公益诉讼制度建构研讨会简报上.doc

天津师范大学公益诉讼研究中心 民事公益诉讼制度建构研讨会简报（一） （一）开幕式 主持人：刘武朝（天津师范大学法学院） 吴虹（天津师范大学法学院书记）致辞（略） 左海聪（南开大学法学院院长）致辞（略） （二）上午的第一阶段 主持人：郭小冬（天津师范大学法学院）主题发言：颜运秋（中南大学法学院）：发言题目：公益诉讼司法解释的建议及理由对民事诉讼法第55条的理解对于公益诉讼，韩志红老师比我研究的更早，从1999年她写的文章与书中我受到感召，开始坚定了公益诉讼的研究。去年8月份通过了民诉法修改的决议，这个修改不可能特别关注公益诉讼的内容，只能点到为止。如果指望再为其进行一个专门的立法修改，暂时是希望渺茫的。我内心是反对司法解释的，但是迫于无奈，权且提出司法解释的建议。去年9月份请韩老师到中南大学参加我教育部重大课题开题论证，动意写这个文章，开始了这个文章的建构。首先，我从中国法院网收录的公益诉讼著名案例开始，进行了研讨。我看到，在2013年中有6个案例收录该网，说明了目前公益诉讼的实践并不是很多。而在目前收录的案件中，有一些是不了了之，并没有真正的进入诉讼阶段，还有一些撤诉，还有一些由于诉讼条件的限制并没有得到受理。通过这些案例的分析，我不禁提出疑问，为什么公益诉讼运作不起来，我认为是法条规定的过于简单，并且法条的内容阻却了检察院的进一步执法，造成了检察院工作的压力，检察院没有积极性。对于目前环境污染和食品安全事故的频发，诸多司法机关进行了探索和调研，在此基础上全国人大代表多次提出要加入公益诉讼制度的建议。在2012年8月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议关于修改中华人民共和国民事诉讼法的决定中首次对公益诉讼做出了明文规定。新民诉法55条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。众多消费者诉讼的相加就是私益诉讼，仍然不是公益诉讼。使用什么样的法律程序，规定的机关并没有明确。海洋法虽然有规定，但是并不具有普遍性。同时，社会组织包括哪些也没有明确，但是明确排除了公民个人。虽然将公益诉讼纳入其中，但是条文意义仅仅是打通了公益诉讼纳入民诉的通道，而且过于简单，存在诸多漏洞。在一系列的制度建构上还存在欠缺，需要一个整体的规划。目前的公益诉讼虽然出台了一个条文，但是目前的法条反而促进了学术界以及司法实践中对公益诉讼问题的探索和研究。立法规定了公益诉讼之后，但是执法司法却处于休眠状态。立案数量减少，法院态度依然冷漠，相关的利益矛盾很明显。公益纠纷具有反射性，具有连锁效应，触及多方面的利益，所以有的学者称其为影响性的诉讼。中国公民社会不成熟，社会组织的成立并不通畅。公益文化尚需大力培育。而公益诉讼的建设与实践进程恰恰是中国法治文明的试金石。陈亮（西南政法大学应用法学院）：公益诉讼激励机制的重构以当事人结构变迁为视角（作者声明，发言内容未刊发）韩志红（天津师范大学法学院）：民事公益诉讼中诉的合并问题的思考我讲三个问题：一、民事公益诉讼中有诉的合并问题。首先是公益诉讼与相关私益诉讼合并的问题。居民因污染环境造成损害的，有权起诉环境破坏者的侵权责任。消费者受到违法经营者损害的，也有权起诉违法的经营者。消费者权益保护和环境保护权益不仅仅属于社会公益也属于私人利益。所以，消费者诉讼和环境诉讼实际上存在一个私益与公益共存的诉讼。其次，民事公益诉讼中诉的合并。民事诉讼法第五十五条：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。如果行政机关和有关组织基于同一污染环境、侵害众多消费者合法权益的事件分别向人民法院提起诉讼，即需有公益诉讼的合并问题。