公共行政道德化一个时代的课题评张康之教授的新书《寻找公共行政的伦理视角》.docx

2003年1月长春市委党校学报Jan，2003第1期(总第78期)Journal of Changchun Communist Paay Institute(General No78)No1公共行政道德化：一个wJ-代的课题一评张康之教授的新书寻找公共行政的伦理视角徐秀(中国人民大学行政管理学系，北京250002)摘 要中国的公共行政学在十多年的时间里，从学习和模仿西方的行政学到独立地进行科学研究，说明了中国的公共行 政学也是与时俱进的科学，特别是张康之教授的新作(4t找公共行政的伦理视角则成为中国特色的公共行政学的坐标。视角 分上下两篇。上篇反思了20世纪公共行政伦理发展的历史，并对这些理论以及在这些理论指导下的实践进行了深刻剖析。下篇 主要是在上篇的基础上提出了公共行政道德化的制度方案，即提出了服务行政模式的新构想，是对未来行政发展作出的学术畅 想。关键词公共行政学； 公共行政道德； 伦理学中图分类号B82298文献标识码】A文章编号】10088466(2003)0l一0077一04在我国，公共行政学的研究只有十多年的历 公共行政学研究的一切积极成果都应当元条件地 史，对于一个学科的发展来说，这个时间跨度是极 加以借鉴。但是，行政学又是一门非常特殊的社会 其短暂的。但是，这个学科所取得的成就是不能用 科学，它有着一些不可通约的因素，对这些因素的 时问的长短来衡量的，它在短短的十多年的时间 研究和考察，不仅需要从特定的社会出发，而且要 里，已经迈出了巨大的一步，中国的行政学学科成 站在时代的浪尖上。视角就是这样一本书，它对 长如此之快，已经从一个“婴儿”走向成熟。中国公 公共行政发展的历史和理论作出了纵横交融的分 共行政学从恢复重建到发展，再到创见性地把握中 析和考察。着力去发现民族的和时代的主题，试图国当代公共行政以及世界性的主题，是一个飞速进从一个全新的理论视角出发去重建公共行政学。在 步的过程，在短短十多年的时间里，我们从学习和 全球化时代，民族的也就是世界的。因此，这本书提 模仿西方的行政学到独立地进行科学研究，说明了出的观点，所取得的理论成就，可能就不仅仅是属 中国的公共行政学也是与时俱进的科学，特别是在 于中国的了，而是属于世界的，可以看作是中国学 渎了张康之教授的新作寻找公共行政的伦理视 者为世界公共行政学研究作出的一点贡献。我们这 角(中国人民大学出版社2002年8月出版，以下 样说，可能有些夸大这本书所取得的成就，但是，这 简称视角)之后，我们深深地感受到，中国人已经 种夸大可能是必要的，因为我们希望这本书能够引 有了属于自己的“公共行政学”，因为这本书所寻找起大家的注意，先去读它，然后再“点头”或“摇头”。 到了的正是中国特色的公共行政学的坐标。视角不是一部宏篇巨制，它的规模约三十余行政学作为一门科学，同一切科学一样，有着 万字，分上下两篇。上篇回顾了20世纪公共行政理 东西方互通的地方，在科学和技术的层面上，西方 论发展的历史，并对这些理论以及在这些理论指导收稿日期】2002一0925 作者简介徐君(1966一)，女，山东青岛人，中国人民大学行政管理系博士生，主要从事行政管理学研究。一77万方数据下的实践进行了深刻的剖析。下篇主要在上篇反思 的基础上，提出了公共行政道德化的制度方案，即二、下篇的畅想提出了服务行政新模式的构想。这是对未来行政发公共行政的道德化是当代公共行政研究中一 展作出的学术理论畅想。个极其重要的问题，也是行政改革和构建新型公共 行政模式的一个重要突破口。在下篇中，作者着力一、上篇的反思构建了公共行政道德化的理论框架。这一理论框架从20世纪公共行政理论发展的历史看，大致大致可以概括为以下五点。 可以归结为三类思想倾向。一是以威尔逊、韦伯等(一)公共行政道德化的两个基本向度。一是制 人为代表的主流行政学，它是以政治行政二分度和体制层面的道德化，即在制度安排上有着道德 原则为前提，以现代官僚制理论为主导的行政管理化的合理规范，包含着道德实现的保障机制，同时 学派，强调公共行政管理的科学化、技术化，探讨公 已经确立的机制又有利于道德因素的生成和成长， 共行政运行的机制建设。这一理论学派由于回避公能够对行政人员道德修养的提高有着激励作用。二 共行政的价值考量而变得工具化和实用化，并且随是行政人员个体层面的道德化，即要求行政人员以 着现代社会科技经济的不断发展而暴露出了诸多道德主体的面目出现，在他的行政行为中从道德的 缺陷和弊端，并日益走向末路。