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小城镇在吸纳农村剩余劳动力方面的问题及建议 聂红隆摘要：小城镇在城乡人口迁移过程中起到了必不可少的作用。它对农村剩余劳动力的吸纳不论是对县域经济来说还是对农村经济来说都是非常重要的。但是，在此过程中，小城镇由于本身的不足，使得迁移到小城镇的人口逐渐成下降趋势，本文试图找出问题所在并提出相应的政策和建议。关键词：小城镇 人口迁移 农村剩余劳动力一、引言我国的城镇化是由大城市、中等城市、小城市、城关镇、中心镇、建制镇和自然村组成的一个完整的体系。但在实际的发展过程中，我们必须要做到突出重点，抓住难点，理顺各部分的关系，有侧重的进行发展。按照世界城市发展的一般规律，工业化中期阶段，适度扩张大城市是适宜的。大城市聚集效应高，经济发达，就业机会多。但是，不能将城镇化片面理解为发展大城市。中国农村人口众多，不可能都集中在大城市。城市规模过大，必然带来就业、教育、治安、交通、环境等一系列问题。目前，农民流入大城市主要还是以打工为主，真正希望在大城市定居的农民只是少数。考虑到大城市生活成本高，农民收入低，真正能够吸引农民到城市定居的还是各类中小城市和小城镇。当前，建制镇的常住人口已经分别占全国人口的22、农村人口的32。要以现有的县城和少数中心建制镇为重点，加快小城镇的发展步伐，切实发挥小城镇在转移农村富裕劳动力，推动中国城市化进程中的作用。在城镇化的过程中，我们应该继续发挥大城市的辐射带动作用，重点发展小城镇，引导农民加快向小城镇转移。因此，在下文中我们所说的城镇化主要是指由城关镇、中心镇、建制镇和自然村组成的城镇化体系。二、 小城镇吸纳农村剩余劳动力的重要作用一） 对县域经济 县域经济要发展，需要大量的劳动力做支撑。现阶段县域经济的发展还主要是依靠劳动密集型产业为主，这些产业要发展，必然要求大量的劳动力供给，农村剩余劳动力的大量进入，恰好填补了城镇制造业、建筑业、餐饮服务业等劳动密集型产业的岗位空缺。因此，小城镇的发展正好为县域经济的发展提供了充足的劳动力资源。二）对农村经济 农村劳动力向城镇的转移加固了城乡之间紧密的经济联系1（范红波，2005）。迁移劳动力的家庭内部收入转移加快了城乡之间的收入转移，促进了农村经济的发展，也提高了留存农村的农民收入。首先，从微观角度来看，家庭内部的收入转移成为改善迁移劳动力以外的其他家庭成员福利的重要手段。其次，从宏观角度来看，城镇转移到乡村的收入必然会在农村地区形成消费和投资，从而成为资本相对稀缺的农村地区发展的重要动力；而农业作为农村地区最重要的产业部门，也必然会受到这种收入转移的积极影响。三 我国小城镇人口现状由于中央对小城镇建设的重视，建镇条件的放宽，导致了我国小城镇建设遍地开花的现象很严重。即城镇建设数量过多，规模过小，为建镇而建镇，没有考虑建镇之后的发展道路以及方向问题。一般来说，小城镇人数要达到3万人以上，才能发挥其正常的集聚功能；5万人以上，才能对周边乡村起到一定的辐射带动作用。到2004年底，我国乡镇数目已达43258个，其中建制镇达19883个。而城镇人口总数为54283万人，镇平均人口数为2.73万人。可见我国的小城镇规模过小，人口偏少，尚不能有效的发挥其正常的集聚功能，仍有较大地吸纳农村剩余劳动力的潜力。四 小城镇在吸引农村剩余劳动力方面存在的问题一） 户籍制度改革的配套措施缺乏改革开放以来，小城镇的户籍制度改革已经取得了很大的成就。从全国总人口增量中城镇人口增长所占比重来看，19821990年为71.30，19902000年达120.01。也就是说，1980年以来，全国人口增长中心已经明显地转移到了城镇。不可否认小城镇的户籍改革制度对于促进农村人口向城镇迁移起到了非常重要的作用。可是，由于户籍制度的配套措施落后，致使近几年农民对于是否能获得城镇户口的反响日渐冷淡2（朱宝树，2004）。（1）由于进城农户数量的增加，对原有工作岗位的竞争加剧，失业人口增多。农民 “落户城镇就可拥有稳定的工作”的期望落空。（2）政府补助学校的资金固定，加入城镇户口的农民越多，学校征收的赞助费越少，资金不够也严重影响了城镇学校的教学质量，否定了农民“落户城镇可以使子女接受更好教育”的想法。