中华人民共和国消费者权益保护法第四十七条规定：对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。中国消费者协会以及各省、自治区、直辖市的消费者协会对同一种侵犯消费者权益的行为分别起诉，出现诉的合并问题。2013年10月环境保护法修正案（草案）第三次审议中，全国人大法律委员会副主任委员张鸣起建议将这一条修改为：“对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续5年以上且信誉良好的全国性社会组织可以向人民法院提起诉讼。”符合上述条件的社会组织如果2家以上向人民法院分别提起公益诉讼诉讼，也有诉的合并问题。再次，民事公益诉讼与相关行政诉讼合并的问题。破坏环境的行为以及经营者损害社会公共经济利益的行为可能有政府及其公务人员的疏忽或错误的作为或不作为所引起的，因此可能有受害人向行政机关提起的行政诉讼，这样又会出现民事公益诉讼与相关行政诉讼合并的问题。性质不同、程序不同的两个案件能不能合并又是一个难题。二、民事公益诉讼合并的必要性。首先，是有利于救济众多的受害人；其次是对被告人也有好处，可以减少被告的诉累；另外对法院也有好处，诉的合并能够帮助法院全面查明案件事实、统一裁判标准、保障司法统一性和保障司法权威。实现降低诉讼成本，提高审判效率的目的。三、民事公益诉讼诉的合并要解决的几个问题1.民事公益诉讼是必要的共同诉讼还是普通的共同诉讼?据我国民事诉讼法第53条之规定，当事人一方或双方为二人以上，其诉讼标的是共同的或同一种类的，人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的诉讼即为共同诉讼。具体包括以下两种情况：一种是必要的共同诉讼引起的诉的合并，一种是普通的共同诉讼引起的诉的合并。必要的共同诉讼，是指当事人一方或双方二人以上，诉讼标的是共同的，人民法院必须合并审理而引起的诉的合并。对这种诉讼，人民法院只能合并审理，不能分开审理。因共同侵权之人损害的诉讼等均属于这类情况。普通的共同诉讼引起的诉的合并，是指当事人一方或双方为二人以上，诉讼标的是同一种类，人民法院认为可以合并审理而引起的诉的合并。对这种诉讼，人民法院既可以合并审理，又可以分开审理。按照上述规定，民事公益诉讼应当属于普通的共同诉讼，但我认为诉讼的创新在公益诉讼中很有必要，不要拘泥于必要与普通共同诉讼的标准，在必要时将普通共同诉讼变成必要共同诉讼。2.诉的合并是强制性的还是任意性的？据我国民事诉讼法第53条之规定，当事人一方或双方为二人以上，其诉讼标的是共同的或同一种类的，人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的诉讼即为共同诉讼。决定诉之合并属于单纯的司法行政处分行为，同时，诉之合并牵涉到程序上诉讼进程的快慢， 由法院决定诉之合并体现了职权主义与当事人主义的交错。我国某些诉之合并须由当事人申请并经对方当事人同意才能进行，这种做法是否合适，值得检讨。最高人民法院关于在经济审判工作中严格执行中华人民共和国民事诉讼法的若干规定中规定:“当事人基于同一法律关系或者同一法律事实而发生纠纷,以不同诉讼请求分别向有管辖权的不同法院起诉的,后立案的法院在得知有关法院先立案的情况后,应当在七日内裁定将案件移送先立案的法院合并审理。”本条规定体现了禁止重复起诉的精神，采取的是合并管辖的方式。公共利益受到损害，强制进行诉讼的合并，更有利于诉讼纠纷的解决。3. 受理法院只对其中一案件有管辖权，是否可以对各诉进行合并审理?我国民事诉讼法确立了诉的合并制度，其中之一是：同一法院对若干具有共同的和同种类诉讼标的的案件经当事人同意的，可以合并审理。