二是以韦伯、哈贝马原则出发，贯穿着道德精神，时时处处坚持道德的 斯等人为代表的围绕政府的政治合法性建设问题价值取向，公正地处理行政人员与政府的关系、与 而展开的理论思考，这样一条追求政治合法性的思 同事的关系和与公众的关系。这两个层面的道德化 路，将政府的公共政策以及行政行为引向了权谋化是相互联系、相互贯通和相互作用的，共同推动着的方向。三是60年代以来，以布坎南为代表的公共 公共行政道德化实践的发展。在张康之教授看来， 选择理论的出现，将经济学中“经济人”的假设推广 没有制度的道德化，行政人员个体的道德是不稳定 应用到了政治的和公共行政领域，主张政府以及整 的，但如果没有行政人员的道德化，那么制度道德 个公共领域，都按照市场经济的模式来加以改造。 就会因失去微观层次上的坚实基础而成为空洞的 比如把成本收益分析引进政府工作的评价体教条。 系，在政府机构内部建立竞争机制等等。这一理论(二)道德化的公共行政特别强调自身所承担 试图克服现代官僚制理论的弊端，并超越之。但是， 的道德责任。当前，我们所处的是一个由交换关系 毕竟公共领域与私人领域存在着质的不同，公共领 占主导地位的社会，这个社会中的正义也就是交换 域的职能在于保障社会公正，“公共人”的使命在于 正义，交换的正义是以一切交换主体的平等和自由 保障社会正义；公共人首先是社会人，他既有“经济 为基本内容的。近代以来，平等和自由是人们长期 人”的一面，也有“道德人”的一面，好的理论应该重 追求的目标，但由于长期以来人们仅仅把它当成一 在激活公共人身上潜在的善质，而不是强化其自利 种政治学上的追求，失去了伦理价值的内容，并且 性的一面。在“公共选择”理论指导下的“重塑政府” 日益走上歧途。在张康之教授看来，自启蒙思想家 改革，仍然是价值缺位的改革，结果必定是要失败 以降所强调的平等和自由不仅仅是一个政治问题， 的。作者认为，以上三条思路都不可取。公共行政理 更主要的是一个伦理问题，只有对平等和自由作出 论发展的惟一一条正确的思路是将价值理念引人 伦理学的理解，才能在与政治学理解的综合统一中 政府及其公共行政中，走公共行政道德化的路子。 实现真正的平等和自由。长期以来，公共行政由于一78一万方数据没有获得对平等和自由的伦理学理解，所以它并没 服务型行政的研究奠定理论基础。 有在其政治职能和经济职能之外找到其道德责任。(四)公共行政道德化的分析框架，具有两个比 公共行政若要保证其公共性的话，仅在政治和经济 较明显的优势。第一，它可以为从根本上提升政府 职能的实现中是不可能做到的，只有同时承担起道 能力指出正确的道路。应当说，当机构精简、职能转 德责任，才能保证自己是真正公正的行政。而在公 变和权力结构调整为政府能力的提升提供了基本 共行政所有的道德责任中，维护和提供交换正义又 框架之后，政府能力在何种程度上才能得以进一步 是它的基本内容。所以说，当前健全公共行政的正 的提升，就取决于行政道德。行政道德可以实现对 确道路是要实现公共行政对平等和自由的道德自行政关系的充分整合，消除行政关系中的各种各样 觉，促进公共行政道德化，以保证它在维护和提供 的冲突和不和谐因素，促成统一和谐的行政关系， 社会正义的过程中担负其道德责任。使整个行政体系成为具有充满活力的对一切社会(三)道德化的公共行政分析框架为未来的服 要求都能作出及时反映的有机整体。这样以来，政 务型公共行政模式提供了理论依据。张康之教授认 府能力也就会达到最佳状态。第二，它能够为社会 为，迄今为止，人类发明了两种基本的行政模式，即 秩序的供给指出合理的方式。政府存在的要义首先 统治行政模式和管理行政模式。统治型的行政模式 在于社会秩序的供给。从历史的纵向视角来看，政 与传统社会相对应，它附属于阶级统治，具有显著 府的社会秩序供给大致有三条途径，即专制集权 的强制性特征。近代以来，随着资产阶级产业革命 型、法律制度化和伦理道德化的途径。专制集权的 的完成，传统的统治型行政逐渐被管理型行政模式 秩序供给所获得的是封闭僵化了的秩序，而在这种 所取代。这种模式趋向于采用民主和参与等方式， 秩序下，社会的活力受到压制，社会的发展趋于停 因而具有更多的公共性，它追求的是行政管理相对 滞。法律制度化的社会秩序供给所获得的是一种形 于政治统治的独立性，把传统的凌驾于社会之上的 式化的秩序，这种形式化的秩序由于具有科学技术 管理模式转化为深入到社会之中的和渗透到社会 化的可操作性，有着社会矛盾和冲突程序化的解决 生活一切领域的无所不在的相容性管理模式。马克 机制，有着社会压力的舒缓机制和社会动荡的减压斯韦伯的理性官僚制是这种管理模式的集中体 防震机制，因而成了人们较为推崇的社会秩序供给 现。