完善中小学教师轮岗制度的博弈与制衡精品作文.doc

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教师轮岗制度，又称为义务教育阶段的教师轮岗制度、教师交流制度，是指为实现教师队伍由超编学校向缺编学校、由优质学校向改革学校、由城镇学校向农村学校流动的师资均衡配置目标，由区县（市）级教育行政部门统筹、在其所属的中小学校之间开展的交流任教制度。沈阳市早在1996年就进行了两轮薄弱学校改造工作，并取得初步成效。2003年开始在全市范围内的中小学试行教师流动制。2005年正式出台的沈阳市XX局,XX局关于进一步推进中小学干部教师交流工作的意见中规定：“区、县（市）教育行政部门所属的义务教育阶段学校，男50周岁、女45周岁以下，在同一所学校工作时间满6年的校长和教师都要分批进行异校交流。区域内同类学校之间干部教师的交流，要调转人事关系，形成真正意义上的人动关系走，符合交流条件的校长实际交流50%以上，符合交流条件的教师实际交流30%以上。”12006年，沈阳市正式启动教师轮岗制度，五城区交流教师2055名，其中1958名为“人动关系走”，市、区以上骨干教师达到1146人，占交流总数的55.77%。这是沈阳市历史上最大规模的教师交流，同时也是全国首次最大规模的教师交流。2007年沈阳再次交流教师2064人，其中80%以上为“人动关系走”。每所学校起始年级配备50%的交流教师，全市中小学教师交流覆盖面达到100%。并且只要工作满6年的教师，都有可能交流2。 沈阳市作为国内最早开展教师轮岗制的领航者，是目前为止效果最为显著的地区。但是，沈阳市教师轮岗制仍然处于探索和完善的阶段，相关质疑之声不断，其中关于如何确定轮岗人员、轮岗教师待遇、职称等问题尤为严重，体现着实现基础教育公平过程中各方面利益的博弈与制衡。因此，从沈阳市的实际情况出发，研究如何完善教师轮岗制度，使之臻于成熟，对深化中小学用人制度改革、构建和谐教育、推进义务教育均衡发展、保证接受义务教育阶段学生尽可能地享受到相对平等的教育、优化教师资源配置、建设一流教师队伍有着重要的现实意义。 一、完善教师轮岗制度的现实诉求 完善教师轮岗制度是解决“择校热”、“示范校”等教育非公平问题，保证学校、教师和政府完善自身教育职责等多方动力共同促成的必然选择。 1.外部动力解决“择校热”、“示范校”等教育非公平问题的需要 改革开放以来，邓小平等领导人面对人才缺乏的局面提出了：“办教育要两条腿走路，既注意普及，又注意提高。要办重点小学、重点中学、重点大学。要经过严格考试，把最优秀的人集中在重点中学和大学，以期早出人才、多出人才、快出人才、出好人才。”3以此为契机，教育部在1978年出台了关于办好一批重点中小学试行方案：“切实办好一批重点中小学，以提高中小学的质量，总结经验，推动整个中小学教育革命的发展。”4重点阐述了重点学校的办学要求和任务，明确了统筹、领导、管理等方面的责任。1980年颁布了关于分期分批办好重点中学的决定：“办好重点中学是迅速提高中学教育质量的一项战略措施。这对于更快更好地培养人才，总结、积累经验，起示范作用，带动一般学校前进，以适应社会主义现代化的迫切需要，具有重要的意义。”5在此之后，重点学校开始大批地建立，解决了在中央教育财政投入有限的情况下，培养更多人才的需要，但是，优秀的教育资源也开始流向这些重点校，为教育资源的分配不均衡埋下了隐患。2006年颁布的义务教育法中明确规定：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。”6同时，提出了“就近入学”教育政策，但是在具体的实施过程中，一旦学生就近分配的学校教育质量不好，家长就会为子女挑选能够接受更好教育的“非就近”学校，由此衍生的“择校热”现象愈演愈烈。 