新形势下地府融资平台风险动态分析.doc

近期政府融资平台相关政策综述近期政府融资平台相关政策综述 政府融资平台信贷数据分析政府融资平台信贷数据分析 政府融资平台信贷风险评估政府融资平台信贷风险评估 政府融资平台信贷风险防范政府融资平台信贷风险防范 2011 年第 11 期 总第 32 期 新形势下地方政府融资平台风险动态分析 本期本期专题专题 新形新形势势下地方政府融下地方政府融资资平台平台风险动态风险动态分析分析 正文目正文目录录 第一章第一章 近期地方政府融近期地方政府融资资平台相关政策平台相关政策综综述述 6 一 地方政府融资平台早已有之 6 二 监管层密切关注地方债务风险 7 第二章第二章 地方政府融地方政府融资资平台信平台信贷贷数据分析数据分析 11 一 目前地方政府融资平台贷款主要特点 11 二 地方政府融资平台贷款规模越来越大 12 一 余额不断放大 12 二 期限安排不合理 12 三 地方政府融资平台贷款结构分解 12 四 大型银行风险控制能力强 15 第三章第三章 地方政府融地方政府融资资平台深平台深层层次次风险风险 17 一 地方融资平台快速膨胀的原因 17 二 政府 银行和地方融资平台的三位一体模式 19 三 当前银行仍需关注的融资平台风险 21 一 融资平台变味融资还在继续 21 二 坏账率约 20 30 债务违约叠加风险加大 21 三 风险集中县级财政 国有商业银行和政策性银行首当其冲 22 第四章第四章 政府融政府融资资平台信平台信贷风险评贷风险评估估 23 一 地方政府融资平台贷款财政收入影响情景分析 23 二 地方债务清理对固定资产投资影响情景分析 26 三 地方债务清理对行业影响情景分析 29 一 对水泥行业影响可承受 29 二 对钢铁行业影响相对较大 29 四 地方政府债务清理对银行业影响情景分析 30 五 情景分析结论 32 第五章第五章 政府融政府融资资平台信平台信贷风险贷风险防范防范 34 一 商业银行对政府融资平台类客户的整体授信管理策略 34 二 商业银行的风险控制原则 35 一 区域选择 35 二 盈利模式 35 三 担保方式 36 四 自有资金落实情况 36 五 积极开展银团贷款 37 六 建立银行间沟通机制 37 三 商业银行的具体风险控制对策 37 一 制定政府偿债能力分析模板 37 二 严格执行融资平台贷款风险标准 39 三 贯彻银监会的 三个办法 一个指引 的新要求 41 四 地方政府融资平台运作经验模式借鉴 41 一 上海模式 41 二 昆明模式 44 三 重庆模式 44 四 利弊分析 44 五 商业银行对地方政府融资平台贷款未来风险的把握 45 一 地方政府归还贷款本息的十种方式 45 二 城投债并非完全良方 46 图图表目表目录录 图表 1 政府多次提出防控地方融资风险 8 图表 2 地方政府融资平台贷款重组过程及成果概要 10 图表 3 2010 年政府融资平台贷款银行结构 13 图表 4 地方政府融资平台贷款余额现金流覆盖情况 14 图表 5 地方政府融资平台贷款级别结构 14 图表 6 地方政府融资平台贷款余额行业结构 15 图表 7 地方政府融资平台贷款余额期限结构 15 图表 8 部分上市银行披露的平台贷款余额 16 图表 9 大型上市银行的平台贷余额中 全覆盖的占比都比较高 16 图表 10 中央和地方收入项目的划分 18 图表 11 当前我国商业银行对融资平台贷款条件 18 图表 12 我国地方政府和中央政府的利益关联性 19 图表 13 地方融资平台的融资模式 20 图表 14 政府 银行和地方融资平台的三位一体模式 20 图表 15 2010 年地方政府财政收入构成 23 图表 16 地方财政收入中房地产相关收入分解 23 图表 17 地方政府财政收入增速情景分析 24 图表 18 融资平台贷款风险测算 25 图表 19 