煤炭资源开发对生态环境破坏的法律治理对策研究.doc

煤炭资源开发对生态环境破坏的法律治理对策研究目 录摘 要1关键词1前 言2一、煤炭资源开发现状分析2（一）我国煤炭资源开发现状2（二）我国煤炭资源开发中存在的问题21、资源保障程度偏低、有效供给能力不足22、对煤炭资源的生产开发缺乏统一规划23、煤炭资源生产开发过程中的浪费和破坏问题仍然十分严重34、煤炭资源综合开发利用水平低，生产矿区生态环境受到严重污染和破坏3二、煤炭资源开发引起的生态环境恶化问题3（一）煤矿开采破坏植被和水土资源3（二）煤炭资源开发对周围环境的污染3三、煤炭资源开发对生态环境破坏的法理分析4（一）风险社会4（二）秩序理论4（三）代际正义5（四）公民环境权5四、煤炭资源开发对生态环境破坏的法律治理对策6（一）发展循环经济61、树立正确的可持续发展观62、研究运用新的矿山开采技术和尾矿资源化利用途径6（二）完善立法61、完善生态补偿的法律法规62、加强煤炭法治建设73、完善宪法规定的不足74、完善有关生态环境保护的规定75、严格实行煤炭行业的市场准入制度76、制定可操作性强的措施8（三）加强执法81、完善煤炭执法监督机制82、健全和完善行政问责制度83、环境监管部门应加强对当地破坏环境行为的监督和管理9参考文献9煤炭资源开发对生态环境破坏的法律治理对策研究 摘 要：我国是世界上少数几个以煤炭为主要能源的国家之一，近几十年中，煤炭仍会占中国一半以上的能源结构。但是在煤炭资源的开采利用过程中，煤炭资源开发对生态环境具有很大的破坏作用，而对生态环境的保护是贯彻落实科学发展观、可持续发展和全面建设小康社会的重要要求，履行这一要求，既要合理开发煤炭资源，又要对煤炭资源开发过程中对生态环境造成的破坏进行合理的法律规制。从法理的维度，树立风险社会理论、树立代际正义理念以及公民环境权理念，为煤炭资源开发对生态环境造成的一系列问题提供更充分的理论依据，在煤炭资源开发与环境治理中有章可循、有法可依，实现煤炭资源开发与生态环境保护的协调发展，因此，对我国煤炭资源开发对生态环境破坏的法律治理对策研究是非常紧迫且有必要的。关键词：煤炭资源开发；生态破坏；法理；法律对策前 言煤炭是我国能源工业的支柱，在今后几十年中，都将是我国的主要能源。我国煤炭资源十分丰富,产量跃居世界首位,但开发利用程度很低,缺乏对违反规划的法律责任的规定，导致现有的煤炭规划形同虚设，同时缺乏有效煤炭规划的约束指导，导致矿业权设置和交易乱，资源的勘查开发秩序乱，争抢资源问题较为严重。并且我国煤炭资源开发利用不合理，资源回收率低，浪费和破坏严重，对生态环境造成了严重的破坏作用，根据上述情况,结合我国国情,本文通过对我国煤炭资源开发现状进行分析及存在的问题，阐述了煤炭资源开发对我国生态环境造成的破坏，并从法理的维度进行分析，树立风险社会理论、树立代际正义理念及公民环境权理念，为煤炭资源开发对生态环境造成的一系列问题提供更充分的理论依据，也为我国煤炭资源开发对生态环境破坏提出了几点法律治理对策。一、煤炭资源开发现状分析（一）我国煤炭资源开发现状 我国能源消费结构主要以煤为主,“十五”期间煤炭产量增加了近10亿t，有力地支撑了国民经济的高速发展。而煤炭企业的传统发展模式在为人类提供能源的同时,也为社会带来了诸多问题。加快发展循环经济,是实现煤炭企业可持续发展,为我国经济发展提供足够资源和环境容量的重要举措。目前,我国已探明的煤炭储量超过1万亿t，详查资源为1 086亿t，精查资源为617亿t，可供大中型矿井开采的不足300亿t。