李炳安-职业健康监护制度研究.doc

职业健康监护制度探讨李炳安 蔡晓青q 李炳安，福建师范大学法学院教授；蔡晓青，福建师范大学民商法研究生。【摘要】职业健康监护是劳动安全卫生法上的独有制度，与一般的民事监护有显著的不同。从义务主体来看，该制度可分为用人单位的监护义务和行政监管部门对监护的监督义务。根据规制的对象和方式的不同可将职业健康监护分为职业危害监护和医疗检查监护。从检查监护来看，包括上岗前检查、在岗期间定期检查、离岗时检查、离岗后医学随访和应急健康检查五个环节。目前我国职业健康监护制度上还存在立法上、执法上一些不足，建立职业健康中介组织能在一定程度上解决这些问题。【关键词】职工健康权 职业健康监护 监护监督 28岁河南省新密市刘寨镇农民张海超因怀疑在工厂得了“尘肺病”，而职业病法定诊断机构所给出的诊断结果引起他的强烈质疑。在多方求助无门后，2009年6月22日张海超在郑大一附院呼吸内科住院，要求“开胸验肺”，以证明自己患“尘肺病”。佚名：张海超和他的工友：感恩时代感谢祖国，下载于/chinanews/2009-10/03/content_17868742.htm无独有偶，2009年8月8日，广东科士达工业科技有限公司的员工黄锦华和他的工友们在签好离职申请表的前提下，要求公司为他们进行体检。后经广州海珠区的一家职业病防治医院确诊，这一批的22名工人都被检查出铅中毒。佚名：百余员工为进行职业病体检被迫申请离职，下载于/s/2009-08-15/094518440602.shtml这些职业病纠纷已逐渐进入人们的视野，并产生重大社会影响。劳动者的职业健康权的有效保护是构建小康社会和和谐社会的重要一环，因此，职业健康监护制度在法律上的设立和完善有它独特和现实的意义。一职业健康监护的概念、性质与特征在我国，追溯监护的语义可知，“监”与“护”多分开指称，辞海释其首意为“监视、督察”；“护”者，“救视也”、“助也”、“保安之也”、“慎守也”，因此依字面释义，成词监护顺其自然，并可引申出监督、控管、引领、照顾、看护、保护、救助、扶助、管教等多种含义。职业健康监护可理解为对劳动者在劳动过程中，健康状况的看护、保护、救助，以及对用人单位与职业健康检查机构保障和维护劳动者情况的监督、控管、引领。由此可见职业健康监护同时涉及劳动者、用人单位、职业健康检查机构和行政监管部门四方的关系。职业健康监护的提出是在劳动法典逐步成熟的基础上确立起来的，原来仅仅适用于对疾病的监护，到了70年代后，逐渐应用到传染病以外的范围。其中对于职业性危害的监护称为职业健康监护（Occupational Health Surveillance）。根据全国职业病诊断标准委员会提出的职业健康监护技术规范中的规定，职业健康监护是指是以预防为目的，根据劳动者的职业接触史，通过定期或不定期的医学健康检查和健康相关资料的收集，连续性地监测劳动者的健康状况，分析劳动者健康变化与所接触的职业病危害因素的关系，并及时地将健康检查和资料分析结果报告给用人单位和劳动者本人，以便及时采取干预措施，保护劳动者健康。中华人民共和国卫生部.职业健康监护技术规范s .2007职业健康监护主要包括职业健康检查和职业健康监护档案管理等内容。这一制度的产生目的是将医学监护与接触控制结合起来，主要内容是医学健康检查和对劳动者的健康状况进行监测，从而能够预测和防止疾病的发生。职业健康监护制度正在形成完整的法制体系。新修订的有关职业健康的相关法规将原职业健康监护管理办法中的行政规章性文件和三个以附件形式颁布的技术指导性规范分立开来，形成职业健康监护监督管理办法和职业健康监护技术规范二份文件，前者主要是从卫生行政管理和监督方面规范职业健康监护工作，后者主要是指导、规范职业健康监护技术行为。在职业病防治法的第32条、第33条、第34条更是对职业健康监护做了具体相关规定。