义新农村建设与法治的关系摘 要：新农村建设是中国法治建设的一个基础性的工程，法治建设同社会主义新农村建设是紧密相联、不可分割的。社会主义新农村建设的进程，本身就是一个农村法治不断完善、发展的过程。文章试从新农村建设的以及与法治内涵出发，以新农村建设与法治的关系为主线，针对农村中突出和集中的法治问题进行分析，提出健全法律法规，提高农民素质，加大法律服务等对策，以期待对推进社会主义新农村的法治建设进程有所帮助。关键词 农村 农民 新农村建设 法治一、法治在社会主义新农村建设的重要意义中共中央十六届五中全会对新农村建设提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的二十字方针，描绘出一幅新农村的美好蓝图。这二十字方针，既是我国新农村建设长期的奋斗目标，也是新农村建设的必由之路，各个方面相互联系、互为因果，主要包括发展新产业、建设新村镇、构筑新设施、培育新农民、树立新风尚等方面的丰富内涵。建设新村镇，就是要改善农村人居环境，使农村的发展得到合理规划。构筑新设施，就是要改善农村的生产生活基础设施，包括清洁安全饮水、道路交通、电力、信息网络及农业基础设施建设等。培育新农民，就是要加强基础教育和职业培训，推进农村科技推广和医疗卫生体系等，造就“有文化、懂技术、会经营、守法纪、讲文明”的新型农民。树立新风尚，就是要加强和完善农村民主法制建设，创造和谐的发展环境，倡导新风尚。我们必须全面理解和把握社会主义新农村之“新”的内涵，切实做好“新”的文章。法治作为上层建筑的重要方面,既是新农村建设的重要内容,又是新农村建设的有力保障,新农村建设推动着法治的发展,而法治的发展又支撑着新农村建设，体现和落实新农村建设目标的农村生产力的发展、农民生活质量的提高、新型农民的培养、人居环境的改善、乡村治理机制的确立、农民权益的保护、农村纠纷解决机制的形成等,都必须以明确的、权威的、稳定的法律制度为支撑，这也是推进新农村法治建设的出发点和落脚点。建设社会主义新农村，是党中央从贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的全局出发做出的重大战略部署，是我国现代化进程中的重大历史任务，是解决“三农”问题的重大战略举措。但当今的社会主义新农村建设在作为正式制度的法律供给严重不足的情况下，主要是依靠党和国家颁布的政策来推动的，因此，社会主义新农村建设尚缺乏系统、全面、稳定而又强有力的制度支撑。依法治国方略已载入宪法的今天，如何建立健全农村、农业、农民相关的法律机制，运用法治手段来保障和促进社会主义新农村建设，正成为新农村建设的焦点，新农村建设的迫切需要加强新农村法治建设,惟有加强法治,社会主义新农村建设才有坚实的制度基础。(一)新农村的法治建设是建设新农村提高农业综合生产能力、建设现代农业的重要保障。目前，我国农业生产基础设施和物质技术装备条件较差，经营管理也较粗放，严重制约了农业竞争力的提高和现代农业建设的进程。加快建设新农村，既是现代农业建设的应有之内容，也是建设现代农业的重要基础和保障。社会主义新农村的要求就是生产发展、生活宽裕,而要达到这个要求,必须发展农村经济、建设现代农业、培养现代农民、促进农业增产和农民增收。为实现这一目标,都需要以一系列的法律制度为支撑,离不开法治的保障,也离不开法律的激励。农业生产本身具有脆弱性,易受自然和市场的影响而发生动荡。若缺乏法治保障,则农业的基础地位就可能被削弱,农业的发展也难以稳固持久。农业的基础地位只有建立在法治保障之上,其基础地位才不会因领导人的改变而改变,不会因领导人看法的改变而改变,各项支农惠农的政策和措施才能得到落实。（二）建设社会主义新农村，才能彻底消灭贫困、提高农民收入水平，这需要法治的保障。广大农民现在确实还很贫穷，如果按照联合国标准，农村没有解决温饱的人口，绝对不在一亿以下，这必然存在着“两极分化”，而在实行市场经济条件下，在共同致富的道路上，对农村来说，基本的政策和出路只能是向外转移人口，积极发展非农产业、乡镇企业，建设新城镇，实行城市化，减少农民，同时农业本身要实行产业化，加大国家对农村的投入等等。建设社会主义新农村，才能把这些措施统帅起来。但这些必须要一套法律制度做保障。只有加强新农村的法治建设，来维持社会秩序和农民的合法权益。