地方债务清理对经济的影响 26 图表 20 地方政府为固定资产投资的主体 27 图表 21 政府贷款被动缩减的情景分析 28 图表 22 地方债务清理规模为 20020 亿元的情景 30 图表 23 地方债务清理规模为 25000 亿元的情景 31 图表 24 地方债务清理规模为 30095 亿元的情景 31 图表 25 我国地方政府融资平台管理方式分类 36 图表 26 我国地方政府融资平台按类型资本来源情况 37 图表 27 当前我国商业银行对融资平台贷款条件 38 图表 28 债务需求控制主要指标 39 图表 29 哥伦比亚地方政府债务预警指标体系 39 图表 30 融资平台贷款分类及风险权重 关于贷款五级分类 40 图表 31 融资平台贷款分类及风险权重 关于贷款风险权重 41 前言前言 中国人民银行 6 月 1 日发布的 2010 中国区域金融运行报告 详细披露了 地方融资平台贷款的情况 随着央行公布相关数据 由政府融资平台贷款带来的 相关风险再度浮现 超预期的政府融资平台贷款数据导致了业界对中国地方政 府财政可持续性的担忧以及对中国银行系统健康的担心 一年前 中国信贷风险专题分析报告 曾经对地方融资平台领域存在的风险 进行过深入的分析 一年后 国家监管政策和地方融资平台都发生了巨大的变化 商业银行如何更有效的管控风险和主动适应这种变化就非常关键 对风险的敏 感和跟踪是我们能为客户创造更大的价值的前提和基础 也是我们服务的宗旨 我们承诺努力为客户提供更有延续性 更全面的分析 包括但不限于重大风险事 项和客户提出需要进一步研究的课题等 本期专题从五个方面对地方政府融资平台风险进行分析 第一章侧重于对 近两年国家相关部门和监管层对地方债务风险出台各项政策的梳理 第二章在 总结当前地方政府融资平台贷款特点的基础上 主要通过各项数据的分析来揭 示银行面临的风险 第三章从深层次揭示了我国爆发此次地方政府融资平台风 险的因素 提示商业银行不应忽视未来的风险 第四章则从风险评估的角度出发 通过情景分析 剖析了在不同情况下地方债务对各领域的影响 最后 第五章将 重点放在了商业银行如何对政府融资平台授信管理和对三种融资平台模式的介 绍 我们期待通过本期专题 能为客户提供全面解读地方政府融资平台 敬请关注本期专题 新形势下地方政府融资平台风险动态分析 第一章第一章 近期地方政府融近期地方政府融资资平台相关政策平台相关政策综综述述 一 地方政府融一 地方政府融资资平台早已有之平台早已有之 从概念上讲 地方政府融资平台是由地方政府发起 通过划拨土地 股权 规费等资产 组建一个资产和现金流均可达融资标准的公司 辅之以财政补贴等 作为还款保证 融入资金后重点投向市政建设 公用事业等项目 从实质来讲 由于地方政府无法发行债券 却又承担当地基础设施建设的责任 因此组建政府 融资平台公司 向银行借款筹集必要资金投入基建 尽管市场对政府融资平台的风险讨论如火如荼 但直到现在 似乎很少有人 对政府融资平台的历史进行阐述 其实地方政府融资平台早已有之 并大致可以 分为以下几个发展阶段 融融资资平台前身 平台前身 20 世世纪纪 80 年代初年代初 1994 广东省上世纪 80 年代初推行了 贷 款修路 收费还贷 政策 当时省内各地政府集资贷款建桥修路 并采用道路建成 后通行车辆收费的方式偿还贷款 这种模式政府借钱发展当地基建的模式正是 地方政府融资平台的前身 1988 年交通部下发 贷款修建高等级公路和大型公路 桥梁 隧道收取车辆通行费规定 进一步规范了此类贷款 而这类政府融资进行 基础设施建设的模式也逐步在全国推行开来 融融资资平台的初平台的初创创期 期 1994 1997 地方政府融资平台的真正发端始于 1994 年 的分税制改革 伴随着中央政府与地方政府财权的明确 以往在基础设施建设方 面模糊不清的关系逐步得以明确 各地政府从经营城市的角度出发 纷纷成立了 