长期以来,我国资源产业一直是“大量生产、大量消费、大量废弃”的单向直线开发模式,与之相对应的,煤炭企业的发展模式则是“快速建矿、强力开采、废物排放、缺乏治理”,这种传统的开发模式带来了诸多问题。比如造成了资源的浪费严重,利用率低，废弃物严重污染环境，生态平衡受到严重破坏。1 当前煤炭资源开发的状况仍然与现实的需求存在较大差距，部分地区和企业缺乏长远眼光和社会责任，只注重短期利益，不注重煤炭资源的综合利用和环境治理，导致我国煤炭工业仍处于盲目扩大规模、资源开发无序、大量浪费和粗放开发、低效率利用、环境污染等状况下，资源优势不能真正的转化为经济优势。 （二）我国煤炭资源开发中存在的问题 1、资源保障程度偏低、有效供给能力不足我国不仅是产量第一的煤炭生产大国，更是煤炭消费大国，但我国煤炭资源勘查程度低，特别是可供建井的详查和精查程度低，可采储量与煤炭储量的比例低于世界平均水平，资源保障程度偏低，有效供给能力不足，经济可采储量少，人均占有量低，资源禀赋差，目前95%的煤矿属于井工矿，开采条件居世界中下等，煤炭90%集中分布在华北和西北，这些地区水资源缺乏，生态环境脆弱，环境容量小，限制了资源的充分开发。2、对煤炭资源的生产开发缺乏统一规划顾名思义，煤炭开发规划是优化煤炭生产开发布局的基础，而现行煤炭立法对煤炭规划的相关要求都过于简单和原则，可操作性差，同时也缺乏对违反规划的法律责任的规定，导致现有的煤炭规划形同虚设，也由于缺乏有效煤炭规划的约束指导，造成了矿业权设置和交易乱，资源的勘查开发秩序乱，争抢资源问题比较严重。3、煤炭资源生产开发过程中的浪费和破坏问题仍然十分严重煤炭是不可再生资源，其作为我国的主体能源，则要求我们必须对其高度重视保护和合理开发利用。目前，我国煤炭资源开发利用不合理，资源回收率低，浪费和破坏严重，全国煤矿开采回采率平均只有30%，有的煤矿开采回采率甚至低至10%-15%，特别是北方厚煤层以及小煤矿回采率偏低，大量资源被浪费和遗弃。另外，对国民经济具有重要价值的特殊和稀缺煤类也缺乏有效保护。煤炭开采经营的规模化和集约化程度低，产业结构不合理，生产发展方式不科学，以数量型和粗放型为主的经济增长方式与以质量效益型和集约型的经济增长方式还存在较大差距。4、煤炭资源综合开发利用水平低，生产矿区生态环境受到严重污染和破坏当前，在我国煤炭生产开发过程中，对与煤炭资源共伴生资源的综合开发生产和对煤矿矿井废物的回收及循环利用水平比较低，只有部分大中型煤矿开展综合利用，而有些小煤矿根本不进行综合回收，进一步加剧了资源浪费和破坏的严重程度。还有诸如煤矿瓦斯排放、煤矸石堆存和自燃、大量地下水排出和矿区地面塌陷，都对煤炭生产矿区的生态环境产生了严重的影响，随着煤炭产量和消费量的不断增加，环境保护压力也将越来越大。二、煤炭资源开发引起的生态环境恶化问题（一）煤矿开采破坏植被和水土资源首先，井工开采导致土地塌陷严重，植被遭到较大的破坏，土地耕作和植被生长也受到了影响，土地利用率减少，地貌的改变引发土地沙漠化，而塌陷还会引起山地、丘陵发生泥石流，山体塌陷滑移，严重破坏矿区的植被资源、土地资源和生态环境。其次，露天开采直接挖损土地，破坏地表植被，这种采掘挖损多是毁灭性的，对植被和土地的破坏程度更大。再次，煤矿开采产生的煤矸石是煤炭工业排放量最大的固体废物，而诸如此类的固体废弃物压占了大部分的土地，植被也遭到严重破坏。