XX市镇（街）人大工作调研报告+人大主导立法调研报告

XX市镇（街）人大工作调研报告+人大主导立法调研报告 在我国的五级人大中，镇（街）人大有着特殊的地位，它在人大系统中居处“末梢”，它是基层地方国家权力机关，是我国根本政治制度的基础环节，是实现基层民主的有效形式，是基层党组织执政的基本载体。为了解和掌握全市镇（街）人大工作和建设情况，进一步发挥基层国家权力机关和人大代表作用，巩固党的执政基础，加强基层国家政权建设，今年以来，通过召开座谈会、到镇（街）实地调研、发放调研问卷和统计表等形式，就当前镇（街）人大工作开展了专题调研，围绕做好镇（街）人大工作的必要性、XX市镇（街）人大工作基本情况、存在的问题和对策建议等四个方面形成了调研报告。 一、做好镇（街）人大工作的必要性和重要意义 乡镇政权是我国最基层的政权形式，自春秋楚国发起，至秦统一六国后达到巅峰，自古中国就有“县积为郡，郡积为天下，郡县治则天下治”的说法，后期朝代虽有更替，但大部分还是采取县治乡派的政权组织形式。我国宪法和组织法中，也将乡镇作为国家一级政权组织来规定其职权。地方组织法第九条将乡镇人大职能细化为十三项职权，除了最后四项保护和保障性职权以及对少数民族聚居的乡、民族乡、镇的特别规定外，乡镇人大的有四项重要职权：一是保证权，即在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行。二是决定权，即根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划；决定本行政区域内的民政工作的实施计划。三是选举权，即选举乡镇人民代表大会主席、副主席以及选举乡镇人民政府乡长、副乡长，镇长、副镇长。四是监督权，即监督本级人民政府的工作。由此可见，无论从历史沿革，还是法律规定来看，乡镇人大是最基层的国家权力机关，它到国家政权的巩固和发展，关系国家的长治久安和繁荣昌盛，关系党的执政基础的巩固，关系国家治理体系和治理能力现代化进程。 虽然在宪法和其他法律中，街道不是一级政权组织形式，但是实际工作中，街道作为市辖区和不设区的市的派出机关，承担着大量基层管理和服务职能。区人大常委会也为了联系和方便开展工作，在街道设立了人大工作派出机构。从地方实践看，街道人大工作机构的建立，有利于加强人大在街道一级机关的工作，增强各级人大及其代表的联系，解决区级人大对区政府派出机构监督工作的空白和断档，及时反映基层群众的愿望和要求。因此，在某种意义上说，街道人大工作也同样具有重要意义。 我国的乡镇人大产生于建国初期，经历了正式建立、停滞倒退、恢复重建、发展完善四个阶段。特别是在改革开放的三十多年来，乡镇人大在推进基层民主建设、扩大公民有序参与，巩固基层政权等方面取得了重要作用。但同时也存在诸如职权虚置、程序空转等问题。换届以来，党中央高度重视乡镇人大工作，张德江委员长提出乡镇人大工作定位，归根到底要“顶天立地”，既要坚持党的领导，巩固党的执政地位，贯彻落实党的路线方针政策，又要为老百姓办事，反映老百姓的呼声。前不久中央转发的中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见里专门就乡镇人大代表选举、召开人代大会，依法行使重大事项决策权等方面作出了具体规定。2014年在省委召开的全省人大工作会议上，也专门就加强镇街人大工作提出要求。 二、XX镇（街）人大的基本情况 XX市目前有6区4市，常驻人口为896.4万（根据XX市统计局公布了2013年XX市统计公报）。目前，全市10个区市共辖43个镇，95个街道(含8个功能区)。其中，市南区10个街道，市北区19个街道，李沧区11个街道，XX区4个街道，城阳区8个街道（含划归红岛经济新区的河套、红岛2个街道），黄岛区10个镇、17个街道（含3个功能区），即墨市有7个镇、10个街道（含3个功能区），胶州市6个镇，6个街道，平度市12个镇，6个街道（含1个功能区），莱西市8个镇，4个街道（含1个功能区）；据统计，全市共有镇人大代表4360多名，驻镇（街）上级人大代表3790多名。 （一）人大工作机构逐步得到加强。各镇（街）都能够按照法律规定配备机构和工作人员。目前我市43个镇均设立了人大机构，全部单独配备了人大主席。