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政府职能研究 政府在发展中的作用是不可或缺的 政府 应该做什么 或 做什么 已经越来越受到各个方面的重视 正如世界银行发展报告所说的那样 在 世界各地 政府正成为人们注目的中心 全球经济具有深远意义的发展使我们 再次思考关于政府的一些基本问题 它的作用应该是什么 它能做什么和不能 做什么 以及如何做好这些事情 1 政府的作用应该是什么 是政府职能的问题 政府职能是根据社会需求 政府在国家和社会管理中承担的职责和功能 下面 我们主要介绍一下政府职能研究的历史演变 国内外学术界研究政 府职能的主要视角及其成果 政府职能转变的一种新的理论视角 一 政府职能研究的历史演变 政府职能 在英文政治学教科书或论文中通常以 governmental functions governmental responsibilities 或 governmental role 出 现 含义比较接近 但绝对不是一个词 可在中文中 统统被译为 政府职能 这是造成国内学术界对 政府职能 产生歧义的原因之一 政府是不可或缺的 没有政府 人类社会就会陷入无续 混乱 冲突与战 争状态 霍布斯说过 在没有一个共同权力使大家都慑服的时候 人们处在所 谓的战争状态之中 这种战争是每一个人对每一个人的战争 2但是 政府一 旦产生 因其强制性和人为性而具有侵犯性 对人类社会来说 政府是免不了 的 但又具有侵犯性 所以 人们往往说 政府是必要的邪恶 潘恩就说过 社会在各种情况下都是受人欢迎的 可是政府呢 即使在其最好的情况下 也不过是一件免不了的祸害 在其最坏的情况下 就成了不可容忍的祸害 3 政府是必要的 除了不切实际的无政府主义者之外 这几乎已经成了人类 社会的共识 因此 政府研究的核心问题是思考如何使政府能够更好地为人类 社会服务 为了更好地研究政府职能 我们需要对国内外有关政府职能研究的 历史演变及其现状有一个基本了解 并对其存在的问题进行分析 在此基础上 提出我们的研究 分析框架 一般来说 在亚当 斯密以前 学者们一般都是从哲学的角度探讨政府职 能 其中主要的观点是 1 人生而平等 生命 自由和追求幸福 都是天赋 世界银行 世界发展报告 变革世界中政府 中国财政经济出版社 1997 年版 第 1 页 英 霍布斯 利维坦 商务印书錧 1985 年版 第 94 页 美 潘恩 潘恩选集 商务印书錧 1981 年版 第 3 页 的不可转让的权利 2 建立政府的目的是保障人们的天赋权利 政府如不能 达到其应尽之职能 就不应存在 3 被治者之同意 是政权之基础 政府履 行职能必须获得人民的同意 4 政府不能善尽职责时 人民有权把它变更或 予以推翻 也就是说 政府是通过社会契约产生的 其职能是为了保障个人的 权利 促进人类的福利 亚当 斯密认为 政府的最佳功能 作用只在于这样三大职能 君主的 义务 首在保护本国社会的安全 使之不受其他独立社会的暴行与侵略 君主的第二个义务 为保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮和压迫 换 言之 就是设立一个严正的司法行政机构 君主或国家的第三种义务就是 建立并维持某些公共机关和公共工程 在亚当 斯密之后 人们逐渐开始从经济学的角度探讨政府职能 认为市 场能够促进经济发展 创造人间的繁荣 而政府则是 守夜人 提供国防和治 安服务 提供基础设施以及救济穷人等职能 1887 年 美国行政学家威尔逊发 表 行政学之研究 之后 公共行政学诞生 该学科主要关注政府职能和管理 方式问题 组织 职能 人事研究是其中的核心 公共行政学的目的是为了更 好地界定政府职能 提高政府效率 促进人类社会的福利 随着现代社会经济 的发展 法律的作用日益凸现 建立法治国家和依法行政提上日程 人们逐渐 从法学的角度开始研究政府职能 从此 政府职能逐渐成为各个学科的共同研 究兴趣 也正因为如此 不同学者对政府职能的研究也形成了不同的研究方法 早期西方学者一般比较关注政府职能 而不太注重政府的管理方式 他们 假定一旦政府角色或者说管理职能得到正确界定 政府职能就会自然实施 后 来随着社会发展 人们逐渐意识到政府职能并不能够自动实施 良好的想法需 要通过适当的方式将之转化为现实形态 因此 政府管理方式逐渐成为学者的 主要关注点 正如行政学者胡德所指出的 我们可以从三个方面来回答 政 府做了什么 第一个方面是尽力去描述政府内部到底发生了什么 例如决定 如何做出 命令如何传达 信息如何发送 这种研究方法主要关注政府的决策 过程 第二个方面是观察政府感兴趣的主题 这样我们可以列出一系列政府因 种种原因而重视的问题 最后一个方面是从政府工具的角度去研究政府 1胡 德所说的从政府工具的角度来研究政府 就是我们这里所说的政府管理方式研 究 最近 20 多年兴起的 新公共管理 学派关于政府改革的许多建议中基本上 都是从管理方式方面入手去改进政府绩效的 例如 契约外包 凭单制等 都 是实现政府职能的新管理方式 Christopher C Hood The tools of Government The Macmillan Press Ltd 1983 p1 2 中国学者在政府职能研究方面滞后于西方学者 在 20 世纪 80 年代以前 