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灾害管理理论与实践简介香港乐施会昆明办公室年会培训分享会一九九九年六月十日至十一日根据灾难管理理论，分清楚构成灾难的不同层次因素是非常重要的，因为这直接影响我们的应付策略是否奏效。潜在危险 (Hazards)凡是那些有机会对社区环境及居民造成损害或引致死亡的事件，均称为潜在危险。换言之，根据这个定义，几乎现时所有被称为天灾的事件，只是潜在危险而已。如：七级地震并不一定就会构成灾难，因为若果那地震发生在无人地带时，又或在具有足够防震措施的地方发生，而不造成任何人、牲畜或环境造成任何损伤，那只可说是一个危险。世界各国对潜在危险的分类各有不同，为方便讨论及分析，简单而言，基本上可分为自然形成、人为造成及混合类型三大类别。(其它类别可参看参考数据)(甲)自然形成的危险这些危险主要来自地壳及气候的各方面变化产生的现象，例如：地层移动、气流、大气层变化、温度改变。例子：地震、台风、火山爆发、海啸、洪水、干旱、龙卷风、山泥倾泻。(乙)人为形成的危险顾名思义，这些危险的出现主要源于人类的故意或非故意的不当行为。例如：战争、种族屠杀、火警 (天然的森林大火除外)、核废料的辐射、工业意外、艾滋病的传播等。(丙)混合形成的危险这些危险的形成皆牵涉天然及人为因素。例如：乱砍树木的地方在洪水来到时容易出现山泥倾泻，亦造成水土流失而引致下游泥土淤塞严重，影响河道的排洪功能。而最近几年的科学研究发现，近年全球气温不断上升，跟臭气层遭破坏有关。潜在危险评估 (Hazard Assessment)对潜在危险进行系统性的分析。这些分析包括评估社区内的潜在危险的特点及过去所产生的影响，通常是根据居民的历史及科学的资料整合而成。评估目的：使社区各群体掌握 -1.社区内潜在危险的各种特点2.估计这些危险发生的机会率3.估计这些危险所产生的可能后果4.作为一个基础资料，以作进一步分析并制定防灾减灾工作的介入点和部署评估的焦点：掌握各种潜在危险的特点，包括 -1.种类：各种不同的危险及其状态2.性质：危险背后的各样成因3.强度：潜在的破坏力大小4.地域：受影响的地域5.范围：社区内有甚么不同群体会受影响6.可以预测的程度：根据该潜在危险各种时间及外在形态而总结出来的经验7.时间性的特点：包括频度、长度、形成的速度及灾前预视时间性 评估的步骤：1.找出社区内各种潜在危险2.收集资料：*关于那些潜在危险*关于社区*关于自然环境3.分析资料建议可考虑探讨的领域：*历史回顾*社区及村民的经验*各不同危险程度发生的可能性*可预见的最差状况*是否会衍生其它损伤:(如：地震诱发水坝崩裂、或水灾后产生疫症)*其它曾发生但是罕见的危险: (正因为它们甚少发生，当地人的经验及警觉性更少，对防避的措施相应也少，大大增加这危险对社区做成的伤害)*这些危险一旦发生，甚么东西会受影响：这些可包括 -人命：死亡健康：受伤或疾病损毁：损坏基建、财产、公共设施、环境、农作物骚扰：生产、生计、社区的生活损失：本地或国家的经济心理上及社会性的影响地形/地质上改变：影响天然资源潜在危险评估的框架 (Hazard Assessment Form)有些资料可分类整理便于分析，这里是一个参考框架，并不能包括上述应寻找的所有讯息，使用者可按需要自行修改：潜在危险/灾害影响哪些人受影响?灾前的收入来源灾后剩余的资源危险度 (Risk)指灾害发生的机会率大小危机评估 (Risk Assessment)：分析社区内各潜在危险发生的不同强度及可能性(或作机会率)，一般用社区地图作分区标示。这个基础资料将会成为下一步分析和部署之用。社区内在的脆弱环节 (Vulnerabilities) 与抗灾能力 (Capacities)在灾害管理工作上，除了找出危害社区的各种潜在危险之外，认识社区内在的脆弱环节及抗灾潜能也是非常重要的。所谓知己知彼，百战百胜。脆弱环节(Vulnerabilities)脆弱环节泛指那些削弱社区响应潜在危险的能力的所有影响的因素。认识这些环节会帮助我们明白：(1)为何某一个灾害会这样或那样发生？(2)这灾害过往对社区的影响。(3)为何这灾害对某一个群体构成影响？