类似于建设开发领导小组办公室的机构 对市政设施建设进行统一规划和领导 尽管在此期间政府融资平台的经济作用尚不明显 但各地政府在基建项目方面 的经验积累 也为后期政府融资平台的发展奠定了坚实的基础 融融资资平台的推广期 平台的推广期 1997 2008 随着 1997 年亚洲金融危机的爆发 政府大 力实施积极财政政策 通过扩大财政投入的方式来刺激经济 而其中基础设施建 设是其中的重要内容 按照基建项目的融资体制 中央政府可以为审批通过的基 建项目提供一定的中央财政支持 但地方政府也必须安排配套资金作配合 但地 方财政出于收支平衡以及 预算法 对地方政府发债的限制 使得地方政府承担 了巨大的基建项目资金压力 为缓解压力 地方政府开始尝试新型的项目融资方 式 充分发挥政府融资平台作用 与此相对应 政府融资平台的组织结构也发生 改变 从原来的领导小组 逐步转变为城市经营管理委员会 并在此基础上由政 府相关部门共同组建建设投资发展有限公司 在此阶段 除城投公司兴起以外 政府融资平台还将中小企业 高科技企业及工业园区企业等自身融资能力较弱 但对于城市发展不可或缺的经济主体融入其中 融融资资平台的大平台的大发发展期 展期 2008 至今 至今 随着去年政府 4 万亿经济刺激政策的逐 步落实 地方基建项目掀起了新一轮建设热潮 公路 铁路 机场 电厂 棚户区 改造等一系列城建项目动工 地方政府融资平台数目也达到 8000 多家 地方政 府融资平台的贷款余额达到 7 4 万亿元左右 地方政府融资平台历经 20 多年发展到目前的规模 我们暂不论 2009 年政 府融资平台贷款的增长是否过快 但有一点可以肯定 政府融资平台并非是一个 新事物 商业银行与这类平台打交道的时间已有 10 多年 已积累了相当多的经 验 事实上 工行和交行两家银行的管理层也曾将当前的政府融资平台贷款与 97 98 年投放的基建贷款做了类比 并称在此过程中积累了相关的经验 并非市 场所言的对此类贷款毫无经验 二 二 监监管管层层密切关注地方密切关注地方债务风险债务风险 根据目前人民银行调查统计司的统计指标 地方政府融资平台按隶属关系 主要分为三类 省级 含自治区 直辖市 政府融资平台 地市级政府融资平台和 县级 含县级市 政府融资平台 后简称 省 市 县 地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土 地 股权等资产设立 承担政府投资项目融资功能 并拥有独立法人资格的经济 实体 2008 年以来 地方政府融资平台在加强基础设施建设和应对国际金融危机 中发挥了积极的作用 但平台数量增长过快 贷款规模迅速扩张 相关运营问题 逐步出现 据相关数据计算 地方政府的债务率为 97 8 部分城市平台公司贷款债务 率超过 200 高额地方贷款的数额占银行贷款比例已高达 30 地方政府贷款 风险的也引起来监管部门的关注 自 2009 年 10 月起 监管部门多次下文整顿地 方政府债务 防控风险 图表 1 政府多次提出防控地方融资风险 时间时间地方政府融地方政府融资资平台主要大事平台主要大事记记及政策回及政策回顾顾 2011 年 6 月 1 日 央行于 2011 年 6 月 1 日发布 2010 中国区域金融运行报告 报告称将认 真研究论证地方政府发行债券的融资方式 改变地方政府融资平台以银 行贷款融资的格局 地方政府融资平台显然已经被纳入央行重点领域潜 在风险以及系统性风险 2011 年 6 月 1 日 根据路透社一则未经证实的消息 中国监管层拟清理 2 3 万亿人民币可能 违约的地方政府债务 做法是将部分债务转入数家新创设的公司 并解除 省级及市级政府机构出售债券的限制 上述外电并未获得官方证实 但全 国人大财经委副主任吴晓灵对此进行了否认 其介绍称只是要在 6 9 月进 行摸底 很可能是对债务规模的再度确认或摸底潜在坏账的具体规模 