最后，露天煤矿和井工煤矿抽排地下水，造成地下水位大幅下降，供水紧张，水土流失严峻，从而导致区域内的作物大面积减产，抗御灾害能力下降，土地贫瘠，植被退化，严重危害农业生产，而未经完善净化的矿井水、洗煤水和矸石淋污水等也被直接排放。（二）煤炭资源开发对周围环境的污染近年来，煤炭开采给矿区周边农户及周边环境带来的影响越来越大。首先，开采引发的水均衡破坏及污染。煤炭开采伴生的地面沉降、塌陷，导致矿区地下水位下降，水土流失严重，使得当地农民人畜饮水困难，农田减少，农作物干枯，粮食减产；大量地下水资源因地层破坏而渗漏矿井并被排出，对矿区周边环境形成新的污染；同时，污水的任意排放，对地下水、当地河流、水沟、农田造成一定的污染。其次，煤矿的扩能改造，煤矸石堆放场地不断扩大，对土地资源造成了严重的破坏。矿区长期侵占土地并暴露于外的矸石山堆积，经风化和瓦解，在雨水淋滤作用下将有毒、有害物质渗入到土壤和水环境系统中，导致地表和地下水系严重污染、土壤贫瘠化、植被破坏，且复耕较为困难。再次，随着煤矿开采量的逐渐加大，采空区不断增多，造成了地表裂缝下陷、山体滑坡、危岩增多，导致了农民房屋拉裂，耕地受损；矿山遇浅层开采，井下放炮时带来地面震动及噪声，使地面房屋及房屋内人、畜安全受到严重影响；最后，井下抽风排放废气对周边农户和大气环境的造成的污染及矸石山流动、煤矸石放热、尾矿堆积、滑坡等造成的其他矿山地质灾害，都给矿区周边环境造成了严重影响。三、煤炭资源开发对生态环境破坏的法理分析（一）风险社会 正如现代化消解了十九世纪封建社会的结构并产生了工业社会一样，今天的现代化（即自反性现代化）正在消解工业社会，而另一种现代性（即风险社会）则正在形成之中。贝克用日常语言表达了工业社会和风险社会的区别，他说：“阶级社会的推动力可以用一句话来概括：我饿！风险社会的驱动力则可以用另一句话来概括：我怕！”2贝克所说的风险，指的是完全逃离人类感知能力的放射性、空气、水和食物中的毒素和污染物，以及相伴随的短期的和长期的对植物、动物和人的影响。它们引致系统的、常常是不可逆的伤害，而且这些伤害一般是不可见的。3安东尼?吉登斯和乌尔里希?贝克将这种风险带来的不确定性称作“人为制造出来的不确定性”（manufactured uncertainties或fabricated uncertainty）。这种风险是可以为人类所感知的所谓的“不可预知的后果”。 在煤炭资源开采的过程中，由于缺乏对煤炭资源开发的统一规划和高度重视，给生态环境造成了严重的破坏作用，煤矿瓦斯排放、煤矸石堆存和自燃、大量地下水排出和矿区地面塌陷，都给矿区的生态环境产生了影响，煤矿瓦斯的排空，严重污染了环境。同时，煤炭开采给矿区周边农户及周边环境带来的影响越来越大。水资源、农田受到污染，农民房屋拉裂，耕田收到污损，地质灾害严重。随着煤炭产量和消费量的增加，环境保护压力也将越来越大。这些伤害通常是引致系统的、不可逆的伤害，而且这些伤害也是不可见的，是认为引致出来的不确定性，它将导致不确定性的后果，随时将引起人类与自然资源和生态环境之间的不协调。因此，从法理的角度，我们要树立风险社会的意识，注重给煤炭开采过程中产生的有毒有害物质以出路，注重防治污染与煤炭的合理开采，实现煤炭资源开发与生态环境的协调发展，实现人类与资源的可持续发展。（二）秩序理论秩序是与混乱、无序相对立的概念，是指事物存在的一种有规则的关系状态。