按我国现在的通行做法，受理法院须对任何一诉均有管辖权始可进行普通共同诉讼的诉这合并，这样做的后果是严重地限制了普通共同诉讼制度资源的优化使用，使其未能最大限度地实现其功能。为了使普通共同诉讼能发挥更大的价值，应在管辖权限上进行放宽。即受理法院只需对其中一案件有管辖权，而他诉又不违反专属管辖权制度的，就可以对各诉进行合并审理，以实现同一诉讼程序的资源共享。受理法院只对其中一案有管辖权，但是若干案件具有内在联系，在不违反专属管辖原则的基础上，放开管辖权，这样更有利于诉的合并。4.公益诉讼合并的管辖。民事公益诉讼中诉合并后首先要解决的是管辖问题，如类似三聚氰胺事件，消费者协会和消费者都提起了诉讼，应当由哪个法院管辖？目前中国没有中央法院系统，只能够到地方法院管辖。十八届三中全会虽然提出：“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，保证国家法律统一正确实施。”但地方法院管辖涉及到在全国有重大影响的案件并不合适，但最高人民法院又无法审理，这样的矛盾随着公益诉讼的开展将越来越凸显。目前在全国有重大影响的案件中，只能是省一级法院作为一审法院，最高院作为二审法院。5. 在合并审理的公益诉讼案件中，应当合理分配不同原告在诉讼中的举证义务和责任。为了既查明案件的真相，又不造成举证的重复，减少案件审理的时间，不同的原告举证责任应当有所不同。被告的危害行为由法律规定的机关承担举证责任。案件中消费者和居民的损害事实、损害后果由消费者协会或者环保组织或者受害人承担举证责任。关于公益诉讼合并还有一系列的问题需要解决，如有的原告同意和解和调，有的不同意怎么办？法院如何做出判决等。自由发言：杨海静（南开大学法学院）证监会主席肖钢曾表示设立证券市场的公益诉讼。证券市场领域的诉讼是否是公益诉讼？如果是，设立一个投资者保护局代表诉讼是否可以？代表众多的投资者的诉讼最后如何让受害者拿到赔偿？这个问题想请教颜教授。颜运秋（中南大学法学院）内幕交易将会严重损害广大股民的财产利益，对于此种行为的诉讼是公益诉讼。但是其他的投资失败造成的损失而进行的诉讼，这属于私益诉讼。郝磊（天津师范大学法学院）公司法中的派生诉讼是带有公益诉讼的性质。公司利益受损，股东代表进行诉讼，带有公益诉讼的性质。民事诉讼中一般的机制是谁的利益受损谁来提起诉讼。我认为关于股东诉讼的法律规定，公益诉讼是可以借鉴的。如股东诉讼的前置程序，股东进行诉讼的条件，诉讼中和解、撤诉等问题的规定都可以借鉴，这样的借鉴有助于解决公益诉讼的相关问题。王子健（天津市人民检察院）名不正则言不顺，界定好公益诉讼的内涵和外延是首要问题。学者、执法者、司法者、民众界定好这个问题非常必要。公益诉讼的界定是否以人数来确定还是以地域的广泛度为标准？公益诉讼制度如何和现有的集团诉讼和代表人诉讼制度进行区分，如何可以区分则可以考虑建立公益诉讼制度，如果不能区分，则没有必要建立更多的资源和力量建立这个制度，尽可能的纳入现有制度框架之中比较好。郭小冬（天津师范大学法学院） 如果提起的是损害赔偿请求，那么属于私益诉讼，如果提起的是针对行为的制止，那么属于公益诉讼。这个是诉讼法学界的普遍观点。颜运秋（中南大学法学院）对于一些公益私益可互换的诉讼，可以通过代表人诉讼解决，但是如果不能很好的完整转换的诉讼，那么公益诉讼解决比较好。股东派生诉讼的研究中，股东利益相关者也应当具有原告资格。章海珠（天津师范大学法学院）美国公益诉讼是纳税人诉讼，是典型的私益诉讼，法官判定是否违反宪法第三条。日本的纳税人诉讼则被认定为公益诉讼。我国民事公益诉讼规定的过于简单，那么我们可以在单行法中找到一个切入口，如环保法、国有企业法这些单行法中确定原告资格比较好。