2009年9月开始实施的作业场所职业健康监督管理暂行规定（国家安全生产监督管理总局令第23号）对职业健康的监督管理做了进一步规定，明确规定存在职业危害的生产经营单位应当建立、健全下列职业危害防治制度和操作规程：职业危害防治责任制度；职业危害告知制度；职业危害申报制度；职业健康宣传教育培训制度；职业危害防护设施维护检修制度；从业人员防护用品管理制度；职业危害日常监测管理制度；从业人员职业健康监护档案管理制度；岗位职业健康操作规程；法律、法规、规章规定的其他职业危害防治制度。另外，还有一些与之相配套的法律法规，如国家职业卫生标准管理办法、职业病危害项目申报管理办法、建设项目职业病危害分类管理办法、职业病诊断与鉴定管理办法、职业病危害事故调查处理办法等等。以上这些法律法规都成为我国开展职业健康监护及其监督的法律依据。职业健康监护是劳动安全卫生法上的独有制度。根据中华人民共和国职业病防治法的规定，职业健康监护的权利主体是在企业、事业单位和个体经济组织中进行职业活动的广大劳动者，主体的特定性决定了其法律规范的专项性。需要特别指出的，职业健康监护并不等同于一般的体检。一般的体检是作为医疗福利的医学检查，性质属于福利，不具有强制性。职业健康监护是针对劳动者接触职业有害因素而规定的专门的预防性措施和健康检查，具有强制性和专门性。健康检查的目标疾病是职业病和职业禁忌证职业禁忌症是指职业性有害因素能加重病情或易诱发职业症，因而患某些疾病的人不宜在该职业条件下从事工作或就业。如肺结核为矽尘作业的禁忌症，明显的肝、肾疾患是汞作业的禁忌症，持久性高血压是高温作业的职业禁忌症等。各种职业禁忌症，随生产中存在的职业性有害因素而异。，其它健康损害或疾病虽然也应该如实记录并向用人单位报告，但并不能作为职业健康监护的目标疾病。从广义的监护来讲，职业健康监护也是民法上监护的一种扩大化和专业化。但这种专业化的职业健康监护却有其自身的特点：其一，职业健康监护只存在法定监护，即通过法律的强行性规定，赋予用人单位法定义务，来保护劳动者的健康权。在民法中，监护被分为法定监护，意定监护和指定监护。民法中的监护体现的是监护权并围绕着监护权构建的权利义务体系，制度层面上总体呈现权利而不是义务。职业健康监护呈现的是一种义务结构，用人单位毫无选择的要负起监护的职责，并配备行政监督制度保障实施。其二，职业健康监护体现多重法律关系，既有平权性的民事法律关系，也有非平权的行政法律关系，如对职业健康监护的行政监督。民法监护主要体现监护人与被监护人之间的平等的民事关系。其三，职业健康监护与监督制度相伴而行，独立的职业健康监护制度无法自动运行和实施。由于追求利润最大化是任何一个企业的本性，低廉的违法成本与高额的职业病治疗及工伤赔偿费用相比，会使得任何一个企业都首先选择违法，加之地方保护主义、行业保护主义在一定程度上仍然存在，因此，职业健康监护的行政监督制度是必不可少的，甚至可以说是相伴而生的。其四，职业健康监护是为了维护国家和社会的公共利益，达到减轻社会负担，避免资源浪费，以促进人的全面发展为根本目的。民法监护是为了补正民事行为能力欠缺人的行为能力，创设完全的意志能力，使其能与完全民事行为能力人一样平等地实现自己的权利能力而设，可以说，民法中的监护是为了以实现民事主体权利的机器。职业健康监护并不是为了创设完全的意志能力，不是为履行义务享有权利所做的前提准备。它是为了监督企业履行监护和健康保障的义务,监督卫生服务机构依法履行健康检查义务，保障劳动者在劳动中的健康权利而设的一种制度。其五，职业健康监护是一个动态的过程。从检查监护来看，包括上岗前检查、在岗期间定期检查、离岗时检查、离岗后医学随访和应急健康检查五个环节。其内容除了目标疾病的检测之外，还包括报告制度，建档制度，对职业健康监护信息资料的收集与利用，建立信息平台等一系列的措施，以达到在医疗领域内建立被称为临床前期预防的第二级防御系统的目的。