只是在 马克思主义哲学 教科书 历史唯物主义 部分中以 国家的基本职 能 为题进行比较概略的教学和研究 1986 年 政府职能 才第一次出现 进 入 90 年代以来 在政府职能研究方面 随着市场经济的建立 中国学者逐渐认 识到政府职能研究的重要性 其研究现状可以从中国期刊网上 政府职能 论 文数量窥见一斑 例如 1995 年 有关政府职能的论文只有 75 篇 到了 2002 年达到了 263 篇 增加了 3 倍多 表 1 1995 年以来中国学界政府职能研究情况 单位 篇 19951996199719981999200020012002200320042005 7579709699114175263 综合国内外政府职能的研究历史和现状 我们看到 有关政府职能的研究 已经有了相当的积累 这些研究有优势 但也有一些缺陷 第一 不同学科的学者提出了各不相同的研究方法 并形成了各自的学术 传统 但各学科之间缺乏充分的交流 使得现有的政府职能研究缺乏综合性 例如 公共行政学者从政府管理领域的角度研究政府的职能 研究经济领 域的职能 政治领域的职能和社会领域的社会职能 经济学者从政府与市场之 间关系的角度研究政府职能 强调政府弥补市场之缺陷 这二个学术传统都有 自己的成就 但相互之间还缺乏逻辑上的整合 第二 有关政府职能的研究有许多停留于实证的描述和分类上 规范研究 不够 比较分析不足 例如 人们认为政府的管理职能主要是政治职能 经济职能 社会职能等 规范分析不够 比较分析也不够 第三 政府职能和政府能力 政府管理方式研究之间不对称 政府职能研究受到重视 而政府能力 政府管理方式研究没有引起人们足 够的重视 在现代社会 我们需要研究政府为实现其职能而拥有的能力 即政 府能力 需要研究如何实现其管理职能的手段 即管理方式 形成政府管理的 工具箱 这样政府可以根据需要选择管理方式 另外 人们对政府职能和政府 能力 政府管理方式之间的关系也缺乏足够的重视 没有探讨什么能力 哪种 管理方式更适合哪种政府职能 第四 政府职能的研究缺乏理论性和解释性 一个成熟的理论应该满足科学理论框架的要求 必须由一些概念与假设组 成 而这些概念和假设应该能运用实证的方式进行检验 应该有明确的因果关 系 这些因果关系能够通过历史与现实进行检验 这些理论应该能够为人们分 析政府的管理职能提供工具 能够告诉人们应该如何进行政府的角色定位 而 不仅仅是告诉人们有哪些职能 这些理论应该能够帮助人们进行预测 帮助人 们了解不同国家政府职能不同 同一国家不同时期政府职能也可能不同的原因 下面 我们试图分析和综合现有的政府职能和管理方式研究成果 并在此 基础上提出自己的见解 二 国内外学术界研究政府职能的主要视角及其成果 政府职能研究 最常用的方法是从实证的角度描述和分析政府职能的内容 在此基础上 各个学科 主要是经济学者 从经济学规范理论出发 研究政府 职能 一 从内容的角度对政府职能的研究 从内容的角度研究政府职能 往往是从某个角度对政府职能进行大体 的列举 并认为这些职能对于什么目标来说是必要的 例如 世界银行 1997 年 发展报告指出 有 5 项基础性任务处于每个政府使命的核心地位 如果这 5 项任务完不成 就不可能取得可持续的 共享的 减少贫困的发展 1 建立 法律基础 2 保持非扭曲性的政策环境 包括宏观经济的稳定 3 投资 于基本的社会服务与基础设施 4 保护承受力差的阶层 5 保护环境 提高政府有效性上提出了一项两部分的战略 一是使政府的作用与其能力相符 二是通过重振公共活力从而提高政府能力 1 从政府职能内容数量 多少 角度看 人们一般用 小政府 大政 府 或者 消极政府 积极政府 等词汇来描述 这里 我们则主要将其划 分为 小政府 一般政府 和 大政府 三类 表 2 小政府 一般政府 和 大政府 的职能 政 府解决市场失灵问题 促进社会公平 小 政 府 1 提供纯粹的公公共物品 国防 法律与秩序 财产所有权 宏观 经济管理 公共医疗卫生 2 保护穷人 反贫穷计划 消除疾病 一般政府 1 解决外部效应 基础教育 环境保护 2 规范垄断企业 公用事业法规 反垄断政策 3 提供社会保险 再分配性养老金 家庭津贴 失业保险 大 政 府 1 协调私人活动 促进市场发展 集中各种举措 2 再分配 资产再分配 世界银行 世界发展报告 变革世界中政府 中国财政经济出版社 1997 年版 第 4 页 从政府职能的层次上看 美国学者布坎南对政府职能进行了分层 他 认为 政府职能 集体行动 可以分为三个层次 第一 执行现行法律的那些 行动 这一类行动包括霍布斯所说的君主的合法行动 即包括在我称之为 保 护性国家 诺齐克称之为 最低限度国家 和 19 世纪哲学家称之为 守夜人 国家 的那些行动 打一个熟悉的体育比赛上类似的譬喻 这里的任务是裁判 员的任务 指定他来执行规则 督促比赛的进行 第二 包括现行法律范围内 的集体行动的那些活动 这一套活动包括提供资金 供给和提供 公众所 需的商品和服务 个人和私人团体在现行法律范围内的活动可能不足以充分供 应那些商品和服务 第三 包括改变法律本身和现行成套法律规定的那些活动 用体育比赛作比喻 这里所说的活动是指改变过去和现在实行的比赛规则 的那些活动 1 从政府职能的领域看 我国台湾著名学者张金鉴教授总结了很多研究 成果 认为政府职能大体可以分为维持 