接受教育是一个漫长的过程，受教育的起点、过程和结果都应当是公平的。真正的教育公平是指每个适龄儿童都应当享有同等的教育权利和机会，共享全社会的公共教育资源，在受教育过程中能够得到平等的对待，享有同等的升学机会和就业前景7。目前，普遍存在的“择校热”现象就严重地损害了受教育的公平性，特别是对受教育权利起点公平性的挑战。择校对社会、学校和家庭都是一种负担和危害，使社会为择校本身投入过度的经济成本，家长利用自身的社会地位和经济资源来为子女谋求更好的教育资源，教师因为择校带来的经济利益而滋生腐败，其结果必将是导致教育天平的严重失衡。因此，“择校热”、“示范校”和“重点校”等现象所引起的受教育不均衡问题，是完善教师轮岗制度的外部动力。 2.内部动力学校、教师和政府完善自身教育职责的需要 沈阳市近年来教育改革成效显著，但是在一些中小学校中仍然存在着一些不规范的办学行为。例如，有的学校在小升初时进行书面或其他代替书面形式的考试，对生源进行择优录取，以奖学金吸引择校生；某些学校以提升素质为名，举办各种各样的实验班、加强班和特长班，这些不规范的办学行为不同程度地引起了社会各界的强烈反响，严重地影响了沈阳市实施持续健康的基础教育和推进素质教育的步伐。目前，沈阳市一些薄弱中小学校仍然存在着教师学历偏低、教育基础和专业知识不扎实、教学基本技能不过硬、教学观念陈旧的现象，限制了全市整体教育水平的提升。一些优质中小学校的教师尽管具有较高学历和专业的教师素养，但是由于长期同一岗位从教，容易产生教师职业倦怠，长此以往，各项教育的改革将难以达到预期的目标。完善目前的教师轮岗制度，对解决上述学校办学不规范、教师队伍合理流动、本地区优质教育资源均衡配置、调动教师工作积极性有着积极的意义。 义务教育阶段中的财政投入问题也是完善教师轮岗制度的内在重要动力，面对政府教育财政投入不足无法在短期内解决的局面，进行制度完善是教育自我完善的重要动力。1993年，国务院推出的中国教育改革和发展纲要曾经明确地提出：“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4%。”但是直至今日4%的目标仍然没有实现，从整个教育财政经费中来看，中央财政投入的资金仅占全部资金的15%左右，而地方财政承担的份额已经高达85%8。沈阳市的一些薄弱小学，甚至出现课桌、黑板等基础设施配备都难以百分之百的实现，这不仅反映出国家教育资金投入的不足，更凸显了地方政府在义务教育中资源配备的不均衡性。财政投入的不够，教育资源的分配不均衡，导致了薄弱学校的教育教学质量的下降，这种局面迫切地需要政府部门进行改革，通过教师轮岗制度的完善达到教师人力资源的再次合理分配和流动，这是政府推行教育改革的内在要求。 二、完善教师轮岗制度的制约因素分析 目前，教师轮岗制度并没有在全国范围内统一开展，只是在个别城市中进行，整体上处于一种失衡无序的状态，沈阳市作为开展教师轮岗制度的“排头兵”，在实际操作中遇到了种种困难，一些因素制约着教师轮岗制度的完善，例如：社会保障体系构建的滞后、相关教师人事制度不健全、陈旧的传统教师观念束缚等。 1.社会保障体系构建的滞后 社会保障制度的不健全，相关配套政策的缺失，社会保障体系的构建滞后于教师轮岗制度的实现，成为制约中小学教师轮岗的主要因素。社会保障制度作为社会进步的保护伞，具有保障公民的基本生存权利、稳定社会秩序、促进政治经济文化发展的重要功能，也是保证教师轮岗的重要条件，更是促进人才流动的重要条件。其中的福利、住房、医疗、子女受教育等因素，不论是哪一个发生了变动，都对教师轮岗起到直接的影响。相关的社会保障制度无法解决，要想更大范围地开展教师轮岗是非常困难的。从全国的范围内来看，社会保障制度因城乡间、地区间的差异而不尽相同，从沈阳市的情况来看，校际之间的福利待遇也存在一定的差异。