监护所涉及的法律关系基本主体有四个：劳动者、用人单位、职业健康检查机构与行政监管部门。其运行机制可简单分解成在劳动者与用人单位签订劳动合同的前提之下，由用人单位监护劳动者的身体健康，由职业健康检查机构对劳动者进行职业卫生方面的检查，而行政监管部门则对用人单位和职业健康检查机构进行行政监管。第六，用人单位作为职业健康监护的义务主体承担多重的法律责任。民事监护人若未尽监护职责，一般承担的是民事责任。在职业健康监护中，用人单位有可能承担民事责任、行政责任、刑事责任。从制度层面来看，行政责任较为突出。二、职业健康监护制度的基本内容（一）职业健康监护制度的监护义务与监督义务职业健康监护制度不仅涉及到劳动者与用人单位之间监护与被监护的关系，而且还涉及用人单位、职业健康检查机构和行政监管部门之间监管与被监管的关系。从这个角度，可以将该制度的内容分为用人单位的监护义务和行政监管部门对监护的监督义务。1、用人单位的监护义务 与劳动者联系最为直接和密切的就是用人单位。用人单位在职业健康监护的过程中主要是充当执行者的角色，它是主要的义务主体。由于在用工环节中用人单位处于强势地位，它可以享有劳动者创造的劳动价值并直接组织安排劳动者按照用人单位的意志从事各种劳动或工作，同时，也应当对劳动者的健康负责。职业病防治法及职业健康监护管理办法中都用大量的条款来规定用人单位的义务，职业健康监护管理办法中对劳动者的健康监护主要包括以下几点：包括劳动者上岗前、在岗中以及离岗后连续的职业健康检查;发生或者可能发生紧急健康危害事故时的应急健康检查等。建立职业健康监护档案。履行对未成年工、女工等特殊劳动者人群的特殊保护义务。按照法律的规定，保证职业病患者和疑似职业病人的诊断、救治、康复和工作安置。在职业病防治法中还规定了用人单位如下义务：采取措施，保证工作场所符合职业卫生标准和卫生要求。如对产生职业病危害因素的工作场所配备防护措施，治理职业病危害;对作业场所的危害进行评价、控制与管理等。作业管理或者劳动过程的管理。针对劳动者所从事的岗位不同，接触职业病危害因素不同，制定相应的作业管理规章制度、作业损伤规程等;配备必要的防护设施和用品，督促、指导劳动者正确使用和维护各种防护条件等。履行危害告知义务。在与劳动者订立劳动合同时，应当依法告知劳动者工作过程中可能产生的职业病危害及其后果、防护措施和有关待遇;在工作场所公布职业病防治的有关规章制度、危害检测结果以及防护情况;对劳动者进行岗前、岗中定期职业病防治知识培训，危害防护教育，普及职业卫生知识等一些保护劳动者职业健康的内容。2、行政监管部门对监护的监督义务目前世界各国对职业健康的监察管理体制基本有四种模式：美国、日本等工业比较发达的国家一般将职业健康划归劳动部门管理，英国是建立拥有完全自主权的执法机构健康与安全委员会来管理，芬兰和原东欧一部分发展中国家将职业健康作为公共卫生划归卫生部门管理，还有一些国家如南非、印度则划归能源资源部门管理。其中，美国与日本的具体做法又有不同。美国劳动部门行使职业健康与安全的监督权，卫生部门则负责科学技术、职业卫生技术人员的培训。日本是以上的所有都划归劳动部门管理，卫生部门基本不承担这方面的职责。总之，各国对职业健康监护的监督机构都因国而异，没有固定统一的模式可循。李丽华,张昌运,李新鸾.国外职业健康监察管理机构概述J .安全健康和环境 2005（6）.我国对于职业健康监护的监管机构也是随着本国的实际情况在不断变化。从建国到1998年，关于职业健康的监管部门一直都是劳动部。根据劳动部的主要职责，劳动部成立了职业安全卫生监察局，是劳动部综合管理全国职业安全卫生工作的职能部门。