注册会计师行业自律与行政监管问题探讨.doc

注册会计师行业自律与行政监管问题探讨第1章 绪论1.1 引言我国自20世纪80年代恢复注册会计师制度以来，注册会计师行业在我国得到快速发展，注册会计师在维护资本市场有序进行、保护社会公众利益等方面起着举足轻重的作用，它不仅是市场经济不可或缺的重要组成部分，也是市场经济赖以生存和发展的基础，在我国市场经济建设中发挥着重要作用1。然而近几年来证券市场若干事件的出现，使国内注册会计师行业面临空前的信任危机。我国注册会计师及会计师事务所再次成为我国证券市场打假的新焦点，我国注册会计师及会计师事务所再次受到投资者、社会公众的职责，规范和加强注册会计师和会计师事务所监管的呼声愈加高涨，如何构造我国注册会计师行业监管体系？如何正确处理行业自律与行政监管的关系？本文就此问题进行探讨。1.2 我国注册会计师行业监管存在的现状20多年来我国注册会计师行业监管在推进注册会计师行业的改革和发展以及整个市场经济的发展方面都取得了不少的成绩，并日益显示其重要的职能作用。但是随着我国经济转轨时期各项改革的深入发展，会计服务行业的不断扩大开放，当前我国注册会计师行业监管面临着许多发展机遇，同时也还面临着许多问题，主要表现在下列几个方面：1.2.1 注册会计师行业监管体制不顺多年来，我国注册会计师行业已逐步形成了以政府监管为主，以行业自我监管为辅的监管模式。当前我国正处于经济转轨时期，会计服务市场化程度不高，现行行业法律法规不健全，政府职能转变没有到位，这些都造成我国政府监管机构和行业协会尚未完全分离，政府监管与行业自律管理以及政府各监管部门相互之间的关系都没有理顺，仍然存在监管职能错位、重叠，权责范围界定不清，相互之间不能协调、配合等诸多弊端，以致注册会计师监管体制与我国当前经济与注册会计师行业发展的现状及趋势极不相适应，监管成本高而效率低的问题仍然相当突出2。注册会计师行业政府监管原来是授权或委托注册会计师协会进行的，政府只是对通过注册会计师协会的行政管理实现对注册会计师行业的宏观管理，这样作为注册会计师行业自律组织的行业协会又负担着行业行政审批、监管等职责，行使着行政管理职能。这种双重身份长期制约着注册会计师行业的规范发展，不但行业自律管理无法实现，而且使政府的实质性监管长期处于缺位状态，注册会计师行业存在的一些突出问题，如行业收费、税负不等一直得不到解决。当前我国对注册会计师行业承担监管职责的政府部门还有财政、审计、证券监管以及税务、工商等多个部门，往往对注册会计师行业进行多头重复检查，增加了注册会计师和会计师事务所的负担，并使其产生了逆反心理。同时，基于行业监管体制不顺，监管法规、政策及制度不健全等原因，目前政府各监管部门的职责不明确、不到位，相互交叉重叠，监管及处罚不力并且相当滞后，造成近年来大量上市公司舞弊及注册会计师出具虚假审计报告的状况一直得不到根本改善。某些政府部门受到利益的驱动，凭借其行政权力过度管制会计服务市场，实行行政干预、部门分割、行业垄断等行为，这无疑加剧了市场竞争的无序、混乱和独立审计服务质量的低劣，从而直接或间接地侵犯了投资者及公众的利益，并导致了一定程度的行业腐败。1.2.2 行业监管法规政策尚不健全及配套我国这些年连已陆续颁布了会计法、注册会计师法、审计法、证券法等法律以及相关，初步建立了会计、审计及证券法制框架。但是目前有关注册会计师行业监管方面的法律、法规、政策及配套措施尚不健全、配套，或者令出多门，相互颇多矛盾，监管部门无所适从，以致不能适应当前强化注册会计师行业监管的要求，期待进一步修改、补充和完善3。1.2.3 行业自律机制薄弱目前，我国注册会计师行业自律基本上由两部分组成：一是注册会计师协会对注册会计师和会计师事务所的执业质量和执业道德实行检查监督；一是会计师事务所建立内部管理制度，以加强对注册会计师执业质量的管理和控制。