浅谈如何确保城管行政处罚的公平公正.doc

浅谈如何确保城管行政处罚的公平公正社会主义市场经济的发展把对城市管理的更高要求提上了日程。城管监察部门作为受委托行使职权的行政执法主体，作为城市管理工作的主力军，面对处于较为弱势的基层群众，如何在管理好城市，做好本职工作的同时，又赢得奖杯和群众口碑，贯彻依法治国、文明执法、服务管理就成了近年来讨论较多的话题。根据我国的法律体系和有关法律规定，行政法及行政诉讼法是城管监察部门执法权限的主要依据。本文就是在这种形势下，试图从城管行政处罚公开、公正原则的基本要求，当前在执行城管行政处罚公开、公正原则中存在的主要问题，通过对影响城管行政处罚公正、公开原则中存在的主要问题，通过对影响城管行政处罚公正、公开原则执行的原因的分析，进而提出对保障城管行政处罚坚持公开、公正原则的建议这四个方面来深刻探讨城管行政处罚公正与公开原则。希望有助于规范城管监察队伍的执法行为。随着我国社会主义民主法制建设在不断地发展。公平正义的价值越来越引人瞩目，执法公开、公正的呼声越来越响亮。执法公开、公正是人民群众的呼唤。在我们党坚持立党为公、执政为民、实施依法治国方略的大背景下，人民群众日益重视依法从事各项活动，依法保护自己的合法权利，因而，对执法者的形象、对执法的公正性的关注程度显著提高，当任长霞满腔热情实践她“还老百姓公道是人生最大的追求”的诺言时，人民群众誓言“要是嵩山搬得动，我就用它为任局长立碑!”当宋鱼水、顾双彦、金桂兰等一大批优秀法官做到辩法析理、胜败皆服时，人民群众将她们视为公正的化身、正义的丰碑。而当某些执法者徇私枉法、裁判不公时，人民群众通过媒体、信访甚至示威表达了强烈的不满和愤慨。这些都再清楚不过地表明，政法机关的执法活动涉及千千万万百姓的利益，执法公正的最大受益者是人民群众，执法不公的最大受害者也是人民群众；执法公正顺乎民心、合乎民意，是党的宗旨在政法工作上的具体体现，是关系到人心向背的大事。执法公开、正是社会主义法制建设的呼唤。社会主义法制是一个立法、普法、守法、执法紧密联系、相互依存的系统工程，它的基本要求是坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，坚持法律面前人人平等。目前，我们国家有法可依已经基本做到，但是实现有法必依、执法必严的要求还有明显的差距。特别是做到严格、公正、文明执法，差距更大。而没有执法的公正就没有法律本身的正义，就没有法制的尊严和权威；缺乏执法的公正，法制就是残缺不全的、作用受限的法制。中外历史已经证明，执法不公损害的不仅是执法者的形象和信誉，而且破坏法制根基，破坏社会的价值基础和公民对国家法律的信任基础。著名的英国思想家弗兰西斯培根说过：“一次不公的裁判比多次不法的举动为害尤烈。不法的举动不过弄脏了水流，而不公的裁判败坏的是水源。”所以，大力加强法律的实施工作，促进执法公正，是推进社会主义法制建设、落实依法治国方略的重中之重；既是法制建设规律的内在要求，也体现了我国法制建设现状的客观要求。执法公开、公正是发展社会主义市场经济的呼唤。市场经济本质上是法制经济。发挥市场机制的作用，限制、制约“无形之手”的负面影响，都离不开法制。统一、开放、竞争、有序的现代市场体系必须建立在法制基础之上。专家学者们早已指出：“无论是立法行为还是执法行为，都具有影响宏观资源配置结果的社会功能。”实际生活也表明，完善的立法和规范、公正的执法是最重要的经济发展环境，不仅可以使各种资源在市场上迅速、合理地聚集、发酵，使经济纠纷、矛盾得到及时、公正地化解，而且可以大大增强投资者、经营者的信心和积极性。反之，无法可依，有法不依，徇私枉法，必然导致市场经济秩序的混乱和经济运行的成本提高，使投资者、经营者望而却步。城管行政处罚是城管行政执法部门依据法律法规的授权或者相关行政主管部门的委托，对违反城市管理法律、法规及规章的公民、法人或者其他组织依法予以制裁的行为。