保卫 扶助 管制 服务 发展等六 个范畴 2 1 维护职能 即维护国家法典和制度的职能 主要通过制定得到社会公众较为普遍认同的国家典章法令 建立 确定和 巩固国家的政治意识形态 国家的基本社会制度 国家的主要价值规范 国家 的法统 维护职能实质上是政府的制度职能 维持国家统一 民族团结 社会 和谐而实现基本社会制度的稳定 是政府维护职能的基本目标 维护宪法和国 家政治制度是政府维护职能的核心问题 倡导和培植国民的主导价值观 亦属 于政府维护职能的范畴 2 保卫职能 即保卫国家和民族独立 保卫公民生命 财产和公民权利 维持社会秩序的职能 保卫职能在国家间关系问题上主要表现为通过国防 外交 对外政策 保 卫国家主权 并最大限度地实现国家利益 对内则主要表现为 保卫公民的 宪法权利 包括财产拥有权 言论自由权 劳动权 种族和性别等平等权 被 保护权等等 维持社会秩序 表现为通过运用国家强制力量 譬如警察 军 队 监狱等 使法律得到遵从 诸如知识产权保护 商标权益保护 消费者合 法权益等等 都属于政府保卫职能的范畴 3 扶助职能 即扶助各界公民 公民团体 工商组织均衡发展 扶助弱 美 詹姆斯 M 布坎南 自由 市场和国家 80 年代的政治经济学 平新乔 莫扶民译 上海三联书店 1989 年版 第 244 页 张金鉴著 行政学典范 台湾 中国行政学会 1992 年版 第 103 104 页 或参见张国庆 主编 行政管理学概论 第二版 北京大学出版社 2000 年版 第 97 99 页 者生存的职能 扶助各界公民 公民团体 工商组织均衡发展 主要是政府确定价值取向 和价值标准 进而通过广泛的产业政策 关贸政策 税收政策 信贷政策等政 策规制和政策倾斜 帮助各界顺利发展的职能 扶助弱者生存主要是政府保障 和救济职能 包括由政府组织或监管的退休金 健康保险 失业救济 老弱病 残者救济等等 政府关于扶助职能的理解 履行扶助职能的意愿 能力和实际 状况 直接关系社会的公平和稳定 4 管制职能 即管制社会行为主体与国家公共权力主体的社会行为的职 能 其主旨集中在两个方面 依法控制 限定和约束社会行为主体与国家公 共权力主体的行为 使其不会 不能因自身的利益而非法或不当地侵扰国家 社会 他人 其他行为主体的权利 侵扰者由政府对其实施惩罚 诸如 近亲 不得结婚 严重传染病隔离 等法律规定都属于政府履行社会管制职能的范 畴 为实现国家利益 社会利益 多数人的利益 长远利益 依法控制 限 定和约束社会行为主体与国家公共权力主体的行为 诸如外汇管制 尾气排放 标准管制等 都是政府履行经济和环境保护管制职能的表现形式 5 直接 服务职能 即通过兴办各类公共事业 直接造福于国民的职 能 政府服务是典型的公共服务 公共服务取之于国民的税赋 用之于国民的 福祉 公共设施 公共卫生 公共交通 公共通讯 公共咨询 公共信息 公 共教育等政府投资兴办及监管的事业 都属于政府公共服务的范畴 公园 公 立图书馆 公立学校 政府公共信息网页等则是典型的政府公共服务的方式 提供更为广泛 更为快捷 更为有效 更为公平的公共服务 是现代国家政府 普遍面临的世纪性挑战 6 发展职能 即运用各种可能的方式启发 诱导创新的意愿和积极性 促动 推进发展和进步的行为的职能 创新与发展是当代社会的主旋律 由数千年的农业文明 数百年的工业文 明到现今的知识 信息 文明 人类社会进步的节律已由算术级数转变为几何 级数 发展的性质 内涵和能力较之农业文明和工业文明已经不可同日而语 在信息化社会的时代已经到来 知识经济的时代已经到来 经济全球化的时代 已经到来的历史背景下 政府发展职能的重要性正在日益凸现 这就要求政府 通过积极而有效的公共政策引导 推动社会的全面进步 科学技术的不断创新 综合国力的不断增强 国民生活质量的不断提高 是政府发展职能的价值内涵 也是政府发展职能的价值评判标准 中国大陆公共行政学教科书一般从政治 经济 文化 社会等各个领域论 述政府职能 将政府职能分为政治职能 经济职能 文化职能和社会职能 政 府的政治职能是指政府在国家和社会中所起的政治作用 包括政治统治职能 保卫国家主权的职能和民主职能 政府的经济职能主要是政府在经济生活中承 担的经济角色 政府的文化职能主要指政府指导和管理文化事业的职能 社会 职能有广义和狭义之分 广义的社会职能是指所有社会管理职能 狭义的社会 职能是指政府除了经济和文化职能之外的社会管理职能 政府的社会职能比较 广泛 主要有下列内容 维持社会秩序 保证人身安全和私人财产安全的职能 确保社会公平分配的职能 环境保护的职能 社会保障等职能 从政府职能的管理范围出发 学者还往往将政府的管理职能分为中央 政府的管理职能和地方政府的管理职能 中央政府的管理职能所针对的是全国 范围 地方政府的管理职能所针对是地方范围 政府职能的不同范围形成了中 央与地方之间关系 学者戴维 H 罗森布鲁姆在其名著 公共行政 管理的 政治的和法律的方 法 中将公共行政定义为 乃是运用管理 政治以及法律的理论和过程来实现 立法 行政以及司法部门的指令 为整个社会或者社会的局部提供所需的管制 与服务功能 1从该定义可以看出 他把政府的管理职能分为管制职能和服务 职能这两个方面 总之 从内容的角度来研究政府职能 可以使我们对政府职能有更为深刻 理解 也对我们进一步认识政府 进行改革提供有力的武器 然而 