都按照便于组织和开展活动的原则将辖区内的人大代表建立了活动小组，推选了代表小组组长。有的落实了代表活动场地，为闭会期间代表活动的有效开展提供了组织保障。 （二）能够按照法律规定行使职权。全市43个镇人大能够按照法律规定每年至少召开一次人代大会，有的镇根据需要一年召开两次人代大会。大会会议期间人大代表能够行使职权，认真审议政府和人大主席团工作报告，提出建议、批评和意见。必会期间，能够组织辖区代表以小组为载体开展活动。通过视察、调研、执法检查等活动，围绕群众关心的经济社会中的热点和难点问题，依法行使重大事项决策权，有力地促进了地方经济发展和社会事业进步；依法履行监督职权，促进了政府有关部门依法行政。 （三）闭会期间能够组织代表活动，发挥代表作用。各镇（街）都将代表小组活动作为闭会期间代表活动的主要形式，每年能够按照活动计划，结合本区域经济社会热点问题，组织代表开展活动。 （四）代表活动经费能够得到保障。各个镇根据自己的经济情况，无论采取实报实销，亦或定额报销，都能对镇代表的活动提供必要的经费。 三、镇（街）人大工作存在的问题 当前镇街人大工作能够正常运转，取得一些成绩，但也存在以下问题。归纳起来就是，从宪法定位角度看，权力机关的地位不够突出；从主要职权上看，权力实现相对薄弱；从基本工作开展上看，形式多于内容；从基本运作机制上看，运行欠畅。具体表现为： （一）镇（街）人大权力机关地位不够突出，运行缺少刚性制度规定，镇级人大发挥作用“虚多实少”。我国地方组织法赋予镇人大决定、监督、选举三项权力，以及保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会的决定执行的保证权、决定权以及选举权等13项职权。但从法律层面看，这些只是对其作了职能上的规定，但缺乏如何完成这些职能的具体措施，同时镇级人大没有闭会期间的常设机构更是制约代表发挥作用的“短板”。致使乡镇人大无法可依、无章可循，只能按上级人大的基本套路“照猫画虎”，执行起来也比较随意，人大工作的法定性、严肃性、权威性受到影响。比如，在会期安排上时间太短，许多镇的人代大会会期一般安排一天，有时还安排半天。在日程安排上，第一次会议主要听取审议镇政府工作报告、人大工作报告，选举镇人大、政府领导班子，年中加开的人代会主要涉及选举事项，由于时间较短导致代表审议讨论报告只能“浮光掠影”走走过场，有的甚至还不安排讨论时间，至于审查计划预算报告、讨论决策重大事项等内容基本上没有开展。在年中加开的镇人代会上，仅为选举而选举，没有统筹安排按照法定职责其他应该由人代大会审议决策的事项，既忽视了人大监督的作用，又造成了工作上的浪费，有的代表反映目前镇人代会已成为一个“有民主之形、无民主之实”过场会议。街道办事处由于自身没有代表，每年的工作情况通报会有时开、有时不开，会议的形式、会议的内容、与会人员范围也没有统一的规范，可以说是一个区市一个样，一个办事处一个路子，亟需规范。 （二）镇（街）人大所处的履职环境不适应工作需要。一是对镇（街）人大工作重视程度不够。镇党委、政府除了对人代会召开期间比较重视外，闭会期间一些镇党委书记对人大工作存在“三不”现象，即不过问、不研究、不安排任务；一些镇长接受人大监督的意识不强，该报告的不报告，该接受监督的不主动接受监督。在一些街道办事处，兼任人大工作办公室主任的街道党工委书记“兼职不履职”，有的同志一年参加不了一次人大活动。调研中，许多街道人大专职副主任还反映，他们在街道办事处所处位置与人大地位很不相称，许多人大专职副主任在领导班子中排名比较靠后，有的还排在一些享受办事处副职待遇的派出所所长、政府其他站所负责人后面，法律地位与实际地位反差很大，凸显了目前街道人大窘况。在经费列支方面，绝大多数镇（街）没有单独编制预算，开展活动临时找镇长（主任）审批，特别是在一些经济欠发达镇（街），人大经费除了会务费、代表误工补贴外，其他开支基本没有。二是闭会期间镇人大没有领导集体。各镇人大闭会期间，大会主席团处于“停运”状态，仅有一名主席主持人大工作，一个人不能议事、定事，除了组织少数代表活动外，调研、监督、培训等工作很少开展，工作基本停转，造成“年会一开完、一年任务全办完”的尴尬局面。三是工作职能错位。