教师所在学校是社会保障的主要承担者，社会化管理服务层次比较低，教职工福利、医疗保险、失业保险、退休金等诸多待遇仍然由学校单方面提供，没有完全纳入社会化管理体系之中，造成了教师因为轮岗离开了原来工作学校到其他学校任教，原有的相关待遇就有可能出现变化，甚至是消失。教师在准备轮岗的时候迫于生计等原因不得不考虑这些因素，从而造成了沈阳市中小学教师自愿轮岗的比例很低。 2.相关教师人事制度的不健全 目前，沈阳市的多数中小学校采用聘任制，其初衷是为学校和教师双方之间互选提供政策依据，促进教师的自由流动，但是，具体的实施过程中缺乏必要的监督机制和配套措施，政策期望和实施效果之间有很大的差距，表面化的现象严重，往往是优质的师资集中在优质学校，而薄弱学校很少能聘用到优秀的师资，长此累积造成了校际间差距越来越大。另外，中小学教师的社会地位不明确，在一定程度上阻碍了政府通过教师轮岗制度来实现师资配置的均衡。中华人民共和国教师法指出：“教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命。教师应当忠诚于人民的教育事业。国务院教育行政部门主管全国的教师工作，国务院有关部门在各自职权范围内负责有关的教师工作，学校和其他教育机构根据国家规定，自主进行教师管理工作。”9并没有把中小学教师列入国家公务人员的编制，将中小学教师的管理权定位在学校层面，客观上造成了沈阳市在根据实际情况进行教师轮岗时学校层面阻力的出现。在社会主义市场经济体制大背景下，教师市场也必然走向流动，教师轮岗制度是教育进步与发展的必然结果，因此，与之相适应的人事制度亟待完善。 3.传统陈旧教师观念的制约 传统陈旧的教师观念长期以来在教师群体中根深蒂固，要想改变非常困难。具体说来有三个方面：首先，我国传统的师道观将教师推崇至很高的地位，教师享有“天地君亲师”的美誉，使得教师的形象被无形之中放大，社会将教师定位在无私贡献、兢兢业业的悲惨“蜡烛”形象，当教师勇于轮岗时，社会上关于其负面的影响便接踵而至，特别是薄弱学校的优秀教师向优质学校轮岗时，对其批评的眼光就更是犀利，认为这是一种“见利忘义”的行为，给践行教师轮岗制度的教师带来了沉重的心理负担；其次，部分教师因为受到计划经济体制惯性的影响，对教师职业的认知存在偏差，依然存在“铁饭碗”观念，当推行教师轮岗这种促进教师流动性政策的时候，这种保守的思想观念桎梏了政策的实施；最后，教师对轮岗制度及其相关政策的实施存在信任危机，很多教师对政策中所规定的轮岗期限、待遇和职称等问题存有不信任的心理，担心轮岗之后，相关利益难以得到保证，这种信任危机成为政府推行教师轮岗制度革新的阻力。 三、完善教师轮岗制度的对策研究 在推进教师轮岗制度完善和改革的过程中，受到思想观念、现有体制等多方面因素的影响，要想超越这些因素的束缚，应当从转变思想观念、优化教师轮岗相关配套政策、健全教师轮岗监督机制、平衡教师轮岗制度中相关利益者关系四个方面进行。 1.转变思想观念，形成教师定期轮岗意识 政府作为教师轮岗制的领导主体，必须树立正确的价值观，要树立“以教师为本”的服务理念，强化政府的公共服务意识，为教师轮岗制度提供更多政策和资金的支持，引导教师树立爱教育、爱学生的职业情操。一方面，加大教师轮岗制度的宣传力度，提高教师对轮岗制度的认知水平，让每一个教师都能理解教师轮岗制度的现实意义，明确自己在教师轮岗中所拥有的权利和义务，积极解答教师最关心的问题，尽最大能力为教师解决轮岗带来的后顾之忧。另一方面，定期组织教师进行轮岗制度学习与培训。通过学习教师轮岗制度的相关文件和政策，全面掌握轮岗年限、轮岗待遇和轮岗实施举措等基本内容，使教师形成定期轮岗的意识，提高轮岗积极性，化解消极抵抗心理。同时，增加教师基本素养和技能的培训，帮助教师能够尽快地适应新学校的工作环境，快速地融入到新学校的教学团队中，更好地开展教学经验交流与研讨，发挥出轮岗教师的重要交流作用，促进轮岗学校一流教师队伍的整合与建设。 