由于我国正处于经济转轨时期，会计服务市场化程度不高，尚未形成一系列规范性的制度和公约，行业协会自我保护和自律监管力量薄弱，自律监管机制尚未建立，同业质量互查和评价体系未能形成，会计师事务所的内部质量控制制度也未能有效执行，导致我国注册会计师行业市场无序竞争现象十分突出。虽然行业协会在行业自律方面发挥了一定作用，但是由于行业协会长期以来一直没有真正建立行业自律机制，而是集政府监管与行业自律于一身，亦官亦民，既是“政府”又是“民间”。既行使不好政府职能，也无法充分发挥行业自律的作用，更无法与国际惯例接轨，在很大程度上影响了行业的健康发展。而且，行业协会长期挂靠在行政机关，其工作人员由机关委派，精通业务和行业管理知识的专业人员少，行业专业服务与行业自律监管作用不能到位，这些都最终导致了对会计师事务所及注册会计师执业中严重造假问题的监控落后，效率低下，惩治不力，以致在社会上产生了相当程度的负面影响。第2章 注册会计师行业监管的两大模式2.1 对注册会计师行业自律模式的分析2.1.1 行业自律模式存在的理论依据2003年8月27日，十届人大常委会通过了中华人民共和国行政许可法（以下简称许可法）。许可法虽然没有对可以设定行政许可的事项进行明确规定，但是对许可事项范围所进行的一些原则性界定，已明显体现出国家治理与社会分治的分设关系。如许可法第十四条规定，凡是通过市场机制能够解决的问题，应当由市场机制去解决；通过市场机制难以解决，但通过规范、公正的自律能够解决的问题，应当通过中介机构自律去解决；即使是市场机制、中介机构自律解决不了，需要政府加以管理的问题，也要首先考虑通过事后监督去解决。也就是说，国家对中介机构的管理理念正在由国家统抓统管向社团自治转变，同时为国民的社团自律管理提供了法律前提和依据。同时，行业自律模式也有其理论依据：首先，由于专业性过强即存在着高度职业判断，同时也由于不同的注册会计师个人经验，不同的经济业务，不同的环境，外界很难对注册会计师提供的产品进行评价，因此必须依靠行业自律。其次，注册会计师行业是以整个行业的独立、诚信为基础的行业，其赖以生存的基础是其“诚信”的公众形象，因此，可以理性地预期注册会计师在提供服务的过程中，必然会保持应有的 职业谨慎，保持应有的独立性，以保持其在公众心目中的诚信形象，取信于广大的投资者。2.1.2 行业自律模式的特点注册会计师行业的自律模式的特点在于:注册会计师行业管理微观层面的事务均由注册会计师行业通过其职业组织来实施控制。包括:注册会计师执业资格的认定(通过资格考试等程序)、执业技术规则与职业道德准则的制定，并由注册会计师职业组织监督注册会计师对这些行业管理规则的遵循给予奖惩;职业服务定价则由市场进行;注册会计师职业组织章程无需经过政府部门的批准。为了实现行业自律的目标，注册会计师职业组织一般都有比较健全的自我管理机构，如注册会计师考试与资格确认部门、职业道德准则制定部门、执业技术规则制定部门、执业质量的监督与奖惩部门、注册会计师与会计师事务所执业注册部门等。注册会计师职业组织的章程及依之制定的具体规则的性质是注册会计师行业达成的公共合约，是注册会计师行业民主自律的产物。注册会计师行业的自律是在市场自由主义理念主导下，职业服务市场公平竞争的自然结果。此外，注册会计师行业监管的自律模式是在注册会计师职业服务市场力量的推动下而形成，与市场相配合，弥补市场可能的失灵，成为对解决市场失灵问题的行政监管方案的一个有效替代4。2.1.3 行业自律模式的利弊及其分析行业自律模式的优点在于：它对于注册会计师行业的监管有较大的灵活性、独立性和适应性。首先，能及时和有效地针对经济环境变化对注册会计师行业的要求作出反应，主要包括：准确了解从业人员的意愿，及时发现审计环境和审计时间的变化，并通过制度和完善审计准则尽快进行调整，从而可以保持和增强指导性、科学性和适应性。