（三）上午的第二阶段主题发言：肖建华（中国政法大学）：公益诉讼主体资格垄断地位及其危害公益诉讼是保护人数不确定的受害人的诉讼形式。公共利益的范围是非常广泛的，在众多的公共利益之中，表现形式也是不同的。分为分散性权益、集体性权益和分享性个体权益三种。这样的分类有助于对公益诉讼的概念进行界定。但是法定的情形，应当限于国家机关或有关组织提出的保护公益的诉讼，属于民诉法55条规定的内容。上市公司的欺诈和内幕交易行为，也可以纳入这种利益分类之中，然后确定是否归入公益诉讼。国家法律委托有关机关和组织提起的公益诉讼，这种授权组织和机关进行的诉讼，才是“公益诉讼”。如果是消费者权利保护局提起，从主体看可以确定案件是否属于公益诉讼，对于那些更多人能够分享到诉讼结果利益的诉讼，也可以归入公益诉讼，但不是法律规定的公益诉讼，而是社会学意义上的公益诉讼。代表人诉讼是一个群体性受害为基础的诉讼形式，但是其属于私益的形式，但是在结果上来说，属于影响性诉讼，在客观后果上来说，也属于公益诉讼。诉讼法上将诉讼主体作为区分公益诉讼的标准比较好，否则可能导致公益诉讼的范围过于宽泛，不利于公益诉讼的研究和实践。在诉讼主体上，许多国家确立了多元的公益诉讼主体：民间组织、消费者代表和一般公民，例如印度、巴西和美国可以有检察机关提起诉讼。如果立法赋予检察机关提起公益诉讼，就必须明确其他机关和组织提起公益诉讼是否与检察机关提起有主次之分。但对于集合行动利益（如反垄断等）必须由检察机关提起。其他领域，则不可以由其他组织或机关提起，其他组织提起时，应当向检察机关备案。遗憾的是，我国消法和环保法等都只规定了极为有限的组织可以提起公益诉讼，这种垄断性的授权，将会造成新的腐败；诉讼实施权垄断、滥用造成的腐败。希望开放在环保、消保领域的主体诉讼资格、任何合法组织和公民个人都可以为公益而战。耶林早就说过：“一个国家如果不保护自己的国民捍卫自己权利，去积极实施诉讼，那么在面对外敌入侵的时候，国民也不会誓死保卫自己的国家”，面对着如此严重的污染以及没有道德的企业生产制造商、销售商应鼓励公民诉讼、合法组织提起诉讼，而不是限制任何都可能是私人利益乃至对国家利益的严重损害。张培尧（天津师范大学法学院）：侵害国有资产的公益诉讼思考国有资产的划定，与公益诉讼理念是完全契合的。国有资产是一种典型的公共财产，产权主体无法具体化，具有泛化特点。经营性的国有资产作为国有资产的一种，在经营中存在严重的内部人控制，信息披露非常不充分，这就导致监督不到位。国资委专司监督国有资产，但是目前的职能设置上存在诸多问题，庞大的国有资产规模无法通过一个国资委机关来进行有效的监督。在“中航油事件”、“中储棉事件”中，国有资产由于内部控制人的犯罪行为出现了严重的流失，但是这种流失仅仅通过刑事处罚或者行政处罚是不够的，不能代替民事赔偿。应该通过公益诉讼的形式，来追究有关的个人或者企业主体的赔偿责任。建立制度化的规范机制非常必要，而目前的民事救济机制就是一个非常好的途径。公司法比起国有资产法都明确规定了董监高的责任，但是目前还没有一个案件是起诉国有企业高管要求其进行民事赔偿的。检察机关对于国有资产的诉讼中可以支持诉讼和提起抗诉。美国反欺骗政府法规定任何个人或者公司有权以美国政府的名义控告违法者，并在胜诉之后分享一部分罚金。原告设计上，检察机关作为原告没有争议，国资委也具有原告资格。但是目前国资委的设计可能会阻碍其作为原告的步伐。国资委拥有专业的技术优势，其非常明确其作为出资人的地位，但是其作为国家的一个部门，非常了解国有企业中董监高的行为。这样有利于监管和取证。而财政部门对于企业国有资产的相关数据比较理解，取证方便，作为原告也具有优势。而纳税人也是可以作为原告的。在被告的设定中，主要是国有资产的监