（三）乡风文明的形成、新型农民的培养需要法治保障。当前,在我国农村社会中“,黄赌毒”“、坑蒙拐骗”等流毒和丑恶现象沉渣泛起,死灰复燃,败坏了农村的社会风气,严重干扰社会主义新农村建设的实施。对此,必须加强农村法治建设,引导、教育农民群众运用法律武器同各种丑恶现象作斗争,确保农村的物质文明、政治文明、精神文明和生态文明建设顺利进行。由于农民是新农村建设的主体,农民的素质包括法律意识和法制观念的养成,直接关系到新农村建设的成败。党的十七大报告指出,统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设的一个重要举措是“培育有文化、懂技术、会经营的新型农民,发挥亿万农民建设社会主义新农村的主体作用”。没有法治的保障,不能通过健全的法律机制,引导农民崇尚科学,抵制迷信,提倡文明健康的生活方式,农村良好的社会风气就不能形成,新农村建就会受到阻滞。（四）新农村建设成果的分享、农村社会稳定的维护需要法治保障。建设社会主义新农村,目的就是让农民共享改革开放的成果,扭转城乡发展的不平衡和差距拉大的趋势,为构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会奠定良好的基础。如果缺乏法治保障,妨碍农村发展的政策性障碍不能消除,那么新农村建设的成果将得不到巩固,也难以得到合理分配。对于农村中纠纷和摩擦加剧、犯罪率上升的情况,最有效的解决方法就是法治。法治以其权威性、明确性、稳定性的理性机制,能将影响新农村社会安宁的因素消灭在萌芽状态,因而可以成为维护农村社会稳定的重要平衡器。（五）进一步深化农村社会改革、消除农业和农村发展的障碍需要法治保。新农村建设在某种程度上是一场使传统农业、农村走向现代化农业和农村的社会变革。它必然会引发新一轮改革和创新。当前,统筹城乡发展,加快建立以工促农、以城带乡的长效机制需要法治保障;推进征地改革,逐步形成城乡统一的要素市场,通过制度完善不断增强农村经济发展活力,还是离不开法治保障。对于在过去的经济和社会发展中形成的一些不合理的政策性、体制性的障碍,也需要通过法律手段加以消除。因此,在建设社会主义新农村的过程中,在农村的经济、政治、文化和社会生活的各个领域,客观上都要求建立和完善相应的法律制度,撇开法治建设,新农村建设就可能走形、变样,甚至沦为一句空话。（六）新农村民主政治建设的推进、管理体制的创新需要法治保障。法律是人民智慧的结晶,具有国家意志性、科学性和操作性。因此,法治保障农村民主政治建设可以免受个人感情因素干扰而具有规范性、稳定性和持久性。法治建设需要社会绝大多数成员的共同参与，这就要实行政治民主。村民委员会组织法是农村村民自治制度的根据和政治民主的保障。作为确保农民充分行使政治权利、管理自己事务的村民自治制度,基本特征就在于将农村的各项事务纳入规范化、程序化、法治化轨道,逐步形成一套民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的制度及其运行机制,其优势也在于有宪法和法律的保障。村民委员会组织法为农村实行民主管理、民主决策、依法治村提供了法律保障。农村基层由群众按照法律规定设立村委会，自己管理自己的基层事务，是我国解决农村基层直接民主的一项基本政策，成为一项农村基层民主的重要制度，是新农村政治民主的具体体现。二、社会主义新农村建设的法治现状及存在的问题从当前农村现状看，近年来经过大规模的普法教育，广大基层干部和农民学到了一些法律知识，法制观念有了一定程度的提高，农村的社会治安状况总体良好，社会安定。但是，我国农村人口多，地域广，发展不平衡，一些地区经济、文化条件比较落后，农民法律素质偏低、农村依法管理能力弱化、依法建制不完善的问题仍然十分突出。(一)对新农村建设的片面理解。建设社会主义新农村不能简单理解为在农村盖新楼、建新房，也不理解为“刷白”搞整体形象工程，更不将新农村建设理解为农村的城镇化。例如，在福建漳州市西坑村过去是福建省闻名遐迩的模范“小康村”，“家家住别墅、人人盖新楼”的山乡新景曾引得众口称赞，但是由于举债修建别墅的村民无力归还贷款，西坑村43户村民建别墅的80多万元贷款9年了，本息一分未还，现在漳州市平和县坂仔镇农村信用只能去法院起诉村民，当初住进别墅时或许没想到今日的麻烦，而当地决策者更想不到这竟会给村民们心里添堵。