(4)应如何评估这个潜在危机对社区的未来影响？此外，有系统地分析这些脆弱环节会帮助警惕我们开展赈灾、防灾甚至发展工作时避免自己陷入两方面的错误。第一，人们有时只顾满足眼前的需要，重建及发展社区时只着重恢复或改善社区的各方面固有面貌，忘记了要在其中妥善处理这些脆弱环节，否则将来社区亦会受到相同灾害的影响，甚或在受灾时会遭到同样程度的破坏。对脆弱环节有充份的认识会帮助我们有这个敏锐的触觉。第二，这种分析亦会帮助项目管理人员常常保持一个警觉性，在开展任何工作的介入点时，关注自己的工作是否在不知不觉中强化了社区内某些抗灾的脆弱环节，令社区更容易受灾，受到更大的损害。例如：很多经济发展项目破坏了自然环境，会产生新的潜在危机。论到社区内的脆弱环节，最容易为我们察觉的莫如物质层面的脆弱环节 (Physical/ material Vulnerability)。例如：人们常常注意贫穷人因为没有储蓄或资源，他们遭灾时会比其它人更潦倒、没有自救能力等。不过，在分析时，我们切勿忽略还有至少两个同样重要层次的因素，同样会影响社区的抗灾能力。一个是社会性或组织层面的脆弱环节(Social/Organisational Vulnerability)，即一个社区的组成方法、内部矛盾及社区解决矛盾或困难的方法。另一个层次是态度层面的脆弱环节(Motivational/Attitudinal Vulnerabilility)，即居民对自己及自己影响身处环境的能力的看法。(详情请参看参考数据分析脆弱环节及抗灾能力的参考因素与其分类)还有，当我们谈到潜在危险时，有时容易忽略一些从来未发生过却又是新近出现的危险。譬如说，一个社区的自然环境持续受到破坏与及新近的传染病如艾滋病其实都会造成新的卫生健康问题。能力或潜能 (Capacities)为了避免社区内的脆弱环节恶化，我们必须同时认识社区现时内在的抗灾潜能 - 甚至包括灾民本身的能力。这种分析会帮助我们在设计及执行工作时，能够发挥发展工作眼光和作用，在工作上协助社区善用本身的能力或发挥其潜能。当一个社区受灾时，该社区的脆弱环节因为显露出来了，常常容易成为人们的惟一关注点，忽略了社区本身的抗灾能力或潜能。可是，对于我们来说，若我们真的希望超越纯粹救灾或恢复生产的工作，为社区带来持续性或长远的影响，那么认识社区的内在抗灾潜能，跟认识其脆弱环节都是同样那么重要！脆弱环节及抗灾能力的比较分析 (Capacities and Vulnerabilities Analysis, 简称CVA)这个分析主旨是把各项影响社区脆弱环节及抗灾能力的因素找出来，并理出两者的互动关系，从而明白社区的内在薄弱环节如何导致受灾，与及本身潜能，能够克服灾害所造成影响。CVA可以在项目实施的不同阶段运用，如：灾前CVA、灾后CVA、评估需要时CVA、项目计划前CVA、项目结束时用来评估项目对社区的脆弱环节及抗灾能力的影响等。举一个简单例子，在物质领域方面，若果社区位于一条经常泛滥的河流两旁，又或其居民的住房结构十分简陋，这社区在抗灾方面的薄弱环节便非常多，因为每次有大雨时这社区的人命及财产将受到严重的损毁。可是，若果住房建在较高的地方 (那里较少机会遇到洪水)，又或建筑材料选用较坚固的，受洪水威胁的机会便大大减少。这时若在这社区作一个CVA的分析，便能帮助我们发掘多一些为甚么，如：透彻地分析为何住房要建在河流两旁？为何大部份住房都用脆弱的材料(真的因为钱不够，抑或因为防洪意识不强等 .)？. 居民是否有搬迁的必要？又或者居民本身有能力在一个较安全的地方重建家园么？即使是没有办法解搬迁问题，是否可以更完善社区的救助或疏系统及组织？总括而言，这种比较分析其实可说是一种诊断或计划的工具，提供数据以协助我们选取合适的介入点来响应潜在的危险甚至灾害，使居民及外来者知道为何社区会有这些抗灾的脆弱环节，同时亦帮助找出居民本身可以克服或减低防灾减灾的能力。这个工具亦能帮助发展工作者能否分析自己的工作是否合适，是否正在增强或减弱社区的脆弱环节及抗灾能力。故此，数据的精准性及分析的持续性是非常重要。由于影响脆弱环节及抗灾能力的因素在类别上大体上相同，其中所牵的内容大多是定性数据，所以有些发展工作者喜欢以列表方式来作比较分析，以便理出各内容的相互关系。