新版《外商投资产业指导目录》修订内容解读.doc

新版外商投资产业指导目录修订内容解读新近发布的外商投资产业指导目录（2015年修订）（以下简称“新版目录”）于4月10日起正式施行。作为20年来我国外资产业准入管理的基础，外资产业指导目录历经6次修订，见证了我国扩大和深化开放的历史。在我国转变发展方式、深化改革、完善市场体系的重要阶段和国际投资规则、引资竞争、产业转移呈现新特点的背景下修订颁布新版目录，目的是完善利用外资政策，构建更加开放、透明的投资环境，更好地促进外商投资、优化投资结构、发挥外资作用。 一、新版目录修订的基本内容（基于2011版目录）（一）鼓励类修订条目指向产业结构优化鼓励类条目总数基本稳定，但增删修改条目共达到70多条，在保持政策连续的同时，突出指向产品和服务升级、产业结构优化，促进外资投向或使用新技术、新工艺、新材料、新设备。其中，增加鼓励类条目10条，涉及石油深加工、金属新材料、特殊消防设备、信息化教辅设备、特定电站建设、电网建设、物联网技术、设计创意、养老机构等产业。修改条目中，涉及取消（或部分取消）“合资合作”限制的条目16条；涉及取消“中方控股（或相对控股）”限制（个别行业仍须合资合作）的条目5条；涉及增加产品或服务（指投资该产品或服务的产业项目，全文同理）的条目16条；涉及删除产品（含工艺、技术）或服务的条目15条；涉及精确产品或服务定位、优化调整产业归类表述（含合并）的条目15条；涉及提高产品或服务档次要求的条目6条；涉及不再细分产品种类、放宽产品细目要求的条目7条；涉及增加中方股比（或控制权）要求的条目2条。约82个修改点（条目有重叠）。删除条目11条（含调整为限制类），涉及林木（竹）营造、二醋酸纤维素及丝束加工、高档皮革加工、高档纸及纸板、针状焦煤焦油深加工、氟氯烃替代物、生物疫苗、五金水暖器材、煤化工成套设备、卫星导航定位接收设备、高等教育机构等产业。（二）限制类条目大量减少，开放领域扩大删除条目共43条，其中农林产业2条；制造业29条；服务业12条。服务业取消限制的产业包括铁路货物运输、出入境汽车运输、直销邮购网上销售、音像制品分销、保险经纪、原属限制类的房地产（开发类型）及其中介服务业、商品检验鉴定认证、摄影服务、娱乐场所经营等。 修改条目12条，其中服务业条目9条。全部修改条目中，减少限制产品、服务方式、机构类型的条目5条；放宽、取消外资股比限制的条目3条；增加限制产品、服务方式的条目2条；增加中方控股（主导）要求的条目2条。 增加条目（含从鼓励类、允许类调整而来）4条，全部是限于合资合作，对外方股比或中方控股（主导权）进行限定。 （三）禁止类修订条目较少，进一步维护产业、民生和生态等安全 删除条目5条，涉及传统工艺的绿茶及特种茶加工、电池制造、脱胎漆器生产、珐琅制品生产；致癌致畸致突变产品和持久性有机污染物产品生产。 修改条目5条，其中，删除了对转基因生物研发服务的禁止；增加禁止转基因农作物种子、种畜禽、水产苗种选育服务、核燃料生产、各类地图编制和地质填图、地球物理、地球化学、各类地质调查、网络出版服务等产业；对两用热电联产电站的建设、经营提高了禁止项目的范围和标准。 增加禁止条目3条，包括烟叶、卷烟及烟草制品的批发零售、中国法律事务咨询、经营文物拍卖的拍卖企业和文物商店。 二、新版目录的修订原则和体现 结合国家发改委、商务部相关负责人的公开阐述，新版目录修订原则和内容体现解析如下： （一）积极主动扩大开放：重点扩大服务业和一般制造业开放；复制推广上海自贸区试点经验 在对原限制类条目的删除和修改量中，涉及制造业条目29条，服务业条目20条（删改比例高于制造业条目）。修订后的限制类条目总数仅相当于上一版的48.1%；禁止类条目总数减少2条，是历次修订中开放力度最大的一次。在复制推广自贸区试点经验方面，与2014版（2015版暂未见）上海自贸区外资准入特别管理措施（负面清单）相比较，一是部分未列入自贸区负面清单的产业也从新版目录限制、禁止类中剔除；二是新版目录部分限制、禁止类条目的表述（归类）力求与自贸区负面清单一致。 （二）转变外资管理方式：充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，最大程度遵守外资国民待遇原则 新版目录与上一版目录相比条目“瘦身”度达到10.2%；其中限制类、禁止类条目总数74条，占总数比重降低至17.5%。瘦身的主要途径，一是通过节能、环保、技术、安全等措施能够实现内外资一致监管的条目不列入限制类；二是减少“限于合资、合作”条目，减幅达到65.1%；减少“中方控股”限制条目，减幅达到20.5%；三是对一些产能已相对扩张、竞争相对充分、市场相对饱和的制造业取消鼓励类待遇；对一些安全危害可控、竞争不充分、市场潜力较大的服务业领域取消限制。 （三）调整优化经济结构：鼓励外商投资现代农业、高新技术、先进制造、节能环保、新能源、现代服务业等领域，承接高端产业转移，鼓励外商投资研发环节 事实上，本版修订的最大亮点是鼓励产业升级，修订量约占总数60%。从鼓励类的增加条目，到鼓励类、限制类的大量修改条目，甚至部分删除条目，都直接体现对产业、产品和服务的提升要求。 （四）进一步增加透明度：向负面清单管理模式靠拢 有外资股比规定的条目在目录中列明，没有准入限制的产业一般不再保留外资股比限制（归为允许类，不再出现在目录中）。此外，删除旧版目录中有关遵从专项产业政策的兜底条款，规范了原限制、禁止类中对国家法律法规和国际缔约涉限/禁产业政策遵从的表述。 三、与新版目录相关的几个问题 （一）国民待遇与外资产业引导的关系外资产业指导目录本质上是准入管理指引。正是基于国民待遇原则，鼓励外资投向的领域，必然是产品（服务）技术含量、增值性高，或者国内自主创新能力尚显缺乏，产业培育尚需补充，市场潜力大而竞争不充分的行业。限制和禁止外资投向的领域，绝大部分体现的是对国家资源安全、国防安全、金融安全、尖端技术安全、公共安全、意识形态安全和公平竞争的保护，这是任何主流国家都没有放弃的管理法则。换一种角度认识：一是没有“特长”的产业（产品和服务），就不需要鼓励；二是对内资同样“限制”的领域不对外资列明限制。这里的意思是：限制类条目是指在外资准入时就施以限定的监管措施，属于准入限制，而准入后通过节能、环保、技术、安全等措施对内外资同样实施的监管，属于经营限制，此类产业不再列示在限制类条目（即准入起或准入后施行限制），这也是国民待遇要义的体现。三是禁止类条目所涉产业对内资（社会资本）同样不开放（部分产业指定经营或国家垄断经营，这在高度市场化国家也是常态），其中的国民待遇原则读者更容易理解。四是个别条目所涉产业全球都不接受，自然也从目录中删除，体现的是“地球公民待遇”。五是个别产业增入限制类、禁止类，基本上属于全面开放条件极不成熟，或者危害预期（甚至现状）严重、（资格）互认关系失衡的领域，更多体现的是“例外保护”原则，须理性看待。（二）限制的“有限性”和“渐退性” 新版目录的限制类条目中，涉及对合资合作、外方股比、中方控股（主导权）限定的条目，占比高达73.7%。也就是说，所谓的“限制”，不单纯是对外资的排挤，而是出于国家安全和产业内生培育考虑，希望寻求内外资融合共生，寻求外资的扶持助长和共赢。换言之，“限制”的主旨是避免相关产业市场的彻底“沦陷”，并对产业内生提供土壤和环境刺激。此外，新版目录限制类条目（产品、服务）的大幅度减少和现存保留，不仅是限制“渐退性”和“滚动性”的直接体现，更辩证揭示：产业稳固的信心和底气需要渐生；产业成熟的自主和健康需要培育。（三）鼓励类产业今后的鼓励政策实施 多年来，外资鼓励类产业（项目）的大宗优惠是进口设备免关税。企业通过向商务部门办理鼓励类项目的确认，后续向海关备案，享受上述政策。新版目录发布后，国家相关部委负责人公开表示“外资鼓励类项目可以享受进口设备免关税等优惠政策”，表明免税政策要保留。（四）外资产业指导目录与国家统一准入负面清单的关系新版目录部分吸收了上海自贸区外资准入负面清单的内容，这是一个风向标。目前，新的外国投资法尚处立法进程，CEPA补充协议日渐深化和落实（此处主指与港澳的服务业开放互动），ECFA有关投资领域开放措施尚未实施，我国与主