由于从内 容的视角去研究政府职能 可能会导致 不识庐山真面目 只缘深在此山中 使我们不能形成研究政府职能的规范理论 因此 人们转向从经济学角度研究 政府职能 强调市场价值下政府职能的合理界碑 二 从经济学的角度对政府职能的研究 从经济学的角度研究政府职能 它主要强调市场优先 政府职能主要是弥 补市场不足 美国行政学者安德森提出 政府应该有 7 项基本职能 1 提供经济基础 2 提供各种公共商 物 品和服务 3 协调与解决团体冲突 4 维护 竞争 5 保护自然资源 6 为个人提供获得商品和服务的最低条件 7 保持经济稳定 2 中国学者毛寿龙认为 政府在经济领域的职能主要表现在如下几方面 为 美 戴维 H 罗森布鲁姆等著 公共行政学 管理的 政治的和法律的途径 张成福等译 中 国人民大学出版社 2003 年版 第 5 6 页 转引自 Owen E Hughes Public Management and Administration An Introduction Second Edition Macmillan Education Australia Pty Ltd 1998 p100 104 市场经济提供制度基础 资源配置 调节职能 宏观经济稳定和收入再分配 1 为为市市场经济场经济提供制度基提供制度基础础 的 的职职能 能 市场制度既然能够促进经济发展 那么 为什么中国在古代没有出现市场 文明呢 这是一个很复杂的问题 但是至少我们可以通过这一现象说明市场制 度的存在是有其前提的 市场制度由于其本身是公共物品 可能会出现公有物 悲剧 因此 需要一些制度安排来促使市场制度发挥作用 政府为市场经济的 运作提供基本必需的制度基础 例如 界定和保护产权 支持合同的执行 等 等 2002 年的世界银行发展报告非常详细地说明了政府在提供市场经济制度基 础方面的作用 补充现有的制度 根据需要创新 把现有的制度相互连接起来 促进制度竞争 是最主要的职能 1 英国学者哈丁在 1968 年提出了著名的 公有物悲剧 假设有一个向所有 人开放的牧场 站在 理性经济人 的角度 毫无疑问 牧羊人为了获得更大 的收益而增加更多的牲畜 但每个牧羊人所承担的却只是公用地退化成本的一 部分 这样 公共牧场 将在牧羊人无节制的放牧中走向毁灭 从 公有物悲 剧 看全国统一市场中的地方保护 也是如此 全国的市场犹如一个开放的牧 场 而地方政府作为他们地区 羊群 的 理性牧羊人 为了收入的最大化 他们更期待自己的 羊群 能够长得更大更肥 市场也是一种稀缺性的资源 恶劣的竞争和毫无节制的使用将导致市场资源配置的无效率 全国市场一盘散 沙的局面终将使市场遭到毁灭性的 然而 公有物悲剧 的最大 悲剧 远远 不是 资源的损害和配置的无效率 而是激励人们去破坏 去毁灭 身处其中 的牧羊人谁都知道过度放牧的后果 但却又无能为力 因为 公有物是谁都可 以使用 收益是自己的 而问题却可以留给大家 地方政府既然那么理性 当 然知道地方保护主义的巨大危害性 上传下达的各类领导讲话 政府文件中 有关 打破地方保护 建立全国统一市场 的言谈并不缺少 地方保护之所 以依然盛行 从上面的分析看来 市场资源 作为一种稀缺性的 公地 你 不进入别人就会进入 而收入终将为各个地方的财政收入所有 这是一个 囚 徒困境 在各个地方相互的市场博弈中 假如缺乏相应的协调机制 毫无疑问 会产生 地方保护 之类的逆向激励 1997 年联合国开发计划署的 中国人类发展报告 将政府为市场经济提供 基础条件的原因归结为两类 2 一是自愿的交易不可能在制度真空中进行 因此 必须由国家来维持有效 的法律 行政 管理和征税机构 因为需要这些机构来行使下列职能 参见世界银行 2002 年世界发展报告 建立市场体制 中国财政经济出版社 2003 年版 联合国开发计划署 中国人类发展报告 经济转轨与政府作用 中国财政经济出版社 1999 年 版 第 6 8 页 界定产权 通过一整套法律体系 执行合同 或者提供法律框架 解决相互竞争的经济主体之间的争端 征税 监管银行和其它金融机构 监督公司实体 促进和维护竞争 为企业家提供信息 以减少不确定因素 降低交易成本 确保私营部门 有信心做出投资决定 清除国家层次以下的妨碍生产要素自由流动的障碍 并防止其重新出现 加强与私营部门 劳工组织和其他重要利益集团的交流和协调 进行战略规划和宏观经济分析 实施社会保障制度 确保有能力破坏市场扩张的集团不被排除在政治过程之外 这些制度可以提供高效的经济交易所必须的稳定性 在确定性和可预见性 从某种意义上说 市场制度本身就是公益物品的体现 市场要运转 必须要提 供这些公益物品 二是政府作为裁判者和制裁者 即使是在市场制度建立之后 政府依然不 能袖手旁观 这是因为 在任何市场条件下都有不遵守规则的行为 需要政府 加以规范 规范市场行为 使其符合市场规则 执行起来需要付出巨大代价 相对而言 有些国家由于已经具备一定的文化和意识形态基础 而对那些市场 经济尚未完全形成的国家来说 执行起来则要付出更高的代价 也需要政府发 挥更大的作用 毛寿龙认为 市场经济的制度基础主要是经济自由 个人权利 政治条件 和法律条件 1 其一 经济自由 市场经济迫切需要的第一个前提是 理性经济人 的自由 即经济自由 经济自由要求任何力量 包括政府 首先不应该限制消费者的身份 任何人都 有权成为消费者 