我们应全面的理解新农村建设面理解和把握社会主义新农村之“新”的内涵，切实做好“新”的文章。(二)一些涉农法律法规的贯彻实施不力，部分法律条款与政策相互抵触。比如，农业法中关于“中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”等的规定在实际中很难落实到位；在实施农村土地承包法中也存在一些难以解决的问题，如一些农民外出务工，村委会将其抛荒田转包他人，务工人员回村后就以农村土地承包法讨要承包地，而转包人则以合同法来捍卫自己的土地经营权；法律赋予农民的土地承包经营权与“增人不增地，减人不减地”的土地承包政策在现实中也有相矛盾之处。（三）占用农业用地现象频繁出现。一些地方政府和村委为了政绩、为了眼前的利益，滥用职权，不惜牺牲农民的利益，违规占用农业用地来招商引资发展经济，还以建设新农村为旗号，占用农业用地开发房地产，然后又依村容整洁为口号，强制拆迁，统一规划。这些现象的出现，与当前的法律法规不健全以及地方的决策的素质有着直接的关系。(四)村民自治制度不完善，村干部法制观念和廉洁勤政意识需要增强，农民的法律素质有待提高。农民法治意识比较淡薄、法律知识缺乏，难以依法办事、用法维权。在农村，农民对村委会的议事决策参与很少，甚至大部分的村委会决议农民都不知道，随着村民委员会组织法的颁布，我国农村政治民主程序从制度上得到了根本性改变，取得了一定成功，积累了相当的经验，但从新农村法治要求的标准来看，这种好的制度安排在实践中尚有较大的缺陷，已成为新农村法治进一步推进的障碍。此外，在村务不透明不公开的情况下，村民自治导致了村干部说了算，村民自治流于形式，无法真正体现政治民主的本意；在村财务运转以及处理涉地问题的过程中，村干部出现的问题比较多。(五)农村“人治”的传统要远远大于“法治”，基层政权、村民组织不能较好地依法办事。因此，执法不严、法律不公正、司法腐败、权力滥用等现象依然存在，客观上造成了农民普遍认为“法律没有用”，对法律不去了解，不认同，不执行。在变相违法征地、不按标准及时给付征地补偿，随意变更土地承包，侵犯农民土地承包经营权以及乱集资、乱摊派等现象也能体现。(六)农村法律服务不到位。现在的法律服务机构，80%在城市，他们服务的对象、范围和重点也是在城市和中高收入人群。而占总人口70%的农民、土地面积90%的农村，恰恰不是服务的重点。包括政府司法部门的配置，法律服务机构的设置上也未充分考虑。农村、农民只能得到相对不专业的“人民调解员、基层法律工作者”的服务，在新形式下，完全无法满足新农村法治建设的需要。此外，对坑农害家的假农资案件，乡镇卫生院、学校等医疗、教育机构乱收费现象执法和打击力度不够，农村法制宣传教育不深入、针对性弱、涉及面小，农民外出打工权益得不到维护等也是存在的问题。三、社会主义新农村法治建设的对策和建议（一）基层民主制度和农村法律法规和政策的健全与完善。在现有相关法律、法规、部门规章、地方性涉农法规和政府规章的基础上,进一步加大涉农立法力度,建立与新农村建设相适应的、内容完整、门类齐全、层次分明、相互配套、操作可行的农业法律体系。改革开放以来，我国已先后制定了20多部调整农村各类社会关系的重要法律，40多部行政法规以及和农业、农村工作相关的一系列法律法规和地方规章。这些法律法规，涉及到政府农业宏观调控、农田水利建设、农业生产经营、减轻农民负担、农业环境与资源保护、防灾减灾、农业科技教育等各个方面，涉及到农、林、牧、渔、工、商、运、建、服等各个农村产业，使农业领域基本做到了有法可依。但是，在建设社会主义新农村的新形势下，又出现了许多新情况、新问题，而法治建设尚未适应急剧变革带来的复杂局面，需要进一步制定、完善和落实相关涉农法律法规和政策。首先，根据新农村法治建设要求修改完善农业法。近几年来中央连续发了三个“一号文件”，标志着我国进入了支持农业、保护农业新阶段。而2002年修改的农业法从指导原则、体例结构，以至于具体规范设计上都未能体现这一基本的精神。应该适应这一形势的变化，进一步完善我国农业立法，在内容和结构上对国家保护、支持农业发展的产业政策做出全面而具体的制度安排。