该局下设职业卫生监察处，其主要职责是监督检查执行职业卫生法规情况，调查研究和掌握企业职业卫生状况；综合管理新建、改建、扩建企业和老企业改造中工程项目的职业安全卫生“三同时”的监察工作；管理职业安全卫生技术措施经费、行业试点和组织职业卫生技术措施综合评价；统计分析职业病的情况并提出对策；管理乡镇企业的职业卫生工作；处理女工、未成年工保护、工时休假、保健食品、提前退休和职业卫生的专业培训、考核发证等日常工作。而从1998年至2003年期间，为适应社会主义市场经济体制建设的需要，政府机构按“政企分开”、“精简、统一、效率”的原则进行大幅度调整，职业卫生监管职能发生了重大变化，将劳动部承担的职业卫生监察（包括矿山卫生监察）职能交由卫生部承担。郑尚元,李海明,扈春海.劳动和社会保障法学M . 北京：中国政法大学出版社，2004.336页.2003年之后，由于国家对安全生产重视程度的加强，2005年，国家安全生产监督管理局升格为国家安全生产监督管理总局，为国务院直属机构。于是，对于职业健康的监察就由卫生部和国家安全生产监督管理总局共同执行。根据职业病防治法及职业健康监护管理办法的规定，主要由卫生行政部门来负责职业卫生监察和职业病防治管理工作。2009年9月1日起施行的作业场所职业健康监督管理暂行规定又将除煤矿企业以外的工矿商贸生产经营单位作业场所职业健康的监督管理职责规定由国家安全生产监督管理总局来执行。虽然是部门的规定，但仍然体现了对职业健康监管的重视，已经从一般的从公共卫生上升到有专门机关进行专门监管的层面。根据职业健康监护的相关法律法规的规定，行政机关监护监督的对象主要是用人单位和职业健康检查机构。它对用人单位遵守职业病防治法的情况进行监督检查，纠正违法行为，依法追究行政违法责任，对职业卫生服务机构的服务资质和工作质量进行监督管理。根据职业病防治法及相关法规的规定，在监管中，用人单位和职业健康检查机构要承担的行政法律责任主要包括行政处罚和行政处分。按照行政处罚指向管理相对人权利的内容或者性质不同，职业健康监护中的行政处罚主要有申戒罚、财产罚、能力罚。申戒罚是指行政机关给违反相关法规的用人单位和职业健康检查机构提出警戒或者谴责，申明其行为违法，教育行为人避免以后再犯的一种形式，体现教育与处罚结合的原则。职业病防治法第62条，第63条分别对第18条中违法行为规定了先警告，责令限期改正，如果限期改正了，则不予其他处罚；否则才给予罚款等其他行政处罚。职业健康监护管理办法第二十三条规定职业健康检查的医疗卫生机构有超出批准范围从事职业健康检查的、不按规定履行法定职责的、出具虚假证明文件的行为时，由卫生行政部门责令立即停止违法行为，给予警告。以上这些都是申戒罚的具体表现。财产罚，顾名思义就是对违法行为人在经济上给予制裁。职业病防治法对用人单位违法行为规定财产罚是50万元以下的罚款，其它还有没收违法所得。能力罚，即行为罚，即剥夺用人单位的经行政机关同意的从事某项活动的权利。如职业病防治法和使用有毒物品作业场所劳动保护条例中对用人单位能力罚的主要形式包括责令停止产生职业病危害的作业、责令停止使用有毒物品作业、责令停建、关闭。职业健康监护管理办法第23条规定了职业健康检查的医疗卫生机构违反法律规定，情节严重的，由原批准机关取消其相应的资格。职业健康监护中的行政处分主要有降级、撤职等，如职业医疗卫生机构办法第24条对用人单位和医疗卫生机构直接负责的主管人员和其他直接责任人员的违法行为，可以依法给予降级、撤职的行政处分。（二）职业健康监护制度中的职业危害监护和医疗检查监护我国制定了大量的法律法规、规章及其他的规范性文件来规范职业病防治工作，例如职业病防治法、劳动保障监察条例、关于实施若干规定、职业健康监护管理办法、职业健康监护监督管理办法、职业健康监护技术规范、国家职业卫生标准管理办法、职业病危害项目申报管理办法、建设项目职业病危害分类管理办法、职业病诊断与鉴定管理办法、职业病危害事故调查处理办法、职业医疗卫生机构办法、职业病防治法和使用有毒物品作业场所劳动保护条例、作业场所职业健康监督管理暂行规定等。