不能因为种族肤色 受教育背景 权力地位等原因 排除部 分人成为消费者 如建立高级官员的特供商店 专门为城市居民发放票证等 其次 不应该限制消费者的任何偏好 除非该种偏好为公认的不良的偏好 再 次 不应该限制任何生产的生产偏好 除非该种生产偏好是公认的不良偏好 毛寿龙 李梅著 有限政府的经济分析 上海三联出版社 2000 年版 最后不允许任何力量干预 理性经济人 的自由交易和自由定价 除非这种交 易本身带有强制或者不正当性 其二 个人权利 经济自由 能够实现繁荣和发展 但如果只有经济自由 不给予充分的个 人权利 尤其是个人财产权保障 也不可能真正的繁荣 市场经济本质上是一种契约经济 生产和交换是借助于生产者之间 生产 者与消费者之间的各种契约来进行的 而要使市场能有效运行 重要条件就是 必须有明确的所有权关系 科斯指出 私有产权是市场经济的前提 因此 市 场经济需要个人权利的制度保证 其三 政治条件 市场经济的正常运转 需要充分的经济自由 需要有效的产权制度 但更 需要起码的政治条件 即和平的政治环境以及有限政府的条件 在战争状态下 人类生活缺乏安全感 生命和财产缺乏保障 没有法律 自然也缺乏秩序 因此 市场经济需要和平的环境 同样 无限政府或者说政府万能 也不能够产生市场经济 无限政府常常 限制经济自由 严重地侵害个人生命权和财产权 尤其是常常无偿地没收私人 的财产 这使得整个经济缺乏保障 形成了治乱循环 因此 有限政府是市场 经济的逻辑 其四 法律条件 市场经济是一种扩展的秩序 它的扩张是基于规则的扩张 为了拓展本身 的容量 市场经济需要规则来规避规模扩展所带来的风险 从而使经济人能够 建立确切的交易预期 降低交易成本 2 资资源配置 的源配置 的职职能 能 政府的资源配置职能 指的是通过公共部门收支活动以及相应政策的制定 调整和实施 实现对社会现有的人力 物力 财力等社会资源结构与流向的调 整与选择 既然市场这只看不见的手能够很好地配置资源 那么 为什么还需 要政府来配置资源呢 一般认为以下原因导致了政府资源配置职能的产生 1 第一 公有财产资源与政府配置职能 科斯指出 市场经济的前提是私有产权的存在 2个人之间交换物品和服务 时 不论他们是通过市场 还是非市场进行交易 实际上都是交换产权 例如 某人买一本书 事实上就是用一种产权 货币 来换取另一种产权 书 政府的资源配置职能理论 是公共经济学的核心主题 参见高培勇等编著 公共经济学 中 国人民大学出版社 2001 年版 以及英国学者布朗 杰克逊著 公共部门经济学 第四版 中国人 民大学出版社 2000 年版 第 23 49 页 美 R 科斯 A 阿尔钦 D 诺斯等著 财产权利与制度变迁 产权学派与新制度学派译文集 上海三联书店 上海人民出版社 1994 年版 产权的界定 实施 交换及其运行都需要成本 财产权越复杂 越含糊 实施的成本越高 有一些物品和服务的产权是不能分配给一个人的 例如 共 同财产的所有权 供水系统就是一种共同财产所有权的例子 在共同财产的例 子中 一个群体的人们对于该财产的一切利益有着不受限制的权利 由于该财 产利益对于所有成员都是平等的 任何个人都不能把他对该财产的权利出卖给 其他成员 在共同财产权的例子中 由于每个人都有使用财产的权利 但却是免费的 即使用价格为零 理性的个人会尽量多使用共同财产 除非供给充分 否则就 会导致该财产的状况迅速恶化 文革 期间 有个笑话叫做 外国有个 加拿 大 中国有个 大家拿 寓意就在于此 对此 市场不可能很好地配置资源 当通过市场交换无法形成一套自愿协定时 政府机构可以提供一种解决办法 政府可以通过强制性进行资源配置 能对未经协调的结果进行帕累托改善 第二 公共物品与政府资源配置职能 市场失灵的另一原因是存在公共物品 萨缪尔森认为像 社区的和平与安 全 国防 法律 空气污染 防火 天气预报等 这类物品 市场都不会提供 1为了说明这一点 他用排他性和竞争性两个概念来描述公共物品与私人物品之 间的区别 私人物品的排他性是显而易见的 比如我从书店里买下了一本书 店老板就不能再把这本书卖给他人 而且未经我的同意 他人也无权享用我买下 的书籍 这时我就拥有了对这本书的排他性消费权 私人物品的竞争性 就是 说每增加一个单位的私人物品的供给 就需要增加生产一个单位该物品的成本 由于私人物品具有这两个特性 使得私人物品的生产和消费是可分的 这样就 可以通过市场提供 相反 公共物品具有非排他性和非竞争性 不可能通过市 场来提供 例如 路灯 灯塔 大家都可以用 但是都没有为此付费 也没办 法排除他人使用 从个人理性来说 个人是不会提供免费商品的 很显然市场 不会提供这种产品 如果要提供一种公共物品那就必须由集体来提供 或通过私人的自愿协定 或通过公共预算由公共部门来提供 考虑到非排他性 追求利润最大化的生产 者不具有供应公共产品的动机 因为他一旦生产了这种产品 他就无法排除他 人的消费 小群体也许能够达成协议共同承担该公共产品所需的成本 但随着 规模扩大 又必然导致相互之间达成一致的成本扩大 从而可能不会一致同意 来共同承担成本 这样 只有政府利用税收来提供这一类的公益物品 以弥补 市场不足 P A Samuelson The pure theory of public expenditure Review of Economics and