另据报道 此动议只是财政部少数部门少数人参与的一个闭门讨论 银监 会 发改委都未参与 这个内部会议谈到了针对平台贷款风险未来可能的 一个解决方案 但可行性未充分论证 所谓的方案并未最终成形 一切还 遥远得很 2011 年 5 月 26 日 国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议 部署加强地方政府融资平 台公司管理 提出了 清账目 理职能 重管理 止违规 的四项措施 一要 抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务 按照分类管理 区别对待的 原则 妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题 二要分类清理规范地 方政府已设立的融资平台公司 划清职能 规范运作 三要加强对融资平 台公司的融资管理和银行业金融机构等的放贷管理 四要坚决制止地方 政府违规担保承诺行为 2011 年 4 月 1 日 银监会发布 关于切实做好 2011 年地方政府融资平台贷款风险监管工作 的通知 简称 34 号文 业界将其视为 重启 并规范地方融资平台公司 的信号 文中明确 健全 名单制 管理系统 在总行及分支机构层面分别 建立平台类客户和整改为一般公司类客户的 名单制 信息管理系统 另一 方面 更加严格了信贷的准入条件 对于去年 6 月 30 日已经签订合同但 目前没有完成全部放款过程的平台贷款 除了要满足国家各产业政策外 必须要满足平台公司财务状况健全 资产负债率不得高于 80 等条件 才 能继续放款 要求加强对平台公司贷款的梳理力度 要求各银行总行对全 系统每半年进行一次有针对性的风险检查 每次自查覆盖面不得低于地 方融资平台贷款总额的 50 2010 年 12 月 21 日 银监会 关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见 明确了地方融资 平台贷款的风险分类标准和拨备计提标准 意见 要求 金融机构应按现 金流覆盖比例划分的全覆盖 基本覆盖 半覆盖和无覆盖平台贷款计算资 本充足率贷款风险权重 其中 全覆盖类风险权重为 100 基本覆盖类风 险权重为 140 半覆盖类风险权重为 250 无覆盖类风险权重为 300 对于平台贷款计入不良贷款的分类标准 意见规定 贷款项目自身经营性 现金流不足 需主要依靠担保和抵质押品作为还款来源的贷款 如贷款项 目自身现金流 担保及抵质押品折现价值合计不足贷款本息 120 的融资 平台贷款 应至少归为次级类 不足 80 的 应至少归为可疑类 2010 年 10 中旬 全国地方融资平台贷款清查基本结束 结果显示 截至 6 月末 地方融资 平台贷款余额为 7 66 万亿元 其中发现有问题的地方融资平台贷款 2 万 余笔 涉及贷款金额约 2 万亿元 2010 年 9 月 17 日 中国人民银行发布 2010 年中国金融稳定报告 指出了地方投融资平台面 临着缺乏统一管理 运作不规范 借债集中及偿债能力的问题 报告 明确 提出地方政府融资平台存在四大问题 1 部分地方政府投融资平台过度负 债 2 地方政府投融资平台缺乏统一管理 难以掌握地方政府真实负债情 况 3 部分地方政府投融资平台公司运作不规范 缺乏可持续发展能力 4 地方政府投融资平台主要依赖银行贷款 银行信贷风险较为集中 2010 年 10 月 26 日 银监会第四次经济金融形势通报会议 再次重申切实抓好地方融资平台 贷款风险监控 要求对平台公司实施动态账目管理 按现金流覆盖的原则 分类处置 2010 年 8 月 19 日 财政部 发改委 央行 银监会近日发布了 关于贯彻国务院加强地方政府 融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知 