随着体制改革的不断深人及社会主义市场经济的不断完善，在依法行政的过程中，城管行政执法机构被赋予了大量的行政处罚权，如果这些行政处罚权不能得到公正、公开的行使，不仅影响城管行政执法部门及城市政府的依法行政形象，而且严重损害当事人的合法权益，损害法律的尊严。一、城管行政处罚公正、公开原则的基本要求中华人民共和国行政处罚法第四条第一款规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。”将公正、公开原则写人法律，作为实施行政处罚必须遵循的重要原则，有利于实现法律所追求的公正、公平，有利于增强行政处罚的透明度，有利于加强人民群众对行政处罚约有效监督，有利于强化行政执法人员的责任心。（一）城管行政处罚公正原则的基本要求执法公正的基本要求一是执法者主观的公道正直，二是执法程序及过程的严密正当，三是执法结果的公平正义。与此要求相反，执法不公表现在执法者的执法立场发生了偏差，主观动机蒙上了污浊，囿于人情、私利和地方、部门的利益，违法办案，枉法裁判。或者明知是自己应当履行的职责而不去履行，该立案的不立案，该调查取证的不调查取证，该采取紧急措施的不采取紧急措施，该及时裁决的拖延裁决，等等；违反法律程序办案，比如非法插手经济纠纷，超期超范围扣押款物，滥用强制措施和执行权，甚至刑讯逼供；有悖以事实为根据、以法律为准绳的原则，混淆违法与犯罪、此罪与彼罪、此种违法与彼种违法的界线，或者放纵、保护违法犯罪，或者伤害无辜，或者加重当事人不应有的法律责任。尽管这样一些问题发生在极少数执法部门和个别执法人员身上，但严重背离了社会主义法制原则，在社会上造成了很坏的影响。公正，要求城管行政执法部门在实施行政处罚时必须以事实为依据，对被处罚的公民、法人或其他组织按照法律法规的要求使用同一标准，对事实、性质、情节以及社会危害程度相当的违反城市管理法律、法规的行为，不论违法当事人的地位、权势、关系如何，应一视同仁地予以处罚。公正原则是依法行政在行政处罚中的一个重要体现，其具体表现在：第一，行政处罚必须过罚相当、即行政处罚的具体内容应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，第二，行政处罚必须合法合理，即行政处罚必须以法律为准绳，做到处罚法定。同时，在行使自由裁量权时，要合情合理，不偏不倚。第三，行政处罚必须坚持回避制度，即实施城管行政处罚时，案件调查人员、听证主持人员及案件审批人员与当事人或案件有直接利害关系的，应当回避。坚持回避制度，目的是防止实施行政处罚时徊私舞弊或者发生偏见。相关人员应当回避而未回避，不仅显失公正，而且构成程序违法。第四，行政处罚必须听取当事人陈述意见。在对当事人作出行政处罚决定时，城管行政执法部门必须事先听取当事人的陈述意见。行政处罚法第四十一条规定，“拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚不能成立”。（二）城管行政处罚公开原则的基本要求公开，是指城管行政执法部门对有关城管行政处罚的法律法规和规章规定、执法人员身份、主要违法事实、处罚决定等与处罚有关的情况，除可能危害公共利益或者损害他人或其他组织的合法权益并由法律、法规特别规定的以外，邵应该向当事人公开。公开是法的本质属性，法所具有的告知、指引、评价、教育和强制等作用，其前提条件是公开。坚持公开原则的基本要求是：第一，依据公开，行政处罚法第四条第三款规定：“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”凡是要人们遵守的，首先要事先公布。公布要做到及时、完整，公布的内容既包括法律法规的规范文件，也包括其附件。第二，身份公开。实施行政处罚，必须公开执法人员的身份，第三，处罚公开。