今天，随着信息时代的到来，管理型行政与经济 途径。但是，法律制度化的社会秩序供给由于过分 社会发展的要求相比暴露出诸多的缺陷和不足，对 注重形式化和程式化而大大降低了政府在社会整 环境的适应能力越来越低，需要一种新的行政模式 合中的实质作用。在这种程式化的背后，行政人员 加以替代。这种新的行政模式将使政府走出对秩序 在具体的应用权力的过程中，除了按照制度的要求 的终级追求，让政府活动和政府工作人员的行为成 而执行权力的功能外，也在权力应用中表现出了严 为政府的存在目标，这种活动和行为在性质上是服 重的官僚主义，甚至对法律制度阳奉阴违，用权力 务的，是以道德化为特征和以服务为内容的，这就 谋取个人私利，这样一来，权力的滥用和腐败反过 是我们所期冀的服务型行政。与统治型行政的单一 来成为破坏社会秩序的潜在因素。所以，政府社会 统治的目标指向不同，服务型行政承载着诸多的社 秩序供给的理想形式是在法律制度的框架下实现 会伦理价值内容，是以人为本位的新型行政，其目 伦理道德化的供给。如果政府能够真正成为社会公 标和宗旨的实现需要比较深厚的道德基础和有力 平和正义实现的主体，就必然会带动整个社会道德 的道德支撑。道德化公共行政的分析框架，可以为 水平的大幅度提升，就会实现社会的道德整合，并79万方数据获得稳定的社会秩序。 国”应该是在制度、程序和行政人员这三方面相互 (五)公共行政道德化的分析框架能够为当前作用的总体化进程中得以实现的。中国的行政改革提出正确的方向。按照这一框架， 张康之教授认为，“以德治国”的关键是以德行 中国行政体制改革与发展应当走“以德治国”的道 政，以德行政是一个长远目标，需要从公共行政领 路，这也是对中华民族优秀德治传统的回归与超 域的道德建设开始。首先，要突出制度道德的内容， 越。一是在中国传统文化中包含着一个值得注意的 即在制度设计、体制转型和政府再造的过程中，充伦理假设，那就是“人皆可以为圣人”，即人具有 分体现道德的因素，使制度和体制包含道德化的内 “善”的道德本性。正是有了这一伦理设定，才为“德 容，为行政人员道德意识的成长提供充分的空间。 治”提供了理论根据，才能够设计出“内圣”与“外 其次，要加强对行政人员道德素质的培养和督察，王”的治国理念，即以圣人之德施王者之政。二是在 在行政人员的选拔、使用、晋升等各个环节上都引 国家治理的问题上，中国传统的治国理论称作民本 进道德评价的手段，建立起一整套行政道德评价体 思想，把国家安危和社稷兴衰看作是民心向背的结 系，以求通过几年的努力，使行政人员的总体道德果，而民心向背又取决于仁政和德政，即君以仁施 素质实现全面的提升。最后，把法制建设与道德建 政，臣以德治国。当然，中国传统政治文化中的德治 设有机地结合起来，通过行政法制来促进行政道德 就其实质来讲，只不过是统治行政的德治，除了其 的生成，同时让行政道德促进法制的完善和有效地 “德”的标准与现代意义的道德标准大不相同以外， 发挥其功能。“以德治国”代表了人类文明的发展方 它在强调“治”者道德的时候，并没有考虑相应的制 向，同时也必将是个漫漫长途。但是，只要我们不 度保障，所以最终必然走上不道德的“人治”之路。 懈地追求，就必定能够争取这个时代的尽快到来。今天，我们搞行政体制改革，应该在继承传统政治文化中的积极因素的基础上，根据现代公共行政的责任编辑：于恒魁 特殊性加以创造性地转换。我们所倡导的“以德治Morality in Public Administration：a Project of the Age一一On Professor Zhang KangzhiS Work In Search of Ethic Angle in Public AdministrationXU Jun(Department of Administration，Renmin University of China，Beijing 250002，China)AbBh|ct：In China in 10 years，the science of public administration，from learning and imitating western administration to doing research independentlyshows it to be a science advancing with timeThe newly published work by professor Zhang Kangzhi In Search of Ethic Angle in pub