Statistics 36 November 1954 p387 389 第三 外部效应问题与政府资源配置 市场经济可以非常有效地配置纯粹的私共物品和服务 但在处理混合物品 时也会失效 混合物品含有私人物品的成分 但也会产生外溢或溢出效应 也 就是外部效应 外部效应包括正外部效应和负外部效应 生产或者消费某种物 品 使第三方效用提高 并且第三方不用付费 就产生了正外部效应 生产或 者消费某种物品 降低第三方效用 并且不给补偿 就产生了负外部效应 只要存在外部效应 资源配置就不是有效的 为此 政府需要采取措施 鼓励有正外部效应的物品多多生产 而为了解决负外部效应 则应该采取措施 控制有负外部效应的物品过度生产 3 收入再分配 的 收入再分配 的职职能 能 竞争性市场能够使资源得到有效配置 与此同时 也使得收入按照各自的 贡献以及产权的初始配置加以分配 这一分配 很可能缺乏社会公正 导致穷 者愈穷 富者愈富 社会收入差距越来越大 导致政治不稳定问题 很多人陷 入悲惨生活的不人道局面 要帮助穷人 富人的慷慨和慈善机构的仁慈 可以 履行一部分职能 但社会的救助往往是无法满足穷人的需要的 于是 政府通 过强制力来实施收入再分配 帮助穷人能够过上体面的生活 就成了替代的选 择 另外 有些优质物品 merit goods 如教育对个人有好处 对社会也有好 处 这时 个人的供给往往不足 政府也可以介入 直接提供这类物品 1一般 来说 慈善机构无法完全履行再分配的功能 政府就成了一种强有力的替代选 择 政府进行收入再分配 其手段主要是财政手段 最直接的手段是 1 税 收转移方案 一方面 对高收入家庭课征累进所得税 另一方面对低收入家庭 给予补助金 2 用累进所得税的收入 修建公共住宅等 为低收入家庭提供 公共服务 3 对大多由高收入消费者购买的货物进行课税 对主要为低收入 消费者使用的其他物品给予补贴 2 4 宏 宏观经济稳观经济稳定 的定 的职职能 能 微观市场失灵是政府职能的规范理论基础 除此之外 宏观经济的总量考 虑 也是经济学家论证政府职能的规范理论 宏观经济学认为 如果经济活动协调得不够好 就难以产生一般均衡状态 这种不均衡有很多表现 最重要的表现是 总需求不足 通货紧缩 总需求大 于总供给 投资不足 通货膨胀 投资不足 经济增长停滞 就业不充分 国 参见 美 理查 A 穆斯格雷夫 皮吉 A 穆斯格雷夫著 美国财政理论与实践 中国财政经济 出版社 1987 年版 美 理查 A 穆斯格雷夫 皮吉 A 穆斯格雷夫著 美国财政理论与实践 中国财政经济出版社 1987 年版 第 23 页 际贸易收支不平衡等 宏观经济失衡的原因很复杂 各个经济学家仁者见仁 智者见智 各有各的说法 但这些失衡 的确对政府的宏观经济政策提出了挑 战 为了恢复宏观经济均衡 政府可以借助货币政策和财政政策等政策工具 例如 通过增加或者减少货币供应 调节关税或汇率 改变公共支出 税收和 利率等 使宏观经济达到大致的均衡 5 调节调节 的 的职职能 能 政府可以试图调节生产者和消费者的决定 以减少垄断性和外部效应 例 如 设置公平交易局 垄断与兼并委员会 防止污染的行政管制机构等 在一定意义上 面临不公平交易 垄断和污染等问题时 消费者或公民也 可以自己采取行动 保护自己 但是 由于消费者人数很多 组织的交易成本 很高 信息不对称 与制造麻烦的生产者相比其平均收益差距非常显著 维权 激励不及麻烦制造者 所以 政府代表公民和消费者的利益 采取措施 保障 产品安全 防止垄断 制止污染 是非常重要的 另外 政府也可以通过改善 法律框架 降低消费者的诉讼成本 增加消费者的诉讼收益 以及支持消费者 组织起来维权 从而实现政府调节的目标 三 政府职能研究的综合视角 实证描述政府职能 内容 可以让我们了解政府职能是什么 从经济学的 基本理论和价值出发 界定政府职能 可以让我们了解政府应该干什么 这些 研究各有优势 都有助于我们更好地理解政府职能 然而 它们也有各自的不 足 描述性的研究 告诉我们一些政府职能的事实 但没有对为什么如此进行 分析 没有探讨在其背后的逻辑 例如 对政府职能内容进行分类 虽然我们 能够从中得知政府的主要职能 这样可以通过这些概念去理解政府职能 但是 它却仍然不能够解释为什么如此 有些研究具有一定解释性 但不具有全面性 例如 从经济学的角度来探讨政府职能的合理界碑 可以解释政府职能是否适 合市场经济 但不能解释市场经济国家之间政府职能的差异 也不能解释非市 场经济国家的政府职能 合理的政府职能研究 需要有新的分析框架 这一框 架 具有解释能力与预测能力 还具有分析能力和逻辑能力 与此同时 还能 够包容各种各样的政府职能管理现实 印度学者阿玛蒂亚 森提出了的信息基础方法 很有助益 1这一方法 有 助于我们评价现有的政府职能理论 例如 对从内容的角度来研究政府职能来 说 其信息基础主要是政府行为 然后通过这些行为进行适当的分析 列举一 些政府的主要职能 如通过观察政府投资政策 分析出政府的经济职能 如果 印 阿玛蒂亚 森著 以自由看待发展 中国人民大学出版社 2002 年版 第 46 67 页 从经济学的角度去研究政府职能 那么它的信息基础是有关市场的理论 在从 市场的概念出发来探讨政府如何弥补与完善市场缺陷 市场是核心 政府是补 充 1 内容角度 政府行为 