要求各地财政部门 在 10 月 31 日前上报地方融资平台公司债务清理核实情况 通知 明确 清理核实的债务是指融资平台公司在今年 6 月 30 日前通过直接借入 拖 欠或因提供担保 回购等信用支持形成的债务 通知 补充 7 月 1 日 含 7 月 1 日 以后 地方政府确需设立融资平台公司的 必须严格依照有关 法律法规办理 足额注入资本金 学校 医院 公园 广场 党政机关及经 费补助事业单位办公楼等 以及市政道路 水利设施 非收费管网设施等 不能带来经营性收入的基础设施等公益性资产 不得作为资本注入融资 平台公司 2010 年 7 月 20 日 银监会三次经济金融形势通报会中强调认真贯彻落实国发 2010 19 号文 件精神 加强地方政府融资平台贷款管理工作 提高对地方政府融资平台 的代偿风险防范 2010 年 6 月 13 日 国务院发布 关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知 国发 2010 19 号 该通知对地方政府融资平台主要做出了四个大方向上的定 位及原则确认 首先是地方政府融资平台风险隔离 公益性资产不得作为 资本注入融资平台 公司 地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有 限责任 除另有规定外 地方政府及其所属部门 机构和依靠财政拨款的 事业单位 均不得以财政性收入 行政事业等单位的国有资产 或其他任 何直接 间接形势为融资平台 公司 的融资行为提供担保 至此地方政府 退出担保 地方性融资平台风险大增 在对地方融资平台的功能定位上规 定 其应承担有稳定经济性收入的公益项目融资任务并主要依靠自身收 益偿还债务 不应承担主要依靠财政性资金偿还债务的公益性项目融资 任务 此外规定融资平台应按 公司法 有关规定治理 规范融资具体项目 及信贷程序中现金流审核 2010 年 4 月 20 日 银监会于同年第二次经济金融形势分析通报会议中再次明确表态 提出 逐包打开 逐笔核对 重新评估 整改保全 的工作纲领 要求地方政府做 好融资平台贷款风 三季度必须完成准确分类 提足拨备 年内基本完成 对坏账的核销 2010 年 3 月 银监会主席刘明康强调 各银行要借助当前地方政府对自身债务进行清 理的契机 对原有政府融资平台贷款逐笔打开梳理 按项目开展重新评审 和严密的风险排查 中国央行行长周小川在第十一届全国人民代表大会 第三次会议期间表示 金融机构应审慎保守对待地方政府融资平台 2010 年 1 月 26 日 银监会 10 年第一次经济金融形势分析通报会中提出 全面评估和有效防 范地方融资平台风险 2010 年 1 月 国务院总理温家宝在国务院第四次全体会议上提出 尽快制定规范地方 融资平台的措施 防范潜在财政风险 2009 年 10 月 刘明康在银监会 2009 年第四次经济金融形势通报分析会上强调 要切实 加强融资平台和项目贷款风险管控 资料来源 银联信整理 在对地方政府融资平台主要大事记及政策回顾的基础上 下面我们以树状图的形式 对分类结构等相关政策变化加以归纳总结 图表 2 地方政府融资平台贷款重组过程及成果概要 持续监督 规范 控制新增平台贷款 资料来源 银联信整理 第二章第二章 地方政府融地方政府融资资平台信平台信贷贷数据分析数据分析 一 目前地方政府融一 目前地方政府融资资平台平台贷贷款主要特点款主要特点 据中国人民银行对 2008 年以来全国各地区政府融资平台贷款情况的专项调查显 示 截至 2010 年年末 全国共有地方政府融资平台 1 万余家 较 2008 年年末增长 25 以 上 其中 县级 含县级市 平台约占 70 总体看 地方政府融资平台贷款主要呈现以 下特点 一是东部地区平台个数较多 中部 西部地区县级平台占比较高 地方政府融资 