其次，在这种模式下，由注册会计师协会对行业实行自律管理，政府干预很少，从而增强了注册会计师协会的行业独立性，并有利于增强社会各界对注册会计师行业的信任。再次，随着现代注册会计师行业的发展，注册会计师所提供的职业服务种类已远远超出了传统审计职业服务等的范畴，能提供包括审计与会计、管理咨询、税务、公司财务、公司重整、法律服务、外协服务等领域内的职业服务，其中的许多职业服务，是没有法律规范的，政府也没有能力去施加管制，而自律可以涵盖注册会计师职业服务的全部领域，注册会计师职业组织的自我管制可迅速作出反应，组织会员进行相关的经验总结与交流，发布相关的执业指南，实施有益的培训计划，这些都有助于提高他们的服务质量。最后，由于是注册会计师行业的共同意志，其制定的规则也能较好地为执业会计师所理解和贯彻，较易于监控规则的执行效果。当然，行业自律模式也存在着许多缺点。首先，尽管从世界上第一个注册会计师职业组织诞生，注册会计师行业就注重对公众利益的保护。但自律模式是注册会计师们自己管理自己，自己给自己制定规则，自己监督自己遵守规则，无充分的外部监督，这使得自律模式下“保护公众利益”的宣讲显得苍白无力。所以，对于政府干预主义理念占主导地位的后进市场经济国家，靠注册会计师行业自律的长期努力来为市场经济发展提供支撑显然是不现实的。其次，行业自律的权威不如行政监管，约束力不足，即只能对注册会计师及其事务所进行约束，惩戒能力有限，这都影响了其监管效果。 2.2 对注册会计师行业行政监管模式的分析2.2.1 行政监管模式存在的理论依据第一,我国长期奉行高度集中的计划经济体制, 而统一计划的实现又以政府对所有资源的控制为前提，政府因此享有了全面、直接干预社会经济活动的权力，包括对注册会计师行业的干预。 第二，中央集权制也是我国政府干预型管理模式形成的重要基础。在中央集权制下，各级地方政府都是以中央政府助手形象出现的，行业协会就更是如此了，其主要功能体现为与政府一起完成对其成员的管理，而不是对政府的制约与监督。第三，我国传统的政治文化是一种对政府“永远不设防”的文化，政府官员是“父母官”，人们绝对没有对其动机产生过怀疑。这种理念极大地限制了独立自主人文精神的发展。长此以往，政府外的社会自我管理极度贫乏，政府也顺理成章地渗透进了各个领域。2.2.2 行政监管模式的特点与注册会计师行业管理的自律方式的特点相反，行政监管方式的特点则在于，政府对注册会计师行业管理微观层面的事务实施控制。在此模式下，政府一般会颁布详尽的注册会计师行业管理法律法规，对注册会计师及会计师事务所的执业资格、执业范围、执业技术规则、职业道德准则以及执业质量的监督与处罚等进行规范，甚至某些职业服务(如法定审计)的定价也由政府管制。在行政监管模式下，注册会计师职业组织的性质与行业自律下的注册会计师职业组织是不同的，实质是政府管制职能的延伸，可以视作是政府的组成部分，是政府管理注册会计师行业的一个特殊部门(如以社团法人的面貌出现)。其管理职权是政府赋予的，而不是注册会计师行业自己民主决策给予的，政府随时可以依据现行法律收回这些管理职权。注册会计师必须要加入作为政府管制职能延伸的注册会计师职业组织，才可进人职业服务市场提供职业服务。当然，尽管都是政府管制，但采取该管理体制的各国政府管制的具体形式与内容还是有差异的。如德国政府将执业技术规则的制定权赋予注册会计师职业组织;日本政府则是自己制定执业技术规则，由职业组织制定实施细则;荷兰是由注册会计师职业组织拟定执业技术等方面的规则，由内阁经济事务大臣批准后在政府公报上发布实施。2.2.3 行政监管模式的利弊及其分析行政监管模式的优点在于：首先，它具有较强的权威性，具有足够的强制力，在政府干预主义理念主导经济时期，也较易于为社会公众接受。