英国社会学家科恩认为，秩序的主要意义和规定性是：（1）“秩序”与社会生活中存在一定的限制、禁止、控制有关；（2）它表明在社会生活中存在着一种相互性每个人的行为不是偶然的和杂乱的，而是相互回答或补充他人的行为的；（3）它在社会生活中捕捉预言的因素和重复的因素人们只有在他们知道彼此期待的情况下，才能在社会上进行活动；（4）它能够表示社会生活各组成部分的某种一致性和不矛盾性；（5）它表示社会生活的某种稳定性，即在程度上长期保持它的形式。4 在文明社会中，要实现人类与资源、环境的协调发展，必须维持良好的生态秩序和社会生活的某种稳定性。对煤炭资源的开发必须要统一规划，坚持科学发展观，合理开发，减少对生态环境的破坏。否则，将造成资源与生态环境之间的不平衡与无序发展。特别是在煤炭资源的开采中，从事煤矿开采的人法律意识不高，素质也较低，争抢资源严重。而执法者却有法不依、执法不严、违法不究的现象不同程度的存在，导致生态环境受到严重破坏，环保的压力越来越大，我们的生存环境也发生了重大变化，受损害的人得不到补偿等，种种这些因素，都将导致人类社会生活秩序的不稳定存在，使社会生活秩序处于一种既无规则又无序的状态。法律是消除无序状态或预防无序状态达成秩序的主要途径，可以及时的、必要的、适度的进行干预，并为劳动者提供基本的生存条件以及提供法律上的安排和救济，依法打击执法过程中的行政违法现象，提高行政执法水平，力求达到依法行政，杜绝执法中的腐败行为。因此，促成秩序是法律的基本功能。（三）代际正义 这是由于在现代社会中，后代人的利益不是一般意义上地受到了当代人的影响，而是由于科技发展使后代人在时间上的先在不利成为一种不公平的表现。“后代人在最大的基本意义上依赖生活在现在的我们。他们的存在是一种我们选择的作用”。这种关系是现代社会发展自身的一种表现，同时也是当代人的行动所引起的后果。这些行动对于后代人的利益给予促进的同时也存在着造成伤害的巨大危险，可能严重地挤压了后代人生存和发展的空间和资源。这样，由于这种先在的不利地位以及当代人行为对这种不利地位加强的可能，后代人的利益受到了巨大的影响。这样就需要人们重新思考当代人和后代人之间涉及资源分配和文明传承的行动的性质，这种考虑“不是自然情感的基础，而是出于正义的考虑”。5 煤炭资源开发与生态环境的协调发展必须坚持公平原则。这种协调发展所理解的公平是一种广义的公平,具体包括人与自然之间的公平、当代人之间的公平、当代人与后代人之间的公平。依据人与自然协调发展的原则，考虑生态系统和社会系统的需要，既维护生态系统的平衡和稳定，又使人类的生存和发展需要得到满足，这是人与自然之间的公平的表现。代际公平（intergenerational justice)6是生态文明关注的一个焦点。在制定当代人的发展计划时，应依据代际公平的原则，综合考虑当代人的需要和后代人的需要，将一个可持续的生态环境和社会环境留给子孙后代。从总体上看，公平问题的核心是当代人之间的公平。当代人之间的不公平不仅阻碍人与自然之间的公平的实现,还使当代人之间难以就全球环保合作达成共识，这也是影响代际公平的因素。而我们给后人的留下的不公平的社会环境，也将导致他们实现彼此间的公平以及与自然的公平的难度加大。因此，确保公平原则得以实现的关键是实现当代人之间的公平。在煤炭资源开采的过程中，由于我们缺乏科学合理开采意识，违背自然规律，对煤炭资源开采过程中的无度浪费以及造成的一系列生态环境问题，都阻碍了人类与自然的公平发展的实现。因此，在满足了我们当代人的需求后，也要将一个可持续的资源环境和生态环境留给子孙后代，这也是出于一种正义与公平的考虑。