平台个数与地方经济发展程度密切相关 通常地方经济发展程度越高 则地方政府融 资平台个数越多 东部地区经济发达 地方政府融资平台个数占全部地方政府融资平 台总数的比重接近 50 虽然中部地区 西部地区地方政府融资平台数量相对较少 但县级平台占比较高 中部地区的湖南 江西两省县级平台占比均超过 70 西部地 区的四川 云南两省的县级平台占比近 80 二是平台贷款增速稳步回落 公益性项目贷款平稳收缩 各地区地方政府融资平 台清理规范工作有效推进 2010 年地方政府融资平台贷款持续高增态势有所缓解 与 上年末相比 2010 年年末多个省市地方政府融资平台贷款增速回落明显 由 50 以上 降至 20 以下 按照国务院文件规定 依靠财政性资金偿债的公益性项目融资平台公 司得到重点清理规范 贷款平稳收缩 三是贷款方式以抵 质押为主 5 年期以上贷款占比超过 50 金融机构对地方 政府融资平台贷款的风险管理政策从原先过度依赖地方政府信用逐步向落实抵 质押 担保措施转移 调查结果表明 当前对地方政府融资平台发放的贷款以抵 质押方式 为主 采取信用方式发放的贷款占比有所下降 重庆市 60 平台贷款的贷款方式为抵 质押担保 其中 土地使用权抵押的贷款占比超过 20 地方政府融资平台贷款期限 较长 5 年期以上的贷款比重超过 50 这主要是因为轨道交通等基础设施项目建设 完工及运营后还款所需要的融资期限相对较长 四是贷款主要投向公路与市政基础设施 土地储备贷款集中情况有所缓解 约五 成以上地方政府融资平台贷款投向公路与市政基础设施 分地区看 东部地区地方政 府融资平台贷款中主要投向市政基础设施 用于公路建设贷款占比低于中部 西部 东北地区 部分省份地方政府融资平台贷款向土地储备集中的情况有所缓解 四川 山西 江西 宁夏等地的土地储备贷款 2010 年年末余额较上年末有所减少 五是平台贷款在人民币各项贷款中占比不超过 30 国有商业银行和政策性银行 成为贷款的供给主力 调查结果表明 2010 年年末 各地区政府融资平台贷款占当地 人民币各项贷款余额的比例基本不超过 30 国有商业银行和政策性银行成为地方政 府融资平台贷款的供给主力 政策性银行是西部地区地方政府融资平台贷款的主要提 供方 总体看 当前地方政府融资平台贷款清理规范工作正有序推进 地方政府通过平 台贷款方式筹集资金 对弥补基础设施建设资金缺口 有效扩大内需 促进经济平稳 较快发展发挥了重要作用 但与此同时 由于平台贷款普遍额度大 期限长 用途监督 存在一定困难 信用风险仍需予以关注 另外 部分平台运作机制不健全 缺乏可持续 发展能力 自身风险也不容忽视 二 地方政府融二 地方政府融资资平台平台贷贷款款规规模越来越大模越来越大 从 5 万亿 6 万亿 7 万亿 9 万亿 再到今年 6 月 1 日央行公布的 2010 年中国区 域金融运行报告 中所披露的不超过 14 376 万亿 自 2009 年以来 地方政府融资平台 债务不断放大 一 余额不断放大 自 2009 年以来 地方政府融资平台债务不断放大 根据央行报告披露的数据 截 至 2010 年末 全国共有地方政府融资平台 1 万余家 这一数据与银监会 2009 年底披 露的 8000 多家相比 增长并不算快 然而如果以贷款规模计算 平台贷款的增长却相 当迅猛 报告披露 截至去年底 平台贷款在人民币各项贷款中占比不超过 30 根据 央行此前公布的统计数据 2010 年末 人民币贷款余额 47 92 万亿元 因此 平台贷款 占比不超过 30 意味着平台贷款规模的上限为 14 4 万亿元左右 二 期限安排不合理 另外 地方贷款绝大部分为中长期贷款 据数据统计 54 的贷款期限在 5 年以上 从贷款期限来看 2011 年到 2013 年将是地方融资平台贷款集中到期时间 三 地方政府融三 地方政府融资资平台平台贷贷款款结结构分解构分解 但由于统计口径的原因 