浅析违法建筑的成因及解决对策.doc

浅析违法建筑的成因及解决对策近年来，随着经济和社会的迅猛发展，城市化进程步伐在不断加快。在利益驱使下，部分单位、居民违反中华人民共和国城乡规划法，未经城市规划部门批准，在没有办理规划审批手续或规划手续不全的情况下，擅自新建、改建、扩建建筑物或构筑物的行为时有发生，且屡禁不止。违法建筑的不断滋生，成为城市发展极不和谐的因素，并带来严重的治安问题和安全隐患，严重妨碍了城市化进程的顺利进行，扰乱了城市发展的正常秩序。对违法搭建实施有效治理，既关系到城市形象，也关涉到公共利益，对构建和谐社会具有重要意义。掌握其形式，分析其成因，如何有效地依法制止违法建设行为，已成为迫切需要解决的一个重要问题。一、违法建筑的概念及类型 （一）违法建筑的概念按照规划法规认定，在城市化地区凡是未办理“一书两证”的单位或个人建筑及农村个人新建、翻建未申报批准手续的单位或个人建筑均属违法建筑。所谓“一书两证”是对中国城市规划实施管理的基本制度的通称，即城市规划行政主管部门核准发放的建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，根据依法审批的城市规划和有关法律规范，对各项建设用地和各类建设工程进行组织、控制、引导和协调，使其纳入城市规划的轨道。根据城市规划法，城镇规划管理实行由县规划建设行政主管部门核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的制度，简称“一书两证”。但往往遇有这种情况：在计划经济时期审批的建筑有“一书二证”，当时属于合法建筑，然而，随着城市建设发展步伐加快，这些建设可能违背现有的规划，或逾越道路红线或占用现有规划绿地。所以我们应弄清一个概念即：“一书两证”是为实施规划，使城市建设能在规划指导下的控制手段，而不应把“一书两证”的获得或批准看成建造者和管理部门的目的行为。根据这样的概念区分，违法建筑的范围应包括以下三个部分：违背规划且无“一书两证”；违背现有规划而有“一书两证”；不违背规划但无“一书两证”。（二）违法建筑的主要类型违法建筑从不同角度可以分为两类：一类为程序性违法建筑（除申报外符合各项法规和现有规划），另一类为实质性违法建筑（违背现有规划）。按违法建筑使用性质又可分为居住、“三产”、工业、市政等违法建筑。现在既有建成区，又有在建区和城乡结合社区。违法搭建主要是在未经批准的土地上搭建房屋等行为以及对自有房屋改建、扩建，类型包括楼底天井封闭，阳台加封，顶楼晒台、露台改建阳光房，建设夹层，开挖地下室、游泳池，庭园绿地上建设凉亭，设置假山，搭建蒙古包等等。它们有的违法占用道路、绿地、公共部位；有的未经规划部门许可，擅自搭建、扩建；有的越证，有关技术指标不符合审批规范，给社会、居民生活等带来不便；有的改变建筑物使用性质或沿街破墙开店等等，在城乡结合部地区，随心所欲搭建现象更为严重。二、各类违法建筑产生的原因违法建筑的产生和存在有其自身的发展规律。伴随经济社会以及城市建设的迅猛发展，这种矛盾越来越突出。虽然执法力度在不断加大，然而违法建设现象还依然存在。调研发现，违法建筑之所以拆之不绝，制而不止，有许多相关的内部或外部因素。这些因素包括：（一）法律意识淡薄以及忽略宣传部分违建当事人不了解国家关于违法建筑的有关法律法规，认为在自己使用的土地上、旧房屋基础上、自家院内建设并不违法，基于法盲意识随心所欲，私自建设。在违法搭建整治过程中，往往只注重执法行为，而忽视或者弱化了法制宣传和法律教育。法制宣传教育的手段与形式不丰富，且缺乏连续性。对于禁止违法搭建的法律法规等相关规定，宣传不够到位，很多居民对此知之甚少或者是完全不了解。关于建设工程的规划许可证制度，除建设、执法等相关人员外，并没有在社会上形成广泛的认知和理解。很多违法者搭建者不知道或者不认认为在自己房屋搭建的建筑物是违法行为。（二）存在侥幸心理部分违建当事人虽然知道关于违法建筑的规定，但心存侥幸认为“如果自己的违法建筑被发现也没什么大不了的，最多被罚点钱”。