目前，绝大多数的镇人大主席、街道专职副主任，除了承担日常的人大工作外，还兼职信访维稳、安全生产、计划生育等其他工作，受时间和精力影响，人大工作成了“副业”，“种了别人的田，荒了自己的地”的现象较为普遍。还有许多人大主席、专职副主任兼任政府工作，既当裁判员，又当运动员，职能错位，处境尴尬。四是领导和工作人员不足。根据统计，有2个区市仅配备了兼职的人大办公室主任，没有配备专职副主任；138个镇（街）中只有2个镇（街）各配备了1名专职人大秘书，115个镇（街）各配备了1名兼职人大秘书，并且兼职工作人员临时性抽调比较多，基本上是干一项任务，换一批人，兼职工作人员短期化现象比较严重，造成人大日常工作“无人可用”，由人大主席或专职副主任一个人“忙活”的局面。 （三）人大干部和人大代表自身建设亟待加强。一是人大干部工作积极性不高。实际工作中，许多同志到了人大领导任职以后，无论年龄大小，感到在政治上进步的空间已经很小甚至到头了，很多人认为到了人生最后一站，方向就是退休，“未老先衰、船到码头车到站”的想法较为普遍，工作缺乏动力。二是对人大干部和人大代表缺乏系统性地培训。人大工作政治性、政策性、法律性特别强，对人大干部和人大代表要求比较高。目前各级对镇（街）人大干部工作培训比较少，加上许多人大干部一般由经济、党务岗位转任，对镇（街）人大工作业务不熟悉，对具体政策不了解，只能在学中干、干中学，制约了人大工作的有效开展。对人大代表的培训也缺乏计划性、系统性。许多地方仅在第一次人代会前举办一次任职前的“快餐式”培训，以后很少安排，致使一些代表对人代会基本的职责、运行的方式、代表的基本权利义务、自身履职的基本能力和纪律要求等内容一知半解，更谈不上对国民经济和社会发展计划、财政预决算等专业性工作的审议监督，影响了代表作用的发挥。三是人大代表履职热情不高。镇级人大闭会期间，代表小组召集人多数是由村干部或者镇级站所负责人担任，由于平时忙于本职工作，组织活动主动性不强，即便是组织活动，多是走走看看、坐坐谈谈的老套路，致使小组活动流于形式，拿有的代表的话讲就是“见见面、交交心、联络联络感情”。同时，目前镇人大代表主要以镇干部和村干部为主，以干过多届的老代表居多，由于他们对人大运行现状、存在的问题比较了解，很多人在履职上产生了厌倦心理，参加活动、列席会议应付心态比较重，平时也很少能够提出有份量的代表建议，致使一些镇在每年的人代会上仅有一、二件代表建议，最多十几件，许多内容还限于本村、本单位的一些具体问题，涉及全局性的经济社会发展和重要民生事项不多，代表的主体作用发挥不到位。 四、几点建议 （一）深化认识，重新定位镇（街）人大的政治地位，增强做好基层人大工作的责任感和使命感。乡镇人大作为农村基层国家权力机关，是我国根本政治制度的基础环节，是实现基层民主的有效形式，是基层党组织执政的基本载体。乡镇人大工作既是人民代表大会的重要组成部分，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。党的十八大、十八界三中全会提出国家治理体系和治理能力的现代化，乡镇一级人大工作事关党的执政基础的巩固，事关国家治理体系和治理能力现代化进程。可以这样说，没有乡镇人大体制的完善，国家政治制度就缺乏坚实的根基；没有乡镇人大的有效运转，基层民主就难以真正落实；没有乡镇人大的积极作为，人大工作就难以实现整体推进。因此一定要从推动人民代表大会制度与时俱进、落实党的十八大和十八届三中全会精神，推进国家治理体系和治理能力现代会的高度，来充分认识和做好乡镇人大工作的重要性。 （二）营造加强镇（街）人大工作的良好氛围。制定各项制度，推动基层人大工作不断发展。对于镇级人大工作，在法律没有进行修改、细化的大环境下，结合我市实际，适时研究进一步改进镇人大工作的有关文件或者地方性法规，规范镇人大的工作职责、干部配备、经费保障等方面的制度，从全市的高度支持镇（街）人大充分发挥作用。同时要积极争取党委和组织部门的支持，在基层人大干部管理、提拔、交流等方面，努力创造良性循环的工作氛围，让基层人大干部工作有动力、创新有活力。 （三）加强上、下级人大的联系与指导。一方面镇（街）人大要独立开展工作。另一方面，市（区、市）人大常委会要采取多项措施加强对镇（街）人大的工作联系和指导，为其发展提供帮助。市（区、市）人大常委会要适时召开镇（街）人大工作会议，总结交流工作经验，研究解决实际问题。 （四）创新工作思路，改进工作方式方法。对当前制约镇（街）人大工作的一些问题，学习外省市先进经验，鼓励镇（街）人大在借鉴的基础上，在法律规定的范围内，根据本地实际情况进行工作创新。 （五）加大培训力度，提高代表和人大干部素质。一是要加大对镇级人大代表的培训。可以在每年组织上级人大代表履职学习中分期分批组织镇级人大代表参加，特别是对财政预决算的审议等问题。二是要加大对基层人大干部的培训。可以参照镇（街）党（工）委书记、镇长（主任）纳入市委党校培训的做法，把镇（街）人大负责同志也纳入市委党校培训范畴，有计划有针对性地加强对基层人大干部的培训，不断提高人大干部的业务和履职能力。 人大主导立法调研报告 党的十八届四中全会决定提出“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”习近平总书记指出“加强人大对立法工作的组织协调，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，健全起草、论证、协调、审议机制，完善立法项目征集和论证制度。”发挥人大在立法中的主导作用，是新形势下加强和改进人大立法工作的一个重要着力点，也是充分发挥立法引领和推动作用的必然要求。把人大主导立法工作写进党的重要文件，成为全党共同遵循的基本原则，这是对中国特色社会主义法治建设的重要贡献，也是党为人大立法工作指明了方向。近年来，xx市人大常委会认真贯彻和落实党的十八大和党的十八届三中、四中全会精神和习近平总书记系列讲话精神，并将其贯穿于立法工作的始终，坚持依法立法，坚持民主立法和科学立法，积极探索主导立法实践，取得了一定的工作成效。 一、主导立法，就要在源头上把好立项关。法规立项是体现人大主导立法的关键所在，是立法决策的前提，决定着立法的价值取向和立法功能的有效发挥。在立法整个过程中，法规立项是立法工作的源头。立项工作是整个立法活动能否获得成功的至关重要的环节。目前，在人大立法工作中，无论是立法规划，还是年度立法计划安排，基本都是政府报什么，人大就立什么，始终处于“等米下锅”的被动工作局面。这既是多年立法工作的传统做法，也是立法工作的“无奈之举”。其原因：一是人代会获取立法的建议案有限，每年人代会上涉及立法的代表议案和建议少之又少，即使有那么一两件，不是缺乏立法条件，就是立法时机还不成熟；二是人大内部工作机构由于工作分工所致，加之年度工作较为繁忙，在精力上往往无暇顾及立法建议的提出；三是人大机关现有人员状况，不是编制缺乏，就是法学专业人才短缺，往往不能够提出有价值的立法建议；四是多年形成的所谓工作习惯，运作中已经驾轻就熟，工作也十分方便，不愿意也不情愿将其轻易的放弃。为了把好法规立项关，从源头上充分体现人大主导，主要做了以下几方面工作：一是坚持围绕中心。坚持将人大的立法工作始终至于党的领导之下，立法规划和年度立法计划向党委汇报，及时将党委意图转变为人大的立法决策。工作中主动作为，探索立法工作新机制，创新立法工作新方法，充分发挥立法的引领和推动作用。二是突出工作重心。围绕全市工作大局，紧贴工作重点，及时将成熟性的政策、行之有效的做法、相对稳定的行政规范，社会普遍关注的难点热点等转变为地方立法的重要选项。三是坚持“点菜上桌”。在广泛征集立法建议的基础上，严格立法项目建议提出程序规范，反复研究，权衡论证，认真筛选，切实把好选项关，确保把具有立法必要性和可行性、调整范围和主要内容明确、人大代表和社会公众关切、经济社会发展迫切需要的立法项目列入立法规划和立法计划。2013年按照市委要求，迅速启动制定xx市促进民营经济发展条例和修订xx市优化投资环境条例。这两项立法项目都是围绕党委中心工作，临时追加的立法项目，且在人大立法史上创造了专门成立立法协调小组、专门增开一次常委会等，充分彰显人大主导立法工作的多个“第一”，顺利完成了立法任务，市委给予充分肯定，同时也产生了广泛的社会影响。 二、主导立法，就要把握立法过程的主导权。人大主导立法，是人大立法工作的实践总结，是落实依法治国方略的实际需要。人大把握立法工作的主导权，更是发挥人大立法主导作用的关键所在。立法工作实践表明，人大主导立法，就是要站在立法一线，就是要敢于直面问题，敢于“在矛盾的焦点上砍一刀”。