例子如下：脆弱环节抗灾能力物质层面社会性或组织层面态度层面注意这表格中是以虚线细分各部份，原因是各个领域中的数据是互有关连，包括脆弱环节及抗灾能力有时是互有关连。CVA其实可以按需要，用来分析社会不同人群的脆弱环节和抗灾能力，例如：以男女性别划分、以贫富来划分等。脆弱环节抗灾能力女男女男物质层面社会性或组织层面态度层面脆弱环节抗灾能力贫中富贫中富物质层面社会性或组织层面态度层面灾害分析的基本三步骤1.找出各种潜在危险及其特征(工具：潜在危险评估、危险度分布)注意：发生过的危险、新的潜在危险2.找出社区内在的脆弱环节(工具：分析表)3.找出社区现时的抗灾潜能(工具：分析表)值得一提的，在收集这些数据的过程中，可循不同方法(包括：实地与观察、访谈等)，也可透过不同群体找出来，譬如说：不要只集中向男或女收集，有时透过与小孩个别或小组交谈，与当地的土专家、专业人士及技术专家、与老人闲聊都会有新发现。分析脆弱环节及抗灾能力的参考因素与其分类注：此目录谨作参考之用。建议对每个层次的因素都可尝试问不同群体：谁有这些东西？谁没有？是否只有某一类群体/阶层才有？然后分开比较再用来分析)物质层面 (Physical/material)气候：季节性的天气特征自然的潜在危险：例如, 地震、洪水、干旱、台风等，及社区现时响应这些危险的系统及策略人为的潜在危机：例如, 内战、派系冲突、传染病、环境因素：森林、土壤质素或特征经济活动：谋生方式、生产及其它技术、土地、水资源、牲畜、资本基建及服务：道路、卫生设施、学校、电力系统、通讯、交通系统及房屋等人力资产：死亡率、疾病、营养状况、人口分布及密度、识字率、贫困状况与程度社会与组织层面 (Social/Organisational)家庭结构 (强/弱)社区领袖质素及组织架构决策架构(谁有份参与？谁没份参与？效率如何？)社区参与程度分歧/矛盾：种族、社会阶级、世袭阶级、宗教、意识形态、政见 . 及解决这些纠纷的基制和系统社区组织：无论是正式与非正式、官方的或传统的社区人际关系(疏离感、亲密感)态度层面的脆弱环节 (Motivational/Attitudinal)对改变遭遇及环境的意愿/态度对改善社区、环境的决心及对自己相关能力的信心积极性信心、决心及对抗精神宗教信仰意识形态宿命主义、绝望感、挫败感依赖感/独立感、自我意识社区团结、合作精神、对过去、现在及未来的生活取向灾害的定义从狭义的理论来说，潜在危险的发生不一定就是灾害。能否成为一个灾害，其实取决于以下两个因素是否同时存在：(1) 潜在危险发生；(2) 有脆弱的东西暴露于这个危险之中 (可以是关乎人、健康、经济及社区设施等)。潜在危险 +薄弱环节=灾害从另一角度看，一个灾害的损坏力除了取决于它本身的强度和威力之外，其实亦取决于受害者本身的薄弱环节有多大。灾害与发展工作灾害与发展工作的关系十分密切。一个灾害可以把所有发展工作毁于一旦，但同时社区长期缺乏发展动力亦会增加当地抗灾的薄弱环节。对于发展工作者来说，这个关于灾害概念性的定义给我们一个重要的启示。若果要提高一个社区的抗灾能力，就等于要一方面减少社区在这方面的薄弱环节，一方面又要提高社区的能力或协助发挥他/她们的潜能。Vc-Cv薄环能-能薄环弱节力力弱节 从上述这个程序看来，所谓灾害管理的工作其实是社会发展工作其中一个重要环节，因为无论你是持有哪一种的发展工作理论观点，发展工作本身最终的目标都是协助提升社区及其人群的自我发展能力，而抗灾是其中一个不可缺少的部份。这意味在发展工作的不同阶段，分析社区当时在抗灾方面的潜在危险、薄弱环节与及内在能力是非常必要的，因为这关乎我们的介入点能否有策略地减低社区内在的薄弱环节和发挥并提升其固有能力。发展工作与灾害的关系*发展工作可以增加社区的薄弱环节-在布满潜在危险的地域开展新的项目-城区发展所造成的人口过于稠密、房屋过于挤迫等问题-部份水坝设施令洪水泛滥更为恶化-没规划的发展破坏自然环境 .*发展工作可以削弱社区的薄弱环节-结构性的减灾措施 (如: 防震建筑物、防洪措施)-改善土地利用的计划/再植林计划-提高村民的减灾防灾意识-改善交通便于运送救援物资及灾中疏散工作 .