这些法律规范性文件从各个角度来规制职业病防治中的问题。根据规制的对象和方式不同，我们可将职业健康监护分为职业危害监护和医疗检查监护。1、职业危害监护职业危害监护也称职业危害防护，是用人单位对其防护用品、防护设施及其工作场所进行经常性的维护、保养，使劳动者患上职业病的可能性从源头上降低。2009年9月实行的作业场所职业健康监督管理暂行规定对有可能产生职业病危害的作业场所作出规定，以达到从源头上降低患病可能性。职业危害监护包括以下几个方面：（1）就作业场所而言，生产布局要体现合理性，有害部分与无害部分、作业与生活场所都要分开。生产经营单位应当对职业危害防护用品和防护设施进行经常性的维护、保养，定期检测其性能和效果，确保其处于正常状态，不得使用不符合国家标准、行业标准或者已经失效的职业危害防护用品。（2）事前申报。如实将本单位的职业危害因素向安全生产监督管理部门申报，并接受安全生产监督管理部门的监督检查。（3）事前备案。新建、改建、扩建、技术改造、技术引进建设项目时，在可行性论证阶段委托具有相应资质的职业健康技术服务机构进行预评价。职业危害预评价报告应当报送建设项目所在地安全生产监督管理部门备案。（4）做到“三同时”。即建设项目的职业危害防护设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。职业危害防护设施所需费用应当纳入建设项目工程预算。（5）职业健康培训。如生产经营单位必须督促、教育、指导从业人员熟练掌握可能危险的防范措施，按照使用规则正确佩戴、使用防护用品，不得用钱物来替代职业危害防护用品的发放。2、医疗检查监护根据职业健康监护管理办法的相关规定，医疗检查监护主要分为对劳动者职业病的检查治疗和建立职业健康监护档案。（1）职业病的检查和治疗。用人单位应当组织从事接触职业病危害作业的劳动者进行职业健康检查。职业健康检查由省级卫生行政部门批准从事职业健康检查的医疗卫生机构承担。职业健康检查结果应当客观、真实，对健康检查结果承担责任。发现职业禁忌或者有与所从事职业相关的健康损害的劳动者，应及时调离原工作岗位，并妥善安置。对需要复查和医学观察的劳动者，应当按照体检机构要求的时间，安排其复查和医学观察。体检机构应当自体检工作结束之日起30日内，将体检结果书面告知用人单位，用人单位也应当及时将职业健康检查结果如实告知劳动者。（2） 建立职业健康监护档案。根据职业健康监护管理办法的规定，按职业健康监护档案信息总类的不同，可分为个人信息档案和公众信息档案。个人信息档案包括劳动者职业史、既往史和职业病危害接触史，个人职业禁忌，职业健康检查结果及处理情况；职业病诊疗等劳动者健康资料等。对于这些个人信息档案，劳动者有权查阅、复印其本人职业健康监护档案。劳动者离开用人单位时，有权索取本人健康监护档案复印件；用人单位应当如实、无偿提供，并在所提供的复印件上签章。公众信息档案主要指相应作业场所职业病危害因素监测结果。（三）职业健康监护制度不同阶段中的监护义务1、上岗前阶段在用人单位与劳动者订立劳动合同时，应当将工作过程中可能产生的职业危害及其后果、职业危害防护措施和待遇等如实告知从业人员，并在劳动合同中写明，不得隐瞒或者欺骗。生产经营单位应当依法为从业人员办理工伤保险，缴纳保险费。用人单位应当组织接触职业病危害因素的劳动者进行上岗前职业健康检查。用人单位不得安排未经上岗前职业健康检查的劳动者从事接触职业病危害因素的作业；不得安排有职业禁忌的劳动者从事其所禁忌的作业。2、在岗阶段 在岗阶段的内容主要包括用人单位的法定义务和职业健康检查机构的法定义务。对于用人单位而言，其法定义务包括：第一，不得安排未成年工从事接触职业病危害的作业；不得安排孕期、哺乳期的女职工从事对本人和胎儿、婴儿有危害的作业。