2.优化教师轮岗制度相关配套政策 教师轮岗制度要想发挥出最大的功效，仅靠制度本身是远远不够的，相关的配套政策的健全和优化是必不可少的。作为政府层面，应当提高教师的社会地位。在日本教育公务员特例法中就明确地规定：“公立学校的中小学教师是国家公务员。教师作为公务员适用公务员法的权利义务、福利待遇及奖惩等规定，教师与学校形成的是一种行政法律关系。”借鉴日本，我们国家和地方政府应当明确教师的社会地位，出台相关政策，确保教师流动的合理性与稳定性。同时，沈阳市应当继续推进教师间同薪酬政策，保证教师薪酬标准一致。根据沈阳市XX局,XX局规定，区域教师结构工资标准化，使同一级别、同一水平的教师无论在任何学校工作，其结构工资、待遇基本相同。大东区XX局,XX局更是制定了大东区中小学教师结构工资标准化方案，统一区域义务教育学校教师结构工资标准10。但是，沈阳市优质学校和薄弱学校之间的薪酬在现实中仍然存在一定的差异，优质学校教师的薪酬通过各种途径会远远高于薄弱学校教师的薪酬，阻碍了优质学校教师的主动轮岗。因此，继续推进相关教师薪酬政策的完善，加大政策的实施力度，是消除校际之间薪酬过大差异的客观要求。 3.健全教师轮岗制度的监督机制 教师轮岗制度在执行过程中，应当接受多方的监督，这样可以避免单方在政策执行中可能出现的误差，起到重要的纠偏作用。国外的一些地区，教师轮岗制度之所以能够取得瞩目的成绩，很重要的原因在于实施过程的规范，监督机制的健全。以日本为例，每年11月份，县级教育委员会都会公开发布教师定期流动的实施指南，内容十分具体，包括轮岗的地区、原则、方式等具体要求，接受全社会的监督，参加轮岗的教师则要填写调查表，确定其流动意向，而后，由校长在经过与教师的商讨之后宣布最终人选，同时上报主管部门审核并公示。由此可见，日本的教师轮岗制度非常完整并且公开化，整个过程接受社会各界的广泛监督11。沈阳市开展的教师轮岗制度在国内处于领先的地位，但是仍然处于一个有待于完善的阶段，因此，更有必要加强监督，巩固已取得的成绩。教师轮岗制度的实施，应该注意引入多方监督，监督主体不仅仅是政府，学校、教师、学生和家长等多方社会力量也是监督机制中不可或缺的部分，监督主体多元化有利于轮岗过程的规范化和透明化。轮岗前、轮岗中和轮岗后都应当进行必要的监督。轮岗前通过监督可以有效地预测可能出现的问题和矛盾；轮岗中的监督使交流过程流畅、目标明确，及时纠正出现的各种偏差；轮岗后的监督可以有效地总结经验和不足，为日后再次轮岗积累经验。 4.平衡教师轮岗制度中相关利益者的关系 一项政策的颁布与执行过程中，往往会牵扯到众多的相关利益主体，处理好多方利益的分配是保证政策顺利实施的关键所在。“利益相关者是指能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体。任何一个组织的发展都离不开各利益相关者的投入或参与，最终追求的是利益相关者的整体利益，而不仅仅是某些主体的利益。”12在教师轮岗过程中，政府、学校、教师、学生和家长等都是利益相关者，政府主导教师轮岗制度的实施，教师具体执行轮岗的进行，学校和学生是教师轮岗制度的受益者。如此之多的相关利益者参与，各方利益间的博弈，对教师轮岗制度提出了考验，如若轮岗执行不利，势必会导致利益的分配不均，最终导致利益冲突，因此，协调相关利益需求，坚持多方共赢才是解决问题的根本。这就要求在政策的执行过程中要畅通各方利益表达的渠道，使各方的利益需求可以合理传达；加强教师轮岗制度整个流程的公开性和透明度，接受各方的监督与批评；广纳各方建议，找准利益的平衡点，照顾各方相关利益者。 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