现实中，有的地方人大往往在立项、审议、修改等环节不擅于行使法律赋予的职权，过分迁就部门利益，采取“和稀泥”，回避矛盾的做法，这样不仅难以主导立法，立法质量也难以保证。对此，我们主要从以下环节入手：一是超前谋划，提前介入。就是在立法项目确定之后，人大相关工作机构，对于工作安排、前期调研、参与起草、论证分析等工作环节要全程参与，掌握工作动态和信息，增强工作的主动性和时效性，加大工作力度和深度，及时了解并共同研究法规涉及的重要问题和关键制度，与相关部门“绑在一起干”，加强立法调研统筹协调，合理拟定调研工作方案，避免重复性调研，提高工作实效。二是注重邀请专家参与立法活动。立法是一项系统工程，是一项纯粹的技术性工作，随着社会分工越来越细化和明确，任何一个机关、一个组织、一个人都不可能做到事事通，样样行。因此，邀请专家参与法规起草并参加立法全过程，既是立法机关主导、社会各方有序参与立法途径和方式的重要体现，也是坚持科学立法、民主立法原则的实际需要。同时，以科学、公正、务实的态度参与立法活动，更能在法制统一性原则把关、厘清立责与立权关系等方面发挥重要作用。近几年来，xx人大法制工作机构与政府法制部门共商立法事项，先后邀请安徽大学法学院专家团队，参与了xx市水资源保护条例、xx市城市管理条例等六部地方性法规草案的起草。双方以签订协议的方式明确相互间的基本职责，积极做好发挥专家学者的智囊作用，做好立法中的制度设计、利益分析、法条整合和平衡工作，为人大主导立法提供了坚实的智力支撑。三是切实加强与各方面的沟通协调。实现人大主导立法，就必须建立健全围绕立法活动的沟通协调工作机制，形成立法工作的整体合力。实践证明，立法的过程，本质上是对各种利益平衡的过程。人大主导立法，不仅能够更加全面地平衡管理部门和行政相对人的权力与权利，也可以更加开放地吸纳民意，增强立法的科学性和民主性，切实保证立法质量。更为重要的是，通过在人大主导下的立法沟通协调，有利于避免管理部门起草带来的部门利益倾向。对于分歧较大的重点难点问题，坚持从改革发展大局出发，加大沟通协调力度，勇于并善于在矛盾的焦点上“划杠杠”，有效防止部门利益法制化。如此能在法规的制度设计上更显中立性，实现真正意义上的立法工作的公正、公平、公开，增强所立法规的及时性、系统性、针对性、有效性。市人大常委会为贯彻落实新立法法，及时修订了制定地方性法规工作程序规范，进一步明确了立法工作的程序规定，做到从制度上保证依法立法。2014年在制定xx市城市管理条例过程中，常委会组成人员审议发现，政府草案稿既没有明确的执法主体，也没有较强针对性的部门职能划分，甚至在立权和立责方面形成了失衡性的反差。在后期的修改阶段，严格遵循常委会组成人员的审议意见，认真吸纳意见和建议，坚持立法原则，力主统一协调，对整个草案稿修改了近百处，不仅坚持明确了城市管理的主管部门，而且对法责部分严格按照上位法的规定，进行了大篇幅的修改，仅压缩调整条款达50%。2013年制定和修订的xx市促进民营经济发展条例xx市优化投资环境条例，两项立法涉及政府部门和单位达56个，仅召开各类座谈会、协调会就有20多次，反复征求意见，力求达成认识统一，实现了在立法机制和体制上的创新和探索，由此也积累了人大主导立法的基本经验。四是全程主导立法活动。要把主导立法工作贯穿于立法活动的全过程，就要在立法工作的各个环节中，始终保持人大“唱主角”。立法实践表明，过程是结果的重要前提和基础，只有对全程的把握，才能为提高立法质量奠定良好基础。全程主导并非是工作中的“越俎代庖”，也不是模糊工作分工，更不是代行工作职责，大包大揽。而是在立法的方向把握、制度设计的界定、法制统一性原则的坚持以及法规体例和法条设置都能符合立法的程序规范。也就是在各个立法环节中都要围绕“立得住、行得通、真管用”立法原则行事。今年6月刚刚制定的xx市防震减灾条例，人大相关工作机构在去年就提前介入立法启动、调研、考察等工作，不仅如此，在今年正式立项之后，在法规草案形成过程中，包括工作推进，都做到全程参与其中，及时掌握工作信息，熟悉相关专业知识，草案的章节条款内容提前做到“胸中有数”，将立法工作要求明确到工作的全程，为常委会审议通过打下了很好的工作基础，使得该条例得以顺利通过。 三、主导立法，就要在提高立法质量上下功夫。立高质量的法是立法工作的最终目标