第二，应当组织接触职业病危害因素的劳动者进行定期职业健康检查，发现职业禁忌或者有与所从事职业相关的健康损害的劳动者，应及时调离原工作岗位，并妥善安置。对需要复查和医学观察的劳动者，应当按照体检机构要求的时间，安排其复查和医学观察。对遭受或者可能遭受急性职业病危害的劳动者，应当及时组织进行健康检查和医学观察。第三，从业人员在履行劳动合同期间因工作岗位或者工作内容变更，而从事与所订立劳动合同中未告知的存在职业危害的作业的，用人单位也应当向从业人员履行如实告知的义务，并协商变更原劳动合同相关条款。第四，建立职业健康监护档案；第五，申报制度，即发生职业危害事故，应当及时向所在地安全生产监督管理部门和有关部门报告，并采取有效措施，减少或者消除职业危害因素，防止事故扩大。对遭受职业危害的从业人员，及时组织救治，并承担所需费用。第六，配合检查的义务，生产经营单位在安全生产监督管理部门行政执法人员依法履行监督检查职责时，应当予以配合，不得拒绝、阻挠。对于职业健康检查机构而言，其法定义务包括：第一，承担职业健康检查，并保证结果客观、真实；第二，报告制度，即发现疑似职业病病人应当按规定向所在地卫生行政部门报告，并通知用人单位和劳动者；应当按统计年度汇总职业健康检查结果，并将汇总材料和患有职业禁忌症的劳动者名单，报告用人单位及其所在地县级卫生行政部门。第三，如实告知义务，应当自工作结束之日起30日内，将结果书面告知用人单位，有特殊情况需要延长的，应当说明理由，并告知用人单位。3、离岗阶段由于职业病自身的特点，在劳动者离岗后，法律规定用人单位还需要承担一系列的法律责任。第一，在离职时，用人单位要对劳动者进行职业健康检查。未进行离岗时职业健康检查的劳动者，用人单位不得解除或终止与其订立的劳动合同。第二，用人单位发生分立、合并、解散、破产等情形的，应当对从事接触职业病危害作业的劳动者进行健康检查，并按照国家有关规定妥善安置职业病病人。第三，即使是离职后，用人单位也应当在法律规定的期限内妥善保存职业健康监护档案。劳动者离开用人单位时，有权索取本人健康监护档案复印件，用人单位应当如实、无偿提供，并在所提供的复印件上签章。三、 我国职业健康监护目前存在的问题及其对策 （一）职业健康监护存在的问题1、立法上存在缺陷在立法上，对职业健康监护制度的相关规定存在多处矛盾，空白的地方。例如职业病防治法第19条第4项和第33条第1款都是要求企业需建立劳动者职业健康监护档案，属于同一内容。但罚则分别涉及到第63条第2项和第64条第4项，而这两项是不同的处罚条款。这种法条上的矛盾给实际操作带来不便。关于实施若干规定对职业卫生监管流程的设计也存在两个具体问题：一是对案件处理过程中是否能中止或者对期限能否重新计算的问题，并未明确规定；二是对于行政处罚与否的决定予以延长的期限并未进行限定，这给劳动保障行政部门留下过大的自主裁量权的空间。 另外，立法上对用人单位与职业健康检查机构之间法律关系定位不够准确。传统的观点认为职业健康检查机构接受用人单位的委托，对劳动者进行健康检查。在此层面上而言，用人单位与职业健康检查机构是委托和被委托的关系。我们认为委托合同关系的观点还有待商榷，不够准确。成立委托合同的前提是委托人自己不能或者没有能力来进行委托事项，才需要委托有能力有资质的被委托人来完成委托事项。那么反向思考可以得出，如果委托人本身具备能力来完成委托事项时，则委托合同就不存在了。将这一观点套用在用人单位与职业健康检查机构的关系中，可以明显得出以下结论：当用人单位不具备进行职业健康检查资格和能力时，他可以委托有能力的职业健康检查机构来进行检查。此时，委托合同关系成立。但反言之，如果该用人单位有人力，物力和财力来自行对劳动者进行检查的话，理论上就不需要职业健康检查机构了。