（四）公民环境权环境权(Environmental Rights)亦称公民环境权，是天赋人权的一部分，是人权的一个基本组成部分，环境权是以生存权为核心并脱胎于生存权的。环境污染和生态破坏对人类生存的威胁是环境权产生的客观前提，它要求在维护人类生存和保护环境的基础上，追求人类生活条件的改善及社会、经济、生态系统的全面可持续发展。 从法理学角度讲，公民环境权，是指公民要求其所置环境资源具有基本生态功能的权利，主要包括优良环境享有权，即公民有要求享受优良(即健康、安全和舒适)环境的权利；恶化环境拒绝权，即公民有拒绝恶化环境(即水气污染、噪音、自然景观受损等)的权利。7对煤炭矿区周边受害者而言，涉及公民环境权问题。煤矿资源所在地的居民享有健康、安全以及舒适的生活的权利，不能因为外界的采矿活动而使公民的这种权利受到侵害。鉴于煤炭资源的开发往往会对煤炭资源所在地居民的生活造成影响，而这种影响不论是财产上或是健康上的，都对公民环境权进行了严重的侵犯，这时环境权便出现了缺陷，要得到补偿才能予以恢复。补偿的手段有恢复原状、补偿损失(数额为恢复原状的所有费用)、精神损失的经济补偿(如噪声扰民的经济补偿)等方法。因而各国普遍要求煤炭开采企业在开发利用煤炭资源的同时要进行环境的保护、治理与恢复，同时也应对资源所在地居民环境权益给予补偿。四、煤炭资源开发对生态环境破坏的法律治理对策（一）发展循环经济1、树立正确的可持续发展观采取防治结合的方针,开展矿山地质环境调查和研究工作,通过科学管理和工程技术手段开展积极有效的治理。目前,我国的矿山环境管理处于被动局面,在环境调查、治理手段等方面都落后于其他发达国家,因此要改变这种局面,就要加大科技投入力度,加强对地质环境保护的相关技术规范、标准的制定,如崩塌、滑坡、泥石流的勘查技术标准,矿山环境评价、恢复治理标准以及地面沉降检测技术标准,使地质环境保护工作逐步实现法制化、规范化。2、研究运用新的矿山开采技术和尾矿资源化利用途径我国矿产资源的开发技术相对落后,应推广无公害的开发技术手段,禁止有害的生产工艺。对于矿山产生的大量尾矿和废弃物,可作为再生资源加以利用,如某些企业的废料又是其他企业的原料,这就需要加强企业之间的信息交流。为了便于企业之间的废料交换,提高废矿资源的利用率，可以建立废矿和尾矿数据库。同时发展新型金属、新型非金属及常规矿物原料的替代品,降低经济社会对常规矿物原料的依赖程度。发展可再生能源和核电,扩大利用洁净煤和煤层气,减少直接燃煤比重。特别是我国进入重工业快速发展以后,能源消耗总量规模比历史上任何一个工业化国家曾经达到的水平都要大,由于能源的巨大消耗,必将带来矿产资源的大量开采,所以在提高煤炭资源供应能力的同时,要加强煤炭资源所在地环境的保护和治理,使资源、环境和发展的比例协调,这样不仅能促进矿业市场的健康发展,更加保证了我国可持续发展的道路稳步进行。（二）完善立法1、完善生态补偿的法律法规健全公共财政体制是生态补偿法律机制的首要特色,各地区应加大财政转移支付力度。为节约资源,积极推行资源有偿使用,全面征收矿产资源补偿费、水资源费,建立矿山自然生态环境治理备用金制度,严格实行排污收费制度。对在煤炭开采过程中所造成的地面塌陷、水土流失、泥石流、森林草地及耕地破坏等纳入补偿范围。同时，在已有法律基础上，紧密结合煤炭矿区环境的特点,建立起符合我国国情的煤炭矿区环境保护法律法规体系，对新矿山项目的环境影响评价、在采矿山的环境保护和报废矿山的环境重建以及如何推进环境补偿机制等方面,国家有关部门应该通过举行论证会、听证会或其他形式,征求有关专家和公众的意见,尽快研究、制订出煤炭矿山环境破坏补偿的新办法，使之法律规定明确化。