这种权威性一方面来自于政府行为的强制力，另一方面也来自于大众从心理上对政府作为“公众利益”的代表的认同。其次，采用该种模式也有利于国家加强对资本市场的管理以及为政府干预和调节经济提供更加准确、可靠的信息。最后，相对于行业自律而言，行政监管的独立性要强些，因为，它毕竟处于被管制行业的外部。社会公众一般对政府管制在保护公众利益方面有着一种“理想主义情结”，即认为政府超然独立，是社会公众利益的当然代表。所以，总的来看，行政监管的独立性要强于行业自律。而且，行政监管还可以通过政府创造职业服务需求促使注册会计师职业服务市场发展起来，加速进程，花较短的时间走完发达市场经济国家花了很长时间走过的路。 当然，同行业自律一样，注册会计师行业管理的行政监管模式也有一定的缺点。首先，政府管制的官僚程度比职业组织更浓厚，与被管制者之间的信息不对称程度也远甚于行业自律。因此，它也就缺乏了行业自律所具有的灵活性与适应性，往往滞后于注册会计师职业服务市场的发展，不能迅速发现和解决职业服务市场中存在的问题，所以，管制效率一般低于行业自律。其次，政府过多的干预可能使其变成政府的工具，而失去其独立性的性质5。2.3 对“行业自律”和“行政监管”两大模式互补性的分析 从行业自律和行政监管的依据和优缺点来看，两者并不互相排斥，行业自律和行政监管相互补充。具体来讲，关于注册会计师职业道德方面的规范，应该实行严格的行政监管，由行政监管机构制定，但可以吸收注册会计师的广泛参与。这体现了行政监管和行业自律的有机结合6。在现代资本市场上，由于注册会计师的审计报告责任已经扩展到所有相关的财务报表使用者，而不再局限于委托方，那么一旦注册会计师违背其“诚信”原则导致审计失败，不仅导致的损失金额非常大，而且将影响到更多的利益相关者。况且注册会计师不当审计报告的危害也许并不能够立即凸现，往往需要相当长的一段时期才能够显示出其危害，那时“木已成舟”。所以必须事先对注册会计师的职业道德规范进行行政监管。在行政监管的威慑下，注册会计师往往会内部化预期的损失，并因此采纳相应的预防措施来生产出恰当审计质量的审计报告。但是，对注册会计师职业道德的行政监管要比独立审计准则技术层面的行政监管要困难的多，为此不仅需要行政监管，而且在职业道德方面注册会计师的行业自律将发展更大的作用。行业自律和行政监管的相互补充和有机结合是目前世界范围内关于注册会计师审计进行规范的主流。可以说，行政监管和行业自律相结合是未来的发展方向。第3章 国外行业监管模式与启示 从世界范围看，英美的注册会计师行业相当发达，各国注册会计师监管模式虽然不尽相同，但英美模式可以说最具有代表性，许多国家或地区都照搬或仿效这两种模式，可以这么说，英美模式是整个世界会计师行业的一面旗帜7。3.1 英国的行业监管模式与启示3.1.1法律对注册会计师的影响除了公司审计、投资业务和破产清算等业务，英国的法律没有规定对注册会计师的其他业务进行监管。在这三类服务领域中，注册会计师职业团体充当了主要监管角色，并接受贸工部或财政部的监督。1990年，贸工部认可了英格兰和威尔士特许会计师协会、苏格兰特许会计师协会、爱尔兰特许会计师协会的监管组织地位。注册会计师协会对投资业务资格的批准和监控等程序，要接受证券和投资委员会的审核，注册会计师协会要就此向证券和投资委员会提出报告。3.1.2独立的监管体系 在注册会计师行业高度自律的英国，社会公众利益的维护主要依赖于以下四个方面：一是注册会计师职业团体对会员资格和注册的控制；二是注册会计师职业团体对会员的监管，包括制定道德准则和惩戒程序；三是注册会计师职业团体制定和实施审计准则；四是法律对公司审计、投资业务和破产清算的规定。由此看来，社会公众利益是否得到保护，主要取决于注册会计师行业的自律状况8。 