但根据职业病防治法、职业健康监护管理办法等一系列法律法规和规范性文件的规定，职业健康检查机构不是可有可无的，它是职业健康监护制度的一方主体，法律强制性规定了它必须存在。另外，如果用人单位有自行进行职业病检查的权利，就大大增加了企业逃避法律义务的机会，劳动者的健康权就更难得到保障了。检查权与用人单位的分离是确保劳动者健康权得以保障的一个基本前提。由此，用人单位与职业健康检查机构之间的委托关系经不起进一步的推敲，我们认为将两者的法律关系定位在服务合同关系上比较合理。2、法律对执法主体的规定不明，致使监管不利2005年，卫生部与国家安全生产监管管理总局联合下发关于职业卫生监督管理职责分工意见的通知，明确了卫生部门和安监部门各自的职责范围以及协调工作机制。但是，我国现行的职业病防治法未能与时俱进地进行调整，确定安监部门的执法主体地位，使安监部门长时间以来只能以通知这一下位法为依据来行使执法资格，在开展职业健康监护工作时处于无法可依的尴尬境地。另一方面，许多地方的卫生行政部门在职业病防治环节已经放手，国家对职业卫生的监管力度实质上有所减弱。2009年9月1日起施行的作业场所职业健康监督管理暂行规定国家安全生产监督管理总局令第23号第五条明确规定国家安全生产监督管理总局负责全国生产经营单位作业场所职业健康的监督管理工作，该部门规定对于职业健康监护的监督主体当然更加倾向于自己的安监部门，也无权授权卫生部门去行使监督职权。我们认为，对职业危害监护的监督由安监部门负责，而对医疗检查监护的监督由卫生部门行使职权较为合理。因此，修订职业病防治法中执法主体的相关规定势在必行。3、用人单位自律监管形同虚设现行职业病防治法将职业健康的监护监管定位在由用人单位自律监管，政府始终处在间接监管状态。由于不是直接对职业健康进行监察，现实效果弊大于利。企业开展职业病防治工作需要付出很多资金，包括生产环境的治理和改善、从业人员的劳动保护、健康福利、职业病防范培训、监护管理、体检及鉴定、救治和赔偿等，这与以营利为目的的企业经营目标相互矛盾。企业与劳动者之间，由于利益冲突形成了法律关系上的一对利害关系主体。现行法律让这对利害关系主体中的强势一方“用人单位”去主宰处于弱势地位的劳动者的切身利益，其结果显然是欠公平和公正的。近年来，相当数量的国有企业在职业健康监护方面因受效益的影响不断滑坡，其它有毒有害企业，特别是众多的乡镇企业、私营企业对职业健康监护工作，更是完全处于无人管、无人理、无人懂的状态，劳动者最基本的职业健康保障都没有。由“用人单位”自律的职业健康监护监管制度实际上形同虚设。（二）完善职业健康监护制度的对策 职业健康监护制度的完善，首先要从立法上找到缺陷，如上文所述，法律没有明确规定监护监管的主体。职业病防治法、职业健康监护管理办法等法律，法条中出现了多处不合理，多余甚至是矛盾的条款。另外，对于要求用人单位提供职业病史，病历等相关资料的具体程序，监护监管的流程等都存在立法上的空白，这些都有待进一步完善，这里不再赘言。下面着重从如何真正落实和执行职业健康监护制度的角度，设想建立职业健康中介机构来解决职业健康检查制度执行难和执行流于形式的问题。1、职业健康中介机构的建立在卫生行政部门的许可下设立专业从事职业健康检查的组织，成立类似劳动劳动安全中介组织的事业单位。这种中介组织建立和运作机制是：其一，职业健康中介机构经过行政许可，确保一定的资质。其二, 职业健康中介机构通过提供服务来获得收益，通过利益驱动机制和竞争机制来推动其运营。2、设立职业健康中介机构的必要性和可行性第一，这种中介机构能解决用人单位自律监管形同虚设的问题。根据上文所述，企业自律监管不利的根本原因在于企业追求的目标和职业健康监护的目的是不一致的，甚至可以说是背道而驰的。企业自律监管要花费大量的人力物力和财力，这与企业的逐利本性自然会产生矛盾，社会责任也会在这种矛盾下显得苍白无力。