*灾害提供发展工作的机会-村民对潜在危险的警觉性提高-村民对了解潜在危险较重视-外来者的援助物资及资金-重整发展的规划 -可在重建社区时引入防灾减灾的项目，以增加社区的发展社会经济能力.*灾害可以削弱发展工作的机会-失去资源-失去谋生的机会-要延迟已计划的发展项目-花去不少资源来应付紧急救援的需要.*我们能够帮助当地人把这潜在危险消除么？*我们能够帮助当地人远离这潜在危险么？*我们能够帮助当地人减轻灾害对他们的影响么？灾害管理 (Disaster Management)定义：在社区有策略地进行一连串活动或工作，以帮助社区居民减轻或消除抗灾的薄弱环节、发挥抗灾潜能与及减轻灾害对他们的影响。目的：1.避免有人命伤亡；2.尽量减轻灾害对人们的痛苦；3.提高当地居民及机构部门对有关危险的意识，并鼓励他们采取有关防灾减灾方法；4.尽量减低财产的损失及经济损失；5.加快生产恢复及重建，并尽快使社区步向发展灾害管理具体活动虽然我们经常面对灾害的威胁，但我们的回应方式的侧重点有时会趋向较为单一。举一个例子，当一个灾害临到时，人们常常只想到一件事 - 紧急救援物资。可是派发救援物资其实只是响应灾害其中一个方法。在灾害管理学来说，与灾害有关的活动主要分三个阶段(请参考灾害管理活动的循环图)：- 灾害发生前 -1.准备预视潜在危险将会出现前，社区居民采取的预备措施。活动例子： l 社区自己对危险及其可能性影响的分析、分析内在的薄弱环节及抗灾能力、救援培训或演习、组成救援队体或组织、设置有效警报系统。l 季节性的预备措施：在易有丛林大火的地方，遇有干燥季节来临前，可鼓励居民自己在社区宣传有关防火措施，并经常发动他们清理不必要的废物及其它易燃的物品、准备救火工具等。在常遇台风的地方，疏导村内沟渠更是雨季前村民必要的预备工作、检查自己房子的防风措施更是不可少。在经常受洪涝影响的地方，赶快收割仅有的庄稼也是避免所有收入化为乌有的方法。2.减灾 -减轻危险发生时的影响活动例子：非结构性活动l 鼓励所有村民充份了解社区内在的潜在危险及抗灾的薄弱环节，能够懂得灾害临到前及时疏散l 增强有关减灾的意识l 村民参与减灾工作结构性活动l 在新的发展项目中加入与抵御危险或灾害有关的规定或步骤，如: 防震建筑的标准、防洪标准、禁止在易生灾害的地区再进行新的建筑工程等l 加强有关的减灾工程，如:防洪堤、护土墙l 加强防疫工作l 增加经济收入或储蓄、储粮l 重新植树 - 以灌木及树木为防/减风屏l 改种其它农作物减低受到某一类灾害的影响l 改种其它生长周期较短的农作物，可赶及在灾害来到前收割l 农作物多元化 3.防灾 -防止潜在危险发生活动例子：l 关闭生产危险产品的工厂l 搬迁远离危险斜坡 - 灾害发生期间 -4.紧急救援- 灾害发生后 -5.恢复 - 暂时使生还者能恢复生活生产活动例子：分发种子、复耕、修房子6.重建 -重建社区的基本设施7.发展 - 提升居民的社会及经济发展的基础，使其能够不断发展下去重要说明这图表旨在说明灾害管理上各个不同阶段及所牵涉的不同元素，并不代表各活动之间的先后次序。换言之，我们可以同时进行两种或以上的不同活动。譬如说，我们做一个植树的项目，在整个项目设计中它可以是一个经济发展项目，也可以同时是一个减少土壤流失的减灾活动，更可以同时强化组织民间救援队伍的灾前预备工作，这更提升整个社区的组织及策划能力也可以相结合。另外，对于发展工作者来说，在这三个阶段中的任何工作都可以是一个重要的介入点，且是一个互动的过程。它要么就会帮助削弱社区的薄弱环节或增强了社区的防灾能力，要么就会使薄弱环节更趋向恶化。以社区为本的防灾工作 (Community-based Disaster Preparedness Programme)根据灾害管理理论，开展以社区为本的防灾工作是必须的，不再把居民看为被动的受援者，乃是把他们看成具备能力、有积极性、有智慧的及富创意的群体。主要目的：1.削弱/减轻当地人在抗灾方面的薄弱环节2.提高/强化当地人应付潜在危险的能力三个基本部份：1.有效提高公众对潜在危险、薄弱环节、自己潜能、可行的响应方法有所认识2.培训当地人对灾害管理的有关技术3.协助当地人实施相关的灾害管理项目关键的步骤：1.找出问题*分析潜在危险*分析现存的薄弱环节及潜能*分析危机程