建立独立的监管体系有两种基本方式可供选择：一是通过法律，借助公司法或通过新的立法途径；二是以会计师职业团体的现有职责为基础的非立法途径。 1998年3月，会计团体咨询委员会提出建立独立监管体系的建议，并得到了英国贸工部的认可。1998年11月，会计团体咨询委员会公布了“会计职业团体的监管体系”方案，广泛征求社会各界的意见。会计团体咨询委员会的建议包括5个方面：（1）建立一个独立的基金会，资金来源于会计职业团体。该委员会负责任命复核委员会、审计实务委员会、调查和惩戒委员会、调查和惩戒委员会。受政府授权基金会同时有权任命道德准则委员会。（2）成立一个由非执业会计师占多数的复核委员会，以保证其独立性和促进外界对监管体系的参与。该委员会负责处理调查和惩戒委员会管辖范围之外的投宿、案件调查和惩戒事项。（3）改造审计实务委员会，其成员由基金会任命，包括“很大一部分独立于审计职业的成员”。该委员会负责制定审计准则。（4）成立负责制定道德准则的道德准则委员会，其成员至少60%独立于会计职业界。（5）成立负责查处重大违规案件的调查和惩戒委员会，其成员至少60%独立于会计职业界。 会计团体咨询委员会的建议，不仅被贸工部基本采纳，而且也受到了会计职业团体的欢迎。一个全新的独立的监管体系正呼之欲出，可以说，这是英国对其高度自律的会计职业进行的一次重大改革。3.1.3 英国行业监管模式对我国的启示从英国情况来看，注册会计师行业高度自律，政府通过法律引导注册会计师职业的发展，会计职业团体通过自身努力加强监管。从现在看，英国即将出现一个全新的独立的监管体系，这是英国会计职业团体迄今为止进行的最重大改革。这次改革给我们带来了如下启示：（1）注册会计师与社会公众利益密切相关，由于注册会计师职业团体的利益与社会公众不尽一致，社会公众理应要求加强对注册会计师的监管。（2）对高度自律的注册会计师行业进行改革并不意味着对其全盘否定，自律是行业是否成熟的标志。独立的监管体系可以满足社会公众对注册会计师的监管，是对注册会计师行业自律的更高要求。（3）政府对注册会计师直接进行监管并非唯一有效的方式，如果通过非立法途径成立一个有效、透明、独立的监管体制，政府就没有必要参与其中。但是，如果政府认为未能实现有效、透明、独立的监管目标，就有可能转向法定途径。由此看来，如果独立监管体系不能发挥应有的作用，英国政府就会对注册会计师进行直接监管，注册会计师行业的高度自律也将不复存在。3.2 美国的行业监管模式与启示3.2.1 政府对注册会计师的监管政府在美国注册会计师管理中扮演着重要的监管角色。证券交易委员会是监管注册会计师职业的机构之一。证券交易管理委员会于1934年由美国国会批准成立，作为一个独立的管理机构，担负着监督联邦证券法案实施的重要职责。虽然证券交易管理委员会并不直接对注册会计师审计业务进行监管，但其影响很大，可以暂停或取消注册会计师审计上市公司的资格。近年来，证券交易管理委员会已暂停了许多注册会计师从事上市公司审计的权力，并禁止了一批会计师事务所在一定期限接受新的客户。12州会计事务委员会是监管注册会计师职业最直接的一个机构。美国50个州，加上四个特区，都有自己的会计成文法，并由各州会计事务委员会监督实施。根据法律赋予的权力，各州会计事务委员会还负责制定有关执业规则，以明确注册会计师的执业资格要求，保证执业行为的客观、公正，惩戒不当执业-包括取消执业资格。州会计事务委员会是隶属于各州政府的行政管理机构，其成员一般由各州政府委任。在不同的州，州会计事务委员会的人员构成并不相同，但一般来说，其大部分成员为注册会计师。由于州会计事务委员会颁发注册会计师执业证书，因此，执业注册会计师如果严重违反州会计师事务委员会制定的行为准则，将被吊销执业证书。尽管这种情况并不经常发生，但吊销执业证书将会迫使执业人员离开会计职业界。