（3）大量农村人口的进入，使城镇财政的压力急剧上升，没有能力使新进入人口享有和原城镇人口相同的诸多附加权益如社会保障。因此，农民们由于“害怕享受不到农村集体经济的福利”和“怕失去农村住房和土地”而拒绝接受城镇户口。某种意义上, 对许多农民来说农村户口比城镇户口更有吸引力, 因为不放弃农村户口, 既不影响他们进城务工经商成为城里的事实居民, 又无失去土地保障的后顾之忧。进城不落户很大程度上仍是难以离土又离乡的问题, 这就不是单靠户籍制度改革所能解决的问题。二） 劳动力素质不高，就业困难农民进城后的一大难点就是找不到合适的工作。在农村，教育事业欠发达，农民受教育程度低，由此导致农民自身知识素质偏低，掌握基本工作所必须的知识和技巧相对不足，加之对工作生产基本规范的不甚了解和对城市生活情况的不熟悉等原因，使得进城农民必然在劳动力市场中处于弱势地位，缺乏在劳动力市场竞争的资本。因此往往只能从事一些不需任何技巧的、工作环境较差的、收入偏低的体力活。与此同时，其自身也往往因为劳动时间过长、劳动强度过大，客观上缺少学习的时间和条件，主观上也往往缺少自学成才、改变命运的意识和动力。而且社会为农民办的免费技能培训班少之又少，可以学到各种职业技术培训的学校或培训班所需的昂贵学费又不是刚脱离农业的农民可以负担地起的。这又进一步制约进城农民素质的提高。相反，各企业单位进入门槛却颇高，使得农民很难有机会找到一份较满意的工作，即使找到了，也会由于自身素质等原因面临下岗的困境。这就导致了城镇中一部分无业游民的存在，使一部分进城农民无法参与小城镇建设，这不仅造成了人力资本的浪费，而且也不利于县域经济的发展。三） 社会保障制度不健全在我国，小城镇的就业、养老、医疗等社会保障制度建设明显滞后，而且许多小城镇都不能提供稳定的、有保障的就业机会。在农村，农民依靠其自有的土地，可以自食其力，至少可以解决吃饭问题。农民的社会保障主要来自于他们所承包的土地,只要户口不迁转,身份是农民,就有承包土地的资格和权利,就能通过土地获得最基本的生活资料。在城市，农民失去赖以为生的土地后，只有依靠社会养老保险制度来保障其正常的生活。而在现有体制下，农民参与养老保险的途径只有两条，一是由国家、企业、个人共同缴纳，但这要求农民必须要找到一份正规的工作，由于农民本身条件不佳和企业的过高进入门槛的限制，使农民找到一份正规工作日益困难。二是个人缴纳，由于农民工本身收入微薄，导致其很难甚或是不可能拿出对其来说相对不菲的一笔资金用以参与社会保障。 所以说，进城农民不论是否就业，参加社会保障的意愿和可能性都受到严重限制，现有的社会保障制度无法让农民安心的长期迁移到城镇。四） 城乡收入差距过大阻碍了人口向城镇的长期迁移农村人口向城市的迁移有短期和长期的区分。所谓短期，是指农民去城市打工，凭借自己的脑力和体力获得报酬，所得到的只有相应的工资收入，是不享有和城市居民相同的社会保障等福利。而长期，是指农村人口进入城镇，获得合法的城镇户口，享有和原城镇居民相同的一切社会权利和义务。客观的说，农村人口长期迁移到城镇生活和短期流动到城镇打工所面临的迁移成本约束是完全不同的。 首先：短期流动打工往往以个体为主体，而长期迁移则经常以家庭为单位。二者所需成本和所冒风险是不一样的。其次：农民进入城镇打工，所需成本主要以路费、工作搜寻费等为主，而长期迁移则不仅要考虑一次迁移的成本，更重要的还要考虑住房、子女教育等相关的城镇生活成本。通常，农村人口城乡长期迁移的迁移总成本将数倍甚或数十倍于以个体为主的短期流动的成本，农村人口实现城乡长期迁移必须要有相当规模的启动资金支持。然而，近二十年来中国城乡居民的收入差距却一直呈现持续扩大的趋势，如果把非货币因素考虑进来，目前，中国城乡收入差距已位居世界前列。如此严重和不断扩大的城乡收入差距，使大部分农村人口很难筹集起长期迁移到城镇生活所需的启动资金。为了降低迁移成本，绝大部分农村劳动力只能采取短期去城镇打工的形式。由此，我们认为，在短期由于迁移成本较低，城乡收入差距的扩大将有助于农村人口向城镇人口迁移；而在长期由于迁移成本高，过大的城乡收入差距将严重阻碍农村人口向城镇的长期迁移阻碍城镇化进程。