要完善我国农业投资法律制度，明确各级人民政府在农业投资方面的责任权限，以及农业投资每一年占财政收入的比例、投资的预算和程序、社会主体对农业投入、农业外资的引入等问题。要针对我国农业法中未对农业补贴做出任何规定的现状，对现行的种粮补贴、粮种补贴和购置农机具三种补贴进行规范，完善我国农业补贴方面的法律规定，明确规定国家农业补贴的范围、程序和标准，以及在农业补贴过程中的监督等方面的规定，防止政策在贯彻执行过程中的随意性。为了强化法律监督明确责任，健全对政府扶持、保护农业发展的相关责权的监督机制，农业法中应对法律监督以及合法权益受损的社会主体对责任机关的诉讼机制作出相应的规定，增加农业法的“可诉性”。其次，完善保障农村公共产品供给和基础设施建设的相关法律。有人把新农村的公共建设概括为“六通、五改、两建设”。“六通”即通路、通水、通气（燃料）、通电、通讯、通广播电视； “五改”即改厕、改厨、改圈舍、改校舍、改卫生所；“两建”即建公共活动场所、建集中垃圾处理站，涉及到基础教育、职业教育、水利设施、公共治安、道路交通、污染防治、文化生活等方方面面。在当前的农村，公共产品恰恰非常匮乏，无法满足广大农村社会公众的实际需要，国家除了经济上的侧重和投入，还有必要通过立法予以保障，明确相关主体在农村公共产品供给方面的法律责任，制定相应的责任追究制度。（二）完善和发展基层民主与自治制度。由于传统观念的束缚和农民自身素质的限制，村民自治还不健全、不规范，尤其是农村封建意识和宗族观念的消极影响还远远没有完全消除，必须把依法推进村民自治作为新农村建设一项基础性工作，不断提高农村基层民主管理的层次和水平。要坚持以民为本，把保障和实现村民的民主权利落到实处，教育和引导村民增强参政议政的意识和能力。着重完善各项制度，逐步实现农村民主的制度化、规范化。1、完善村民委员会民主选举制度。选举权和被选举权是宪法赋予每一个公民的一项基本政治权利，在农村的政治生活中，村民委员会是广大村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。民主选举是村民自治的重要环节，严格依照法律的规定，公平、公正、公开地进行直接选举，把群众拥护的、真心实意为群众办事的人，选进领导班子，就是广大农民最直接的、最大的政治利益所在。现行的村民委员会组织法，就村民委员会的选举制度做出了比较完整的规定。但是，这一制度的法律规定还是原则性的，缺乏详细的、程序性的实施细则。需要有权的地方立法机关能够严格按照宪法和法律的授权，就村民委员会的选举办法作出进一步的规定。 2、完善村民委员会的民主决策和管理制度。为了防范村民委员会少数人的决策和管理的随意性可能给村民的重大利益造成损害，必须从农村的实际情况出发，健全和发挥以村民大会（村民代表大会）为形式的多数人民主决策和管理机制的积极作用。凡是涉及村民利益的重要事项、制定村民自治章程和村规民约，都须提请全体村民或村民代表会议讨论，按多数人的意见作出决定，以充分实现村民自治。3、发展民主监督制度。有的村村民大会因各种各样的原因很难按时、保质保量的召开，村民代表会议制度行同虚设，因此靠村民大会或村民代表会议来监督，制约村委会的权力往往会落空。有的村试行村村民代表大会、监事会的体制，但也很难真正发挥作用或效果不明显。有的村的村民由于惧怕村干部的报复，农民“告状”或上访的风险成本增高，所以民主监督的渠道并不畅通，监督不力，致使村委会、村干部的权力难以受到制约，而在村民委员会组织法中有无具体的规定。因此，建议在法律中作出原则规定，要求村民委员会在制定自治章程、村规民约时，要依照法律规定制定具体的监督办法。（三）新农村法治建设要以维护农民合法权益为根本出发点。在推进社会主义新农村建设中，由于开展小城镇建设、村落规划与建设、道路及其他公共设施建设中较多涉及农民的土地问题，农民维护自身合法权益的愿望越来越迫切。为此，一是依法保护农民的经济权益。经济权益是农民安身立命和发展生产的基础。依法保护农民的经济权益，是贯穿社会主义新农村建设始终的重要问题。改革开放以来，我国先后制定了农业法、土地管理法、农村土地承包法等法律法规，并加大了法律法规贯彻执行的监督检查力度，农民经济权益保护取得了显著成就，但存的问题也不少。