城管行政执法部门在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及当事人依法享有的权利。对符合法定条件的行政处罚案件还必须公开举行听证，让当事人能充分行使陈述和申辩的权利，以防止违法、不当的行政处罚侵害当事人的合法权益。处罚公开包括处罚程序公开、处罚文书公开、处罚结果公开等。二、当前在执行城管行政处罚公正、公开原则中存在的主要问题公正、公开原则是依法治国、依法行政的主要内容之一，是城管行政执法必须坚持的重要原则。当前，在不断推进依法治国、依法行政的进程中，各地城管行政执法部门依法行政意识日益增强，城管行政处罚日趋规范。但不可否认，目前城管行政处罚在遵循公正、公开原则方面，仍存在不少函待解决的问题。（一）重实体轻程序城管行政处罚在程序上的公证与否，直接影响行政处罚的内容是否有效和成立。须知，程序是公正的前提。然而，由于受传统的重实体、轻程序观念的影响，一些城管行政执法部门认为行政处罚只要事实清楚、证据确凿，达到了处罚目的就行了，程序上的不足对行政处罚的效力没有影响，因而在实施城管行政处罚时违反法定程序，如先执行后裁决，或作出行政处罚决定前不履行告知程序等。有些地方在行政处罚中虽然依照程序作出处罚决定，但由于执法人员自身素质制约，对程序的适用往往流于形式，不够严谨，如滥用口头传唤、单人调查取证等。（二）重合法轻合理行政处罚公正、公开原则是行政处罚合理、合法的内在统一，2004年3月国务院颁布的全面推进依法行政实施纲要，将“合法行政”、“合理行政”作为依法行政两条最基本的要求。这就是说，行政处罚既合法又合理是依法行政的基本内容，二者不可偏废。要实现行政处罚公正，就必须在实施行政处罚的过程中，做到既合法又合理。但在目前的城管行政处罚实践中，重合法轻合理的倾向相当普遍。部分城管执法人员在案件调查和作出行政处罚决定时，重定性轻情节，只看与定性直接关联的违法事实的基本证据，却不考虑与量罚密切相关的情节、责任、前因后果等相关因素。如在处罚占道乱摆卖时，只考虑自道行为违法，不考虑占道面积的大小，对数名违法当事人 “一视同仁”地处以同样数额的罚款。另外，在查处违法行为过程中，执法人员常常受到来自方方面面的非法律性因素的影响，导致办案不合理、不公正。（三）滥用自由裁量权，随意处罚自由裁量权是指行政执法主体在法律所允许的范围内，基于法律的目的，根据具体情况和意志，自行判断和选择自己认为正确的行为的权力。自由裁量是相对辑束裁量而言。竭束裁量是指在实施行政处罚时，必须严格按照法律、法规的规定进行，没有任何选择的自由。但是，城管行政处罚量大面广，拥有极大的自由裁量空间。自由裁量权是城管行政处罚的重要组成部分，但也是城管行政处罚的一柄双刃剑。运用得当，有利于实现公正和效率，反之，便会导致权力滥用、越权执法、侵犯当事人的合法权益并严重损害法律的尊严。因此，在行使城管行政处罚自由裁量权时，应当考虑法律所规定的应当考虑的各方面因素，最大限度地尊重当事人的权益，公平合理，不带任何偏见，对当事人平等地适用法律，遵循过罚相当的原则。三、影响城管行政处罚公正、公开原则执行的原因分析 执法不公问题存在的原因，从客观上分析，一是我国法律制度及执法规范还不够完善、健全，执法监督还存在漏洞和薄弱环节，使得个别执法者敢于并能够钻法律的空子，违规操作，偏私执权；二是我们国家长期的封建历史，以及市场经济的负面影响和以阶级斗争为纲的年代形成的对法制的不正确认识，削弱了全社会的法制意识，污染了公正执法的环境，弱化了执法者的公正意识。致使少数领导干部对在执法问题上不正当打招呼、写条子不以为然；一些群众遇到官司首先想到的是托门子、找路子，有理、无理都把官司胜败寄托在个人关系上；有些执法者则把法律仅仅视为工具，看领导的眼色、意思行事，视个人关系、利益的轻重执法；三是执法保障体系还不够完备、有力。