这些意识在违法建设的当事人头脑中普遍存在，也是造成小区违法建筑屡禁不止的思想根源。（三）存在住房困难部分违建当事人确实存在生活、住房等实际困难。部分农村社区当事人家庭人口增多居住紧张，有的房屋确实陈旧老化，房屋均价的逐渐提升，使得人们的购房压力又越来越大，收入水平的增加显然无以应对飞速上涨的房价，所以导致明知违法而为之的情况。（四）受经济利益驱动随着城市化进程步伐的加快和城市范围的扩大，一些被列为拆迁改造范围内的当事人，为了在有限的土地上获取较多的利益或在拆迁中获得更多的赔偿，便千方百计多建房，致使违法建设现象不断发生，屡禁不止。随着经济的快速发展，外来务工和创业人员急剧增加，而他们又普遍缺乏购房能力，因此，出租房就成了抢手的居住之地，巨大的求租市场及高额房租利润，使当事人建房牟利欲望十分强烈，从而导致违法建筑的产生。（五）法律法规不健全城管执法部门目前查处违法建筑的主要法律依据是中华人民共和国城市规划法，法规规定规划管理部门仅有责令停工建设权，而无制约停工建设的具体措施，这使得管理权缺乏应有的强制手段，加之法院强制执行周期长等原因，致使经常出现“人在停建、人走又建”和“白天停建、夜晚施工”的现象，最终导致“生米煮成熟饭”的违法建筑事实。再加上国家法律法规对于违建当事人的制裁力度软弱甚至空白，违建风险和所得利益比例严重失衡，以至冒险违建盛行成风。 （六）对品质生活的追求由于市场经济的不断发展，富裕阶层不断涌现，这部分人多数是居住在新建高档住宅楼或者别墅区内，拥有宽大豪华的住房。但是即使是如此宽大豪华的住房，也无法满足这些业主追求享受的要求。比如，有的别墅在设计时只有一个车库，而业主可能拥有数辆汽车，现有车库无法满足其使用要求。有的业主不喜欢大面积绿化，觉得是浪费，干脆将绿化改建为游泳池，有的业主对自己房屋的地下室不甚满意，于是大面积开挖地下室，建成地下一层甚至是两层的娱乐、活动空间，设立家庭影院、台球室、地下游泳池等等。对更好生活品质、娱乐享受的追求，促使违法搭建在这些高档别墅区蔓延开来，追求享受成为违法搭建逐渐扩展的动因。（七）规划设计缺陷居住小区规划设计往往过分注重建筑密度、建筑容积率和景观设计等方面，而忽视了房屋最主要的使用功能。开发商注重建筑密度、建筑容积率，当然是源于其通过提高规划建筑密度、建筑容积率可以增加最终建成的房屋建筑面积，从而获得最大收益。开发商借助良好的小区景观设计，能够极大提高小区的质量品质，进而达到抬升房屋价格的目的。但是房屋最主要的功能仍然是居住使用功能。目前，很多居住小区的规划设计方面恰恰是严重忽视了这一主要功能。比如，有的居住小区其房屋设计过分强调地中海风情，超前的引进国外亲近自然的设计理念，脱离国情，房屋结构中留下太多的阳台、露台等。居民作为理性经济人，面对如此众多的阳台、露台无法作为房屋使用，与高昂的房价之间的鲜明对比，自然会选择通过封闭阳台、露台等方法来增加房屋使用面积。如此一来，房屋结构中阳台、露台多的居住小区，违法搭建的发生比例明显增加。又如，有的居住小区虽然号称高档豪华别墅区，但是其车库数量却十分有限，常常是每户一个车库。而对于那些居住在高档豪华别墅去的业主而言，往往是拥有数辆汽车，实际需要与现有条件之间产生严重矛盾。因此，这些业主违法搭建的动机与动力更加突出和明显。可以说房屋规划设计方面存在的与业主现实需要和欲求之间的差异，客观上成为违法搭建产生的助推器。 三、违法建筑的危害违法建筑的存在有许多隐患也是不容忽视的。（一）存在安全隐患有的违法建筑虽在相互协商后产生，彼此并不影响较为明显的通风、采光问题，但却存在一定的安全问题，特别是消防问题。比如：许多搭建侵占了道路用地，影响了道路的畅通，特别是消防车的通行。另外，违法搭建使得住房几乎都连成一片，彼此缺少足够的防火分隔。而且，违法建筑材料一般为砖木结构，不具防火特性。所以一旦发生火灾，后果将不堪设想。（二） 给治安整治带来难度违法建筑给搭建者带来一定的收入，但也为不法分子提供了有效的庇护场所。