大多数州都采用美国注册会计师协会制定的行为准则，也有些州制定的行为准则更为严格。近年来，越来越多的州采用了比美国注册会计师协会更为严格的行为准则。尽管如此，社会公众对州会计事务委员会仍颇有微词：其一，州会计事务委员会的主要工作是限制随便进入注册会计师职业的人士，而不是保护处于信息弱势的社会公众免遭执业不当的伤害；其二，州会计事务委员会作为执法机构，工作效率低下。前一种职责导致越来越多的社会公众代表进入州会计事务委员会；后一种指责导致许多州出台了所谓的“夕阳法律”。即规定州会计事务委员会的“存续”期限，临近期满要接受特别审查。如果审查意见能够充分证明该机构存在的必要性，且运行效率较高，那么，就可以继续存在；否则，就要按照预先规定的时间终止解散。不过迄今为止，还没有任何州会计事务委员会根据“夕阳法律”被终止工作。3.2.2法律对注册会计师的影响法律对注册会计师职业有着非常重要的影响。与习惯法一样，成文法在注册会计师执业中也占有非常重要的地位。对美国注册会计师职业影响最大的是1933年证券法和1934年证券交易法。上述法律涉及注册会计师的民事责任和刑事责任，注册会计师在执行审计业务时，要充分认识到潜在的责任，要保持应有的职业谨慎，以降低职业风险。立法机构也对注册会计师职业有着重要影响。如果立法机构认为联邦证券法和州会计法律没有从各方面恰当地控制注册会计师的活动，就可能会进一步关注并修改这些法律条款。从20世纪70年代后期开始，美国国会的审查委员会就不时地就证券法的执行情况展开调查。立法机构的活动直接导致了美国注册会计师协会会计师事务所管理部的成立以及其他一些改革措施的出台。113.2.3美国行业监管模式对我国的启示从美国情况来看，美国长期奉行的是自由放任的市场经济，对注册会计师行业管理主要以民间职业团体主导，政府几乎不加任何干预，有比较完善和健全的自律机构，监管的范围和权限很宽广，整个会计行业是一个自我约束的行业。如此，我们可以得到如下启示：（1）注册会计师实现自律的必要条件是要有一个制定和完善的道德准则，并对违反道德准则的会员进行适当惩处的有效机制；（2）对会计师事务所的业务质量进行有效监管是保证注册会计师行业实行自律的基础，如果会计师事务所经常执业不当，损害社会公众的利益，政府就会采取措施进行直接监管；（3）政府机构发放执业证书只是监督和控制注册会计师的一个重要环节，如果注册会计师行业自律不能满足社会公众的要求，社会公众就会怀疑其存在的合理性，政府机构也将因此受到责难。 第4章 解决问题的对策目前，关于我国注册会计师行业的管理模式，主要有两种观点：一种观点认为注册会计师行业应当实行完全自律；另一种观点则认为注册会计师行业应当实行相对自律，实行行政监管与行业自律相结合的管理模式。作者认为，我国注册会计师行业实行完全自律目前尚不具备条件，只能是注册会计师行业的努力方向：首先，政府监管是保证注册会计师行业持续存在的基础。其次，注册会计师职业团体的利益与社会公众不尽一致。第三，我国正处于转型经济时期，有关法律、法规正在逐步完善，注册会计师协会与政府有关部门协调、沟通的事情很多，如果注册会计师行业完全自律，必然在这方面遇到许多困难。 第四，注册会计师协会不仅要代表注册会计师的利益，还要维护社会公众的利益，否则就不能取信于社会，政府也不会让其进行自我管理。最后，职业道德是注册会计师行业自律所必需的，而我国注册会计师职业道德整体水平的提高需要几代人的努力，不是一朝一夕所能完成的。况且，行政监管和行业自律两者并不相排斥，它们各有利弊。所以，作者认为，行业自律和外部监管应该相互补充，相互结合，走行业自律与行政监管相结合的行业管理之路。4.1 加强行业协会建设，促进行业自律性管理 4.1.1加强和提高行业协会的自身建设正确定位行业协会与政府之间的关系，把行业协会真正办成“自我发展、自我服务”的自律性职业团体。