对政府行为进行分类与描述引申政府职能 2 经济学角度 政府与市场 完善市场引申政府职能 市场优先 这些研究 从不同的角度为我们研究政府职能提供了适当的分析工具与视 角 但由于其所凭借的研究方法具有信息基础缺陷 因此并没有能够真正地理 解政府职能 我们要突破现有的研究局限 就需要对现有的研究方法进行超越 能够在方法论具有充足的信息基础 正是基于这一考虑 毛寿龙提出了事实 逻辑 价值的研究方法 这 一方法的信息基础包括了事物的最基本层面即事实 这主要是指对事物进行描 述 同时 包括了对这些事物或者现象背后隐藏的逻辑进行探讨 最后从价值 上进行判断 是什么样的价值来影响我们对事物逻辑的认识 从而造成现在事 实 这一研究方法具有广泛的信息基础 主要是因为我们不仅能够涵盖上面提 出的各种研究视角 并且还增加了新的分析维度 即影响因素的概念 从事实 逻辑与价值的三个角度出发 再加上政府职能的影响因素 我们 研究政府职能的方法因此具有了动态性 预测性和解释性的特点 动态性表现在 政府职能的这三个角度或者说三个层次是不断变化的 没 有不变的政府职能 影响因素可能导致人们对政府事实的看法 而对政府事实 看法的变化必然会使人们寻找用不同的逻辑来解释这一事实变化 逻辑与事实 的一致会使人们对政府形成一定的价值判断 例如 大政府强调政府的积极作 用 小政府强调政府的消极作用 同时 政府职能的这三个层次本身也是相互 影响的 人们对政府职能之价值的看法会影响人们对政府职能事实的看法 反 之亦然 预测性表现在 可以通过对政府职能影响因素的分析和政府职能研究的三 个层次分析 来预测一个国家的政府职能变化的趋势 例如 一个国家有反政 府传统 那么 这个国家政府职能一般会比较少 反之 如果一个国家有亲政 府情结 那么 这个国家政府职能一般较多 解释性表现在 可以通过这个分析框架来解释为什么不同的国家政府职能 会不同 不同国家在不同时期政府职能为何不同 这主要是通过对政府职能影 响因素 事实 逻辑与价值的分析来探讨 如果用函数表示 政府职能 f 事实 逻辑 价值 影响因素 由此 我们可以看出政府职能是一个动态系统 人们关于政府职能的价值 判断一般会形成人们对政府职能的逻辑认识 例如 自由主义者一般会亲市场 主张管得少的政府就是好的政府 这样他们关于政府职能的内容必然是越少越 好 这些观点也会反映在宪法和法律上 如果人们认为政府是至高的善 那么 反映在政府职能上必然主张更多政府 政府的职能一般会较多 而这些逻辑一 般也会反映在政府的财政和组织机构上 同样 政府职能的事实也会影响政府职能的逻辑 从而影响人们关于政府 职能的价值评价 例如 政府支出膨胀 政府机构运作效率低下 从而人们会 认为政府天然是低效率 因此应该发挥市场作用 这些逻辑反映在价值上必然 是亲市场 反政府 而影响因素对政府职能影响的主要是通过对其事实 逻辑与价值这三个层 面的影响来达到目的 各国历史传统 社会背景和文化不一样 影响因素也不 一样 一般而言传统文化 社会环境 中介组织 生产力发展水平等因素都会 影响政府职能的各个层次 政府职能一般要受到传统文化 社会环境 生产力 发展状况等因素影响 这些因素影响了政府职能的事实 逻辑和价值 而政府 职能的事实 逻辑和价值反过来也会影响这些影响因素 政府职能的事实 逻 辑 与影响因素共同作用决定了具体的政府职能 也影响了政府职能的变迁 决定了各国政府职能之间的差异 通过以上分析 可以得出人们对政府职能事实的选择不一样 必然会影响 人们关于政府职能的逻辑理解 从而最终也会影响人们关于政府职能的价值解 读 因此 我们在研究政府职能时 一方面要尽可能全面地认识政府职能的事 实 使事实的选择能够真正地反映政府职能 也只有这样我们从事实上升到逻 辑时有足够的经验基础 一方面我们在进行逻辑推理时 要以事实为依据 并 要经过事实检验 形成一定的假设与因果关系 只有这样逻辑才能够真正地反 映与解释现实 一方面我们要开发政府自身价值 经济学角度研究政府职能其 价值基础是市场价值 政府职能研究要有其自身的价值 只有这样我们才能够 形成关于政府职能真正的认识 这样我们才能够正确地理解政府职能的逻辑与 事实 政府职能的事实 逻辑与价值这三个方面紧密相联 只有充分认为这三个 层次 才能够正确理解政府职能 也正是这三个层次与影响因素共同决定了特 定情势下政府职能 例如 SARS 事件这一特定的影响因素使人们认识到政府职能 不仅仅是经济建设促进经济发展 而且还应该是经济发展与社会发展相协调 这样 SARS 影响了人们关于政府职能价值的认识 而这一价值认识反过来促使政 府公共卫生服务职能的加强 政府职能既是一个理论性非常强的问题 也是一个实践性非常强的问题 说它理论性非常强 是因为不同学者会从不同的角度对政府职能进行阐述 得 出不同的研究结论 说它实践性非常强 是因为我们每时每刻都会与政府接触 而政府职能是政府理论的核心 因此 这一理论是否正确 最终需要通过实践 检验 通过以上的研究 我们可以得出如下结论 对政府职能进行系统研究 应 该以事实 逻辑与价值为分析框架 这样才能准确把握政府职能现状 变化及 其发展趋势 从而才能全面理解政府职能 现有政府职能研究主要是从内容角度 经济学角度 公共财政角度 宪政 与法律角度 政治哲学角度 组织理论角度进行研究 我们主要介绍了前两种 研究视角 例如 从经济学的角度研究政府职能 