违法建筑的租赁较为方便，均无合法手续。对于搭建者往往是“利”字当先，这就给许多不法分子以空隙可乘，他们往往利用这些地点作为犯罪点。总之，违法建筑有较强的隐蔽性，给治安整治带来一定难度。（三）集体违法建筑的产生影响了城市发展集体违法建筑在形式上主要以兴办第二、三产业为主，规模较大，因而也对城市发展的影响较为严重。（四）违法建筑的买卖易引起民事诉讼搭建违法建筑者往往将违法建筑以产权形式卖给买方使用者，是一种私下交易，它未经法律确认和认可，是一种缺乏正常合法程序的买卖关系。一旦违法建筑即将拆除，买方使用者和违法搭建的卖方极易引起民事诉讼，给拆除违法建筑工作带来难度。四、清理违法建筑的解决对策为了有效遏制违法建设势头，打击各种违法建设行为，特提出以下建议与对策：（一）开展宣传教育工作，营造良好社会氛围充分利用报纸、电台、电视台、印发宣传资料、张贴宣传标语等途径，积极向社区居民宣传中华人民共和国城市规划法等相关法律法规，说明违法建设行为的危害性，让所有居民认识到进行违法建设应当承担的法律责任。通过有效的宣传工作，不断强化思想政治工作，广泛发动群众，充分依靠群众，把拆违行动变成单位和个人的自觉行动，在全社会形成自觉抵制违章建设的良好氛围，形成遵纪守法的良好社会风尚。同时定期对各种违法建设及处理情况在各个媒体或设置专门公示点进行公开曝光，接受社会舆论监督，形成违法建设人人谴责的态势。（二）执法部门密切合作，形成清违工作合力大力加强与街道、社区的协作，减少执法盲点。社区居委会应作为查处违法建筑的“基层监控点”，这是破解违法建筑问题的重要突破点。由于社区干部工作、居住、生活在居民之中，对于得罪人的违建管理存在后顾之忧，多数采取视而不见或避而不管的态度。有的社区干部甚至带头参与违建行为，这在很大程度上为违法建筑的产生和存在留下了空隙。所以必须加强社区防违、拆违的思想认识和有效措施。可以采取明确各部门、街道、社区的职责，签订责任书，从基层单位抓起，加强基层防违力量，建立一个高效的控违体系，做到“第一时间发现，第一时间报告，第一时间查处，第一时间拆除”。（三）树立长效管理意识，坚持以防为主理念违法建筑的产生具有历史的延续性，这一特性决定了违法建筑不可能在短期内消亡，因而必须确立长期、平稳、有序、有效的工作方针，努力克服临时、短期、速战速决的片面认识。因此，最有效的工作方法就是“防范于未然”。越早发现，越早制止，越早采取措施，就越主动越有利。应不断加强日常巡查力度，不断拓展发现违法建设的渠道，竭尽全力将违法建设行为遏制在萌芽状态。（四）完善各项法规政策，杜绝新生违法建筑按照中华人民共和国城乡规划法法规程序查处、拆除早期违建，不仅程序复杂、时间长、难度大，极不利于新生违建的早期制止和拆除。建议在法律法规允许范围内制定较为规范的早期违建快速制止和拆除程序。建议政府用立法的方式，赋于执法部门在违建当事人拒不停止违法建设时，可采取一定的行政强制措施，对其予以制止，做到强行制止有法可依。（五）切实加强组织领导，落实责任追究制度事实证明，要想真正把城郊结合部农村宅基地管理工作管好，基层村级班子、街道办事处、以及区级有关部门要上下联动、密切配合，建立区、街道办事处、村居三级监管网络机制和责任包干制，做到人人监管、层层负责。特别是村两委班子、联村干部，对辖区内的违法建房苗头一出现就要及时报告和处理，形成齐抓共管的合力。各街道办事处要把农村宅基地管理工作列入村级班子考核内容，实行一票否决制，促使村干部把好源头关，做到守土有责；城建、规划、国土等有关部门密切配合，加强执法监察动态巡查，及时发现、制止、查处各类违法建筑、违法用地行为，把问题解决在萌芽状态，尽可能降低行政执法成本，减少违法者的损失；公安、法院要全力支持行政执法部门依法行政、严格执法。（六）完善违法搭建发现机制督促物业服务建立完善巡查制度，发现正在实施违法搭建的行为要及时劝阻制止并报告。建立完善基层违法打进信息采集制度和日常巡查制度，由基层协管员定期巡查、记录、汇报发现的违法搭建情况，以