一些地方受财力限制，未能给基层执法部门提供必要的经费，造成有的执法部门靠罚款、靠各种关系维持运转，通过办案收费解决所拖欠的出差费、医疗费等问题。这就为少数政法部门和政法干警违法办案、枉法裁判提供了托词。从主观方面分析，少数执法者政治素质不高，法制意识淡薄，特权思想严重。对执法公正对维护国家法律尊严，维护社会公平正义，维护人民群众的切身利益的特殊重要性缺乏应有的认识，把党和人民赋予的神圣执法权力仅仅视为一种谋生的手段，看不到执法不公给国家和人民带来的直接、间接的重大危害。或者以管人者自居，不作为、乱作为；或者感情至上，把个人之间的感情作为执法的原则，办人情案；或者把手中的执法权力作为商品，权钱交易、权色交易、权权交易，贪赃枉法。正是这些主观认识和潜意识中的错误、阴影，导致少数执法者有法不依、有规不循、；颠倒是非、亵渎法律。广大人民群众可以原谅执法者在法律或事实上一时的认识错误造成的执法不当，但绝不容忍那种故意滥用执法权力的行为。全心全意为人民服务是我们光的一贯宗旨，但当前不少地方的城管行政执法部门存在着“官贵民贱”思想，拜金主义盛行，往往通过实施行政处罚谋求部门利益、地方利益和个人利益，妨碍公正、公开原则的执行。同时，城管执法人员素质低下，也是导致城管行政处罚有失公正、公开的重要原因。四、对保障城管行政处罚坚持公正、公开原则的建议保障城管行政处罚坚持公正、公开原则，要加大普法教育的力度，增强公民和组织的法律意识、城市意识和自我维权意识。但更重要的是，要改革体制，加强立法，以一定的措施、制度来强化制约和监督城管行政处罚权的公正、公开行使。（一）加大城管行政执法体制的改革力度加快城市管理领域相对集中行政处罚权的步伐，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的城管行政执法体制，建议成立国家城市管理行政执法机构，相对集申城市管理领域的行政处罚权，明确职能范围和工作任务，笔者认为，这是提高城管行政处罚效率和水平，规范城管行政处罚行为，强化队伍建设，实现全国城管行政执法机构设置统一化、规范化、科学化，促进城管行政执法程序化、法定化，优化城管执法社会环境，建立健全城管行政执法主体资格制度，保障城管行政处罚权公正、公开行使的必由之路， （二）加快城管行政执法领域的立法步伐 如前所述，城管行政处罚难以做到公正、公开的原因之一一是法律规范滞后，因此，强化城管行政执法，促进城管行政处罚权公正、公开行使，建立健全城管法律法规至关重要。相对集中行政处罚权是大势所趋，也符合我国改革行政执法体制的客观需要，所以，必须从相对集中城市管理领域行政处罚权的角度出发，制定、颁布中华人民共和国城市管理法及其系列法规、规章，将散见于其他法律法规中的内容综合起来，使其系统化、科学化、法律法规依据惟一化;在规定自由裁量权时，尽可能缩小自由裁量的幅度;要严格规定城管行政处罚程序，通过严格的程序遏制行政处罚显失公正、公开等不合法、不合理现象。 （三）强化城管行政执法队伍的自身建设 再完善的法律都是由人来执行的。如果没有一支高素质的城管行政执法队伍，就很难形成合法、公正、公开办案的局面，城管行政处罚的公正、公开原则就会大打折扣。因此，建设一支纪律严明、公正无私、政治坚定的城管行政执法队伍，是实现城管行政姓罚公正、公开的首要因素。城管行政执法部门应坚持经常性地组织广大城管执法人员学习政治埋论和政策法规，强化城管执法人员的业务培训，促进城管执法人员养成良好的职业道德，培养城管执法人员的分析能力和逻辑思维能力，不断提高城管执法人员的管理水平、执法水平和执法效率，从而真正实现城管行政处罚的公正、公开。 （四）建立完善城管行政处罚的监督机制 法谚说：权利的赋予是为了更好的行使权力。如何较好的行使权利是摆在每一个享有权力的机关和个人面前贯彻始终的问题。按照马克思辩证唯物主义原理，其同样要从内外两方面来保证。从外