对环境保护而言，我国贯彻的是“谁开发，谁保护，谁破坏，谁恢复，谁使用，谁付费”的制度，这一制度不仅没有得到很好贯彻，而且在制度设计上存在明显缺陷，就是缺乏对生态环境建设的补偿规定。8生态补偿之要求补偿的主体应有三类，一是对生态保护做出贡献者给以补偿，二是对生态破坏中的受损者给以补偿，三是对减少生态破坏者给以补偿。在煤炭资源开发过程中，对维护生态环境做出贡献者给以补偿，如对煤炭开采过程中的生态环境科学研究、生态信息等公共物品，通过补贴那些提供生态保护这种公共物品的单个的经济主体，以激励他们的积极性。同时，对因煤炭开采而遭受损失者给以补偿，如因煤炭开采到时农民农田减少、农作物干枯、耕地受损、农民房屋拉裂等，对这些遭受损失的农民应该予以补偿。目前，煤炭开采对生态环境造成的破坏作用已不容置疑，加强对生态环境的治理已迫在眉睫。因此，在煤炭开采过程中也应该对减少生态破坏者给以补偿。种种这些，都应该给以明确的法律规定。2、加强煤炭法治建设 必须大力加强煤炭法治建设，实现“依法治煤”。修订煤炭法，在必要时制定相应行政法规以及部门规章，如制定煤炭生产开发条例。完善煤炭立法，有效促进煤炭生产开发法治建设，促进煤炭资源的保护和合理开发利用。同时要做好法治宣传教育，提高人们的煤炭法治意识，严格加强日常监管执法，保证法律实施的稳定性，减少运动式的突击性整治活动。在此过程中，特别是要建立健全对各种违反煤炭生产开发立法规定和政策要求行为的责任追究制度，即必须对违反煤炭生产开发有关规定和要求的行为设定责任，对政府机构及其工作人员、煤炭企业及其从业人员、中介机构及其工作人员的责任进行进一步的明确，加大对各有关责任主体违法违规行为的惩处和打击力度，切实保障相关立法规定和政策要求的贯彻实施。3、完善宪法规定的不足宪法是我国的根本大法，其有关规定显示着我国对某个问题的重视程度，由此决定着某问题在该国社会生活中的法律地位。我国宪法对环境与资源做出了规定，这表明我国对环境与自然资源问题的高度重视。但与此同时我国宪法对环境与资源的规定也有很多不足的地方，且缺乏具体性和明确性，原因在于当时对环境问题认识上的不足，导致了宪法规定的偏颇性。首先，宪法对环境问题的规定主要是强调防治污染，而忽视资源保护。这就表现了我国对有关资源问题的规定更多的是强调对所有权的归属和自然资源的利用而非对自然资源的保护。其次，宪法没有规定公民的环境权。这就说明了宪法对环境问题强调的是国家要对其保护，而忽视普通公民的参与。现代各国越来越认识到环境问题已不单单是政府的问题，更是关系到广大公民生活质量和持续提高的问题，国家所做的只是保护而已，其最终的实现要靠广大公民的积极、主动的参与，成为环境保护问题的主体。4、完善有关生态环境保护的规定 在对煤炭资源的开发过程中，为了避免煤炭开发造成的环境污染和生态破坏，应以预防为主。对煤炭建设项目实施严格的环境影响评价，并将其作为煤炭企业设立和发放采矿许可证、煤炭生产许可证的前置程序。我国已于2002年颁布了环境影响评价法，在矿产资源法、煤炭法中也应对其做出相应规定。环境保护管理部门应通过举行论证会、听证会或其他形式，征求有关专家和公众的意见。5、严格实行煤炭行业的市场准入制度要实现煤炭资源的可持续发展，就必须建设高产高效集约化矿井，逐步取代小煤矿，减少煤炭资源浪费。