在新农村建设中依法保护农民经济权益，重点要抓好以下工作：坚持农村的基本经营制度不动摇，切实保障农民的土地承包经营权，一方面能够使土地承包者的市场主体地位得到确认，家庭承包经营的法律地位有所保证，另一方面也规范了承包当事人的行为，依法保护其合法权益，特别是保护土地承包经营权，从而保证土地承包和土地流转规范有序地进行，这是新农村建设乃至整个国家改革、发展、稳定的基础；积极配合新颁布的物权法的实施，落实关于土地、财产等的新规定；针对实践中出现的问题，加快土地管理法的修订进程，尽快出台农民权益保护法，对各种侵害农民经济权益的行为，尤其是对滥征乱占耕地等侵害农民土地权益的行为，要严肃追究有关人员的责任，进一步健全保护农民权益的法律法规。二是切实保障农民的民主权利。农民是社会主义新农村建设的主体，只有不断发展和扩大农村基层民主，尊重和维护农民群众在新农村建设中的主人翁地位，提高他们的组织化程度，才能充分调动和发挥他们的积极性、主动性和创造性，发展农村生产力，建设法治和谐的农村。在保障农民的民主权利方面，加强立法，健全村民自治制度还应是重点。实践证明，村民自治有利于扩大基层民主，保证广大农民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活。建议进一步完善村民委员会组织法，充分保护好农民的自治权利，健全选举制度，规范选举工作，保障村民的选举权利，切实下力气监管农村选举中存在的贿选、拉票以及宗族、宗派势力把持选举的现象，落实村民“一事一议”制度，议而立决、决而立行。完善村务公开制度，保障村民的知情权，要克服一些基层党委、政府用行政命令的方式来对待村民自治组织，不尊重村民的自治权的行为。城市化和新农村建设过程中，越来越多的农村人口走进城市，中国目前有农民工1.6亿，占到城镇人口的1/3，农民工诉求不断在增加，但在现有的法律框架下，他们真正可以选择的权利救济渠道往往非常狭窄，以致经常发生农民工以各种极端方式、依靠私力救济来实现自己的权利的现象，折射出现行法律对这个群体救济的缺失。针对目前公力救济不够、法制不够健全的状况，应该改进公力救济的途径、机制、效率，畅通农民工利益矛盾的诉求渠道，出台农民工权益保障法，以强化对这个群体的特殊保护。劳动、公安、检察、法院和工商等部门要加大工作力度，建立约束管理机制，帮助外出务工者处理劳务纠纷。要建立农民工工资支付监控制度，创新正确处理各种利益关系的有效方法和手段，健全社会利益协调和社会纠纷调处机制，依法及时、合理地处理农民工反映的问题，切实维护农民工合法权益（四）提高农村干部群众的法律素质是新农村法治建设的关键。党中央、国务院发布的关于推进社会主义新农村建设的若干意见中，明确提出要“加强农村法制建设，深入开展农村普法教育，增强农民的法制观念，提高农民依法行使权利和履行义务的自觉性”。农民是建设新农村的主体，提高广大农村干部和村民的素质是建设新农村的关键。通过深入持久的普法工作，广大干部群众就能够进一步树立依法自我管理的意识，进一步提高依法自我管理的本领，正确行使当家作主的民主权利，正确履行村级民主管理的责任，从而担当起社会主义新农村建设和管理的重任。（五）推进与“三农”有关的司法改革, 强化农村基层法律服务，维护司法在农民心中的公正性与权威性 1.是要加强法律服务机构的建设。农村缺少法律服务机构是普遍的现象,在新农村建设过程中,理顺各级涉农的司法机关和执法部门之间的工作关系,科学界定职权范围,做到发挥整体执法效能与体现权力制衡并重,建立健全保证严格执法、公正司法的配套制度和措施,重点实行执法责任制、评议考核制、错案追究制和部门执法公示制度等。基层人民法院要在本着便利、公正、高效原则的基础上,围绕服务于新农村建设,认真贯彻执行最高人民法院关于人民法院为建设社会主义新农村提供司法保障的意见,不断推出便民利民惠民措施,积极推动农村司法改革。加强人民法庭建设,从经费投入、法庭设施、人员管理等方面加强对基层法庭的保障;合理安排基层法庭布点,方便农民诉讼,如因地制宜地设置流动法庭;在涉及“三农”的案件上,应尽量采用简易审判程序,重视调解这种结案方式在乡村的运用,能调则调,当判则判,还应适当扩大先予执行的范围。2.是提高法律服务工作者的服务意识，拓展法律服务工作渠道。律师、公证员、基层法律服务工作者要树立为党的中心工作服务意识，积极主动地为基层政府和领导干部当好法律顾问，为依法行政提供法