3五 提出的对策和意见一）提高小城镇的吸引力小城镇户口吸引力减弱并非完全因为改革进程中城镇户口附加功能的弱化，而是在相当程度上与小城镇的吸引力相对弱化有关（朱宝树，2004）。过去一个时期里中国城乡发展水平差距趋于拉大不仅体现于城镇与乡村之间，同时也体现于城市与小城镇之间。目前，小城镇要通过乡镇企业集聚、基础设施建设、环境整治、文化教育事业发展、就业和社会保障及公共服务体系的完善等增强小城镇的吸引力。户籍制度改革虽然促进了城镇化的发展，但是只有所用的各种配套措施完善起来，才能提高小城镇的吸引力，促进农村人口向城镇的快速转移。二）多方筹资，解决小城镇资金短缺的问题小城镇之所以缺乏吸引力，很大程度上是因为建设资金不足。缺少资金一方面无法引进先进的技术设备，不利于生产率的提高以及企业规模的扩大，不利于就业岗位的增加；另一方面也无法有效的实施城镇的基础设施建设，不利于文化教育事业的发展和公共服务体系的完善。总而言之，不利于小城镇吸引力的增强。因此，我们应该使筹资方式多元化。（1）国家投资。在农村城镇化进程中，国家虽然不必、也不能像计划经济条件下那样包揽投资，但也绝不是不管不问，对某些基础设施建设还是要进行必要的投资。尤其是对中西部地区的农村城镇化建设，国家要进行必要的扶持。（2） 要理顺和完善镇级独立财政体制。镇政府作为一级政府,应按照一级政府,一级财政,事权与财权相统一的原则,对具备条件的小城镇,设立独立的一级财税机构和镇级金库,健全预算制度,从而使镇财政能够有能力安排更多的资金用于小城镇建设。（3）充分利用城镇现有资源。在国家政策允许的情况下，通过深化土地使用制度改革，把小城镇经营性用地纳入一级市场，由政府垄断，以公开拍卖的方式出让土地使用权，筹集建设资金。对基础设施和公共设施，可以通过有偿使用的办法， 使小城镇建设资金得以补偿， 形成良性循环。（4）利用贷款筹资。在对还贷能力和项目回收期进行充分论证的基础上，向国家政策性银行和国际金融机构申请低息或免息贷款。利用贷款所筹资金，主要用于经营性基础设施项目。（5）引进资金。政府应该加强软环境建设，应突出自身特色，把特色资源和环境的开发利用作为主要内容，增加小城镇的招商引资能力。三）建立合理社会保障制度，解决农民的后顾之忧针对大多数长期迁移到城镇的农村人口,应结合城镇职工社会保险的实际情况,根据他们缴费的承受能力,采取低门槛准入,低标准享受,即低进低出的方式,按照一定比例为缴费基数起点,确定较低的缴费比例,实行用人单位和个人共同缴费的方式,使迁到城市里的这部分人享有与其他城市职工基本相当的社会保险水平。另外,建立针对流动人口的社会保障制度,必须考虑流动人口与城镇居民的不同特点和流动人口本身的具体情况采取分类措施。由于流动人口尚未放弃其在农村的土地承包权，土地对其仍提供的应有的保障功能，因此将其简单的归入城镇社保是不合适的。政府可以对这部分人口进行统计，为他们建立工伤保险制度、大病保险制度和养老保险制度，而失业保障和最低生活保障的功能则仍然由农民的承包土地来承担。这样既解决了短期迁移人口的工伤、患病、养老等最为惧怕而又是难以避免的问题，又在一定程度上保证了社保的公平性。四） 实施产业转移，建立城镇主导产业大中城市中有不少规模报酬呈微增或不增现象的大型劳动力密集型产业，可以将这些产业向小城镇进行转移，一方面可以解决小城镇就业岗位不足的问题，另一方面还可以节省大中城市的资源，集中力量发展科技含量高的新型产业。此外，由于这些产业的技术已经比较成熟，供销渠道也基本固定，比较适合作为小城镇的主导产业，加快小城镇工业的系统化形成。使原来较分散的乡镇企业集中起来，有利于规模经济的获得，并促进就业岗位的增加，解决小城镇失业率不断上升的问题，给新旧城镇居民提供更多就业的机会。五） 努力发展农业，就地解决农业剩余劳动力。解决城镇人口迁移的另一有效途径就是努力发展农业，就地解决农业剩余劳动力。农业剩余劳动力数量一定程度上取决于农业的发展状况。乔根森认为劳动力转移是以农业剩余为前提，而不是剩余劳动。并且劳动力转移的意义不在于生产率的增加，而在于消费结构的必然变化。在经济发展过程中，工业产品的需求是无限的，农产品的需求是有限的，当人均粮食产出超过人口增长所需的临界水平时，农业部门的进一步发展就受到限制，于是农业人口就转向工业部门生产工业品以满足需求。因此，想要增加农业对劳动力的吸收，