认识到政府职能对于建立市 场经济的重要性 认为要转变政府职能主要是从 运动员 到 裁判员 的转 变 政府职能应着眼于为市场提供制度基础 所有这些途径都为我们从各个方 面认识政府职能提供了分析视角 也为我们更好地进行政府角色定位提供了理 论基础 但因为其固有的信息基础缺陷 它们都不能帮助我们全面认识政府职 能 要全面认识政府职能 我们必须突破信息基础缺陷 在方法论上进行创新 我们提出要从事实 逻辑和价值这三个角度认识政府职能 从价值方面看 我 们要开发政府本身的价值基础 经济学从市场的角度论证政府职能存在的价值 基础 我们认为还应该从政府本身出发探讨政府的价值 从事实方面看 我们 应该选择那些最能够反映政府职能的事实进行描述 从逻辑方面来看 我们应 该在事实描述的基础上 结合价值理论 形成政府职能的逻辑 三 政府职能转变的一种新的理论视角 治理地方公共经济 美 罗纳德 J 奥克森 科学的研究和理论的思维需要借助于概念 好的概念一针见血 抓住了事 物的本质 令人茅塞顿开 为人们开启了另一扇观察世界的窗口 地方政府的主要任务之一就是为社会提供公共产品和公共服务 问题 的关键是如何提供 一 区分供应和生产 地方政府的一项重要职能就是为居民提供公共产品和服务 在城市地区 地方政府在这方面的任务更重 传统公共行政理论视公共产品和服务为一整体 它们都由地方政府承担 早在 1959 年 美国著名公共财政学家理查德 A 马斯格雷夫就将公共需要 的供应和公共需要的生产进行了区分 1961 年 文森特 奥斯特罗姆等人对这一概念上的区分做了进一步的延伸 和发挥 明确指出 公共产品和服务的生产和供应需要区分开 公共产品和服务的生产 指如何将一系列的输入资源转化为产品和服务的 技术过程 它既可以由私人来承担 也可以由公共部门来承担 公共产品和服务的供应是指一系列集体选择行为的总称 它就下述事项作 出决定 1 需要提供什么样的产品和服务 2 产品和服务的数量与质量的标准 3 需要筹措的收入数和如何筹措 4 如何约束 规范公共产品和服务消费中的个人行为 5 如何安排产品和服务的生产 公共产品和服务的供应应该而且必须由公共部门 政府 来承担 区分公共产品和服务的生产与供应 具有广泛的重大的理论和实践意义 第一 有助于更清楚地界定地方政府的职能 尽管地方政府的一个重要任务是提供公共产品和服务 但是它不必一定要 担负生产的职能 作为公共部门 地方政府首先是作为供应单位而存在 它所 做出的决定必然是一种公共选择 亦即政治性选择 其首要任务是汇集和表达 市民的愿望和要求 代表市民的利益 根据这些愿望和要求来决定提供相应的 服务 其次 在收入的筹措和开支中 应坚持财政平衡原则 即个人或团体付 多少钱买多少东西 或买多少东西付多少钱 再次 供应单位的官员应向市民 负责 他们之间的关系是代理人与委托人之间的关系 官员应向市民负责 第二 为公共产品和服务的生产提供了丰富多样的选择 这些选择包括 1 内部生产 又称直接生产 政府组建自己的生产单位直接进行生产 这是最常见的一 种组织模式 2 协调生产 由两个或两个以上的供应单位出面协调各自的生产单位生产它们所需要的 产品和服务 3 共同生产 由两个或更多的供应单位共同组织一个单独的生产单位 4 政府间的合同生产 即一个供应单位将其产品和服务的生产通过合同的形式交给另外一个供应 单位去安排 由后者承担组织生产的职责 5 私人合同生产 即一个供应单位和一个私人供应商签订合同 由后者组织一个生产单位来 安排生产 6 特许生产 即一个供应单位首先确定某项产品 服务 的一系列生产标准 然后授权 特许一位私人生产者来提供产品的生产 但允许市民去选择是否购买这项产品 服务 7 凭证生产 第三 有助于在组织公共产品和服务的过程中引进准市场关系和竞争机制 从而提高效率 当一个供应单位有多种潜在的生产安排可供选择时 供应单位和生产单位 之间就呈现出一种准市场关系 这就有可能导致生产者之间的竞争 从而使供 应单位有可能以比较低的成本获得优质的产品和服务 第四 有助于供应单位灵活调整不同服务和产品的组织规模 供应单位作为正式的政府单位 其组织规模是一定的和不易改变的 而供 应单位需要提供的产品和服务则是多种多样的 不同的产品和服务 需要不同 的组织规模 如果供应单位只是选择内部生产的形式来提供所有的产品和服务 那就会面临 一 一种不变的组织规模 与 多 不同产品和服务相对应的 多种多样的组织规模 的矛盾 区分供应与生产后 此矛盾便可以得到有效解 决 供应单位可以根据产品和服务的不同 来选择大小规模不同的生产单位 第五 有助于简化供应单位内部的组织管理 传统公共行政理论迷恋于集供应与生产于一身的大规模的公共组织 带来 组织内部管理的诸多问题 区分供应与生产 使供应单位免于生产方面的约束 免于生产的组织成本和管理成本 从而大大简化了供应单位的内部组织管理 第六 为小规模的政府单位的可生存性 存在 提供了合理的理论基础 1 个联邦政府 50 个州政府 87849 个地方政府 其中 县政府有 16506 个 市政府有 13522 个 镇政府有 3034 个 学校特别区政府有 19431 个 特别 区政府有 35356 个 一个不履行任何生产职能的供应单位 依然可以为市民提供良好的服务 二 在公共产品和服务中 区分资本密集型和劳动密集型 一般学者 对公共产品和公共服务这两个概