这就要求建立煤炭勘探、开发准入制度，提高煤炭行业的市场准入门槛，对开办煤炭企业条件的规定做进一步的完善。对于已有企业而言，要严格煤炭生产许可证的发放条件，根据煤炭资源赋予情况和开发要求，增加对企业年生产能力、回采率的要求，将不符合条件的组织、个人拒之门外。对此有些地方立法已做出规定，如山西省煤炭资源管理条例第十条规定，开办煤炭企业年生产能力不得少于30万吨，开采零星资源、极薄煤层及残采、复采的矿井，年生产能力不得少于3万吨；煤炭资源的采区回采率，开采薄煤层不得低于85%，开采中厚煤层不得低于80%，开采煤层不得低于75%。96、制定可操作性强的措施 法律规定需具体明确，保护煤炭资源的合理开采。我国煤炭法第二十八条规定：“对国民经济具有重要价值的特殊煤种或者稀缺煤种，国家实行保护性开采。 ”对此规定的比较笼统，没有明确确定哪些煤种属于特殊煤种或者稀缺煤种，也没有建立稀缺煤种资源储备制度等，并且对于怎样进行保护性开采，采取何种措施保护都没有明确具体的规定，这样就使得保护乏力。因此，应对煤炭国家规划区、重要经济价值划区进行明确划分，对特殊煤种和稀缺煤种进行确定，对特定煤炭资源实行战略性保护，建立煤炭资源战略储备制度，实施统一规划和保护性开采。而对于特定资源的开采，必须经国家地质矿产主管部门或其授权的省级政府批准，对其开采方案组织专家论证，保证其科学性和合理性。（三）加强执法1、完善煤炭执法监督机制煤炭执法是一项十分严肃的工作，但是当前，煤炭执法存在严重的问题，有法不依、执法不严、违法不究的现象仍有不同程度的存在。有些地方和部门以言代法、以权压法、徇私枉法。因此，我们必须改善和加强对煤炭行政执法的管理与监督，依法打击执法过程中的行政违法现象，提高行政执法水平，力求达到依法行政。建立一支精干高效、廉洁执法、熟悉法律的监察队伍，严格执法，加强监督，杜绝执法中的腐败行为。严格煤炭执法还应实行保证金制度。在全国范围内加快推广煤矿生态环境恢复保证金制度，并完善配套措施，建立煤矿生态环境恢复保证金制度在全国范围内加快推广,并认真执行与落实。各地区环保、国土资源部门应对煤矿区生态环境进行认真评估,并提出煤矿区生态环境恢复目标及要求,合理提出资金标准；各煤炭生产企业应根据上述要求,制订矿山生态环境保护和综合治理方案,并提出达到矿山环境治理及生态恢复目标的具体措施；并应加强对资金使用的有效监管,以保障煤矿生态环境恢复保证金的合理使用；建议构建煤矿区生态环境治理恢复评价体系,以评价各矿区是否达到矿山环境治理和生态恢复目标及要求。10为了提高煤炭回采率，减少浪费，可以让煤炭开发企业交保证金，如果达到核定回采率，则退还。为了保护土地资源，煤炭法第三十二条规定：“因开采煤炭压占土地或者造成地表土地塌陷、挖损，由采矿者负责进行复垦，恢复到可供利用的状态；造成他人损失的，应当依法给予补偿。”为促使采矿者履行其义务，可以令其交纳土地复垦保证金。如“美国的露天开采控制与复田法规定：煤矿主在开采前须交纳复田保证金，保证金额须足以支付预计的全部复田费用，具体由州环保局确定。复田由州环保局确定。复田保证金待复田后按一定程序归还矿业主。对不按计划复田者给予罚款或刑事处罚。”11 2、健全和完善行政问责制度目前，我国的行政问责制还存在很大缺陷，没有明确的法律法规，各级政府及政府各部门的之间的有些职责不够清楚、权限不够明确，在追究责任时，相关部门相互推诿，出现谁都有责任，谁又都没有责任的情况；以至于在问责中，问责客体具体应当承担什么责任，模糊不清，导致相关责任人逃脱了其应