协会应逐步从挂靠行政机关中独立出去，政府公职人员不能在协会任职，协会工作人员应当熟悉本行业业务，协会的领导班子应由行业中德高望重的专家经代表大会选举产生。 4.1.2 建立若干专业委员会协会应当建立涉及惩戒、调查、执业责任鉴定、注册、考试、审计准则、职业道德、职业教育等在内的各类专业委员会，引人专家指导制度，并建立相应的协调机制，定期或不定期与政府有关部门及司法部门进行联系、沟通和协调，就行业所涉及的专业技术界定等问题进行协调和磋商，以免造成误解，依法维护行业正当利益。4.1.3 建立健全各项业务监管制度当前协会应当充分发挥其专职业务监管部门的作用，建立健全各项业务监管制度。（1）建立同业互查制度，严把检查人员素质关，只有经过行业协会检查合格并作出自律承诺的注册会计师才有资格参加同业互查，确保同业互查质量，促进被查注册会计师和会计师事务所改进不足之处，不断规范执业行为，切实提高执业质量。（2）实施行业业务报备制度，并要求对客户的异常变动和前后任注册会计师之间的交接、沟通和联系情况做出必要的说明，做到动态掌握，以及时发现并制止各种不正当手段争揽业务。（3）建立注册会计师和会计师事务所诚信档案制度，对违反行业自律规定的注册会计师和会计师事务所的行为记录在案，并及时采取谈话提醒措施，以帮助教育为主，督促其及时整改。对屡犯者，应在行业内予以通报批评或公开谴责，情节严重者，要通过新闻媒体予以曝光;情节特别严重的，并构成行政处罚的，应依法移送行业主管部门处理。（4）是建立信息反馈制度，及时向政府有关部门反映注册会计师的意见，并就执业中所了解和收集的有关政策效应情况提出建议，为政府有关部门制定政策提供参考资料。4.1.4 加强协会秘书处建设 （1）加强协会秘书处作风建设。牢固树立为会员服务意识，急会员所急，想会员所想。（2）加强协会秘书处工作机制建设。建立重大事项集体讨论决策机制，完善秘书处决策程序，强化监督制约机制，健全激励和竞争机制等。（3）加强协会秘书处制度建设。完善协会秘书处财务管理、人员管理、财产管理、公文处理、信访接待等各项内部管理规章制度，提高协会秘书处内部管理的规范化水平。（4）加强协会秘书处机构建设。根据完善自律功能的要求，我们应该考虑秘书处自身内设的机构应该如何去设置和调整，明确部门职责、岗位职责，根据职能配备好人员，确保自律职能的履行到位。（5）加强协会秘书处队伍建设。自律化管理对协会工作人员的素质和服务能力，提出了更高要求。协会的工作人员要有紧迫感、危机感、使命感，要加强学习和研究，不断提升自身素质，使协会的自律职能得到更好的发挥。各级协会要重视人才的建设和培养，采取多种措施，为协会队伍整体素质的提高提供有利条件。4.1.5 建立以会员为中心的行业自律管理体系（1）应进一步着力提高会员的专业素质和职业道德水平。应在各级协会组织下，有目标、有计划、有步骤、坚持不懈地开展各项工作，把各项措施真正落到实处。只有这样，既注重考试和培训，也注重诚信建设，多方面努力才能真正提高会员的综合素质。（2）应进一步规范和指导会员的执业行为。今后在这一方面各级注协应进一步加大工作力度，细化各项准则深入事务所调查了解情况，帮助解决实际操作中存在的困难和问题，切实加强对会员的专业指导和技术帮助，从而规范会员的执业行为。（3）应进一步强化会员的自律水平，提高执业质量和风险防范能力。注册会计师协会应通过不断建立和完善自律性检查和惩戒机制，加强自律性监管组织和制度建设，充实监管力量9。（4）应尽快全面启动非执业会员管理和服务工作。今后协会应切实采取措施重视非执业会员的管理工作，大力开展教育培训，加强信息交流沟通，强化行为规范，增强其加入协会的自豪感，以提高行业的凝聚力和影响力。（5）应进一步协调内外关系，努力改善行业的执业环境并强化宣传，全面塑造行业的健康形象。4.1.6 加强中国注册会计师协会与地方协会的协调地方协会是中国注册会计师协会的地方分会，应实行垂直领导，以增强协会内部的协调性和统一性，保证行政方针政策的有效执行，减少地方政府对行业的干预8。4.1.7 会计师事务所完善组织形式鉴于个人和合伙制的会计师事务所承担无限责任，将从根本上约束注册会计师的职业道德和执业质量。应当在新注册会计师法中将会计师事务所的组织形式规定为个人、合伙制和有限制，并适当提高其设立门槛，尤其是对于有限合伙制会计师事务所的设立加以严格规定。4.2 强化政府监管4.2.1规范行业法律体系（1）修订注册会计师法。结合行业特点，广泛征求有关部门、专家、学者以及各事务所及注册会计师的意见，尽快修订注册会计师法，制定实施细则，明确行业管理体制、协会定位、政府行政监管、事务所组织形式、非执业人员出资、执业规则的法律效力、事务所和注册会计师的法律责任、民事责任的追溯时效、与其他法律的衔接等关系行业发展的重大问题。（2）清理行业内部行政监管的规章制度。结合行业管理的现状以及行政监管变化的实际情况，加紧做好行业现行法律、法规和管理制度的清理工作。修订事务所审批、变更、注销管理法、年检办法、注册会计师注册、年检办法，试行重大业务报备制度，完善事务所及注册会计师行政监督处罚管理制度等行业管理规章制度。规范行政监管工作程序，规范行政行为，建立高效的行政监管运作机制等。（3）出台、完善相关法规，明确监管责任。出台财政监督法、财政部门实施注册会计师行业监管准则等。4.2.2 坚持采取联手监管方式建立联席会议制度，财政部门牵头，由有权对注册会计师行业行使检查监督权的部门，如证监会派出机构、财政部派出机构、审计部门、工商部门、公安部门等，组成联席会议成员单位，定期或不定期地召开会议，进行交换、沟通和）调行业监管信息。建立联合监督检查管理机制，财政、审计、证券监管等各政府部门及行业协会经共同协商后，联合开展检查工作，共同开展对上市公司的信息披露、会计师事务所及注册会计师的独立性及执业质量、违法造假案件等的监督检查及处理处罚，并建立诚信档案，形成一个务实、协调、有效的监管网络。这样既减少了监督检查成本，又减轻了注册会计师和会计师事务所的负担，同时提高了政府监管功效。4.2.3 坚持政府各部门之间的有效协调和配合要针对注册会计师行业发展过程中存在的显著问题，相互协调，密切配合与合作。例如，协调物价管理部门，通过行业内外的反复论证，制定统一的收费标准，针对政府及事业单位委托的业务，考虑其公益性行为的性质，可制定最高收费标准;针对企业与会计师事务所之间为双向自愿委托行为，可制定最低收费标准;与此同时，财政部门应会同物价部门加大对收费标准执行情况的查处力度，坚决制止行业执业收费中的各种不正当竞争行为。协调税务部门，商定统一税率，统一税负，以利于公平竞争等。4.2.4加大政府监管力度目前会计行业中，一些违法造假者往往基于风险成本及其收益的比较差异，不惜以身试法，以损失相关利益人经济利益的不正当手段来达到其攫取非法经济利益的目的。为此，政府必须充分发挥其权威性强、具有足够强制力的优势，加强监管力度，并提高监管人员的执法水平，不仅对违法造假者施以行政或刑事处罚，而且要加大民事处罚力度，以降低违法造假者的预期风险收益10。4.2.5建立市场准入机制市场准入机制涉及注册会计师和事务所两个方面。注册会计师的准入:通过提高注册会计师的报考条件，加强注册会计师的考试难度，结合审计实务调整考试内容等手段，提高进入注册会计师行业的人员素质。事务所的准入:通过明确的立法和严格的行政审批，将事务所准入条件提高。4.2.6 建立资质管理机制资质管理是指根据事务所的综合实力对现有的业务种类，进行资质评定，并相应规定业务的承接范围，建立实施资质管理