各部委对地方政府融资平台的统计数据存在 打架 的问 题 截至 2010 年末 银监会统计的全国地方融资平台公司贷款余额约 9 09 万亿元 占 全部人民币贷款的 19 16 远低于央行公布的数据 据二十一世纪经济 3 月 11 日报 道 地方融资平台贷款清理规范工作告一段落 结果如下 1 截至 2010 年 11 月末 全国地方融资贷款余额约 9 09 万亿元 占全部人民币贷 款的 19 16 其中 2 84 万亿已被剥离为一般商业贷款 若将这部分剔除 实际平台公 司贷款余额为约 6 25 万亿元 占全部人民币贷款的 13 17 图表 3 2010 年政府融资平台贷款银行结构 资料来源 银联信整理 2 9 09 万亿中 全覆盖贷款余额为 5 11 万亿元 占比 56 23 其中 2 84 万亿元 可视为一般商业贷款 基本覆盖类贷款为 2 21 万亿元 占比 24 29 半覆盖贷款 7663 亿元 占比 8 43 无覆盖贷款约 1 万亿元 占比 11 05 根据银监会规定 全覆盖贷 款指借款人自身现金流占其应还本息比例在 100 及以上的贷款 基本覆盖贷款的自 身现金流占比为 70 100 半覆盖的自身现金流占比为 30 70 之间 自身现金流 占比不足 30 的贷款为无覆盖贷款 在平台项目贷款中 全覆盖和基本覆盖比例大约占 80 半覆盖和无覆盖的占到 20 左右 对于地方融资平台贷款来说 如果项目本身无法覆盖本息则需要地方政府 支付 但从目前的状况来看 地方财政收入的状况不容乐观 主要表现为高度依赖土 地出让金收入和中央政府转移支付 2010 年土地出让金收入已经占到地方财政收入 的 72 图表 4 地方政府融资平台贷款余额现金流覆盖情况 资料来源 二十一世纪经济报 银联信整理 3 地方金融机构 城商行 尤其是诸如农信社 农合行这些农村金融机构发放的 县级平台公司贷款较多 控制风险能力较差 因而 未来针对这些银行的整改规范力 度应该更大 从地方政府融资平台贷款余额行业结构来看 城市投资 交通运输与土地开发相 关贷款占比极大 占 84 而其他贷款只有 16 从地方政府融资平台贷款余额期限来看 绝大部分属于中长期贷款 占九成以上 而总余额的八成以上是三年期以上贷款 图表 5 地方政府融资平台贷款级别结构 资料来源 二十一世纪经济报 银联信整理 图表 6 地方政府融资平台贷款余额行业结构 资 料来源 二十一世纪经济报 银联信整理 图表 7 地方政府融资平台贷款余额期限结构 资料来源 二十一世纪经济报 银联信整理 银联信认为 尽管各方数据并不统一 但无论是 9 万亿还是 14 万亿 地方融资平 台贷款规模相较于两年前的 7 万亿已相当之大 地方政府债务财力之比越来越高 已 成为中国宏观经济运行中最大的风险因素之一 四 大型四 大型银银行行风险风险控制能力控制能力强强 虽然从总体来看 地方政府融资平台信贷规模与地方政府债务财力并不匹配 但 我们认为大型银行的风险控制能力较强 且规模压缩较为顺利 其地方政府融资平台 贷款风险并不大 图表 8 部分上市银行披露的平台贷款余额 2010 年年 6 月末月末2010 年年 12 月末月末2011 年年 3 月末月末2010 年年 6 月以来的月以来的缩缩水程度水程度 工商银行699064965151 亿缩水约 28 建设银行60005400 4000 亿缩水约 33 中国银行41973800缩水至少 10 农业银行54003900缩水至少 28 交通银行 1774 中信银行168211841046缩水约 38 民生银行201519721792缩水至少 11 招商银行1353 兴业银行1490约 800缩水至少 46 深发展598约 530230缩水至少 61 资料来源 银联信整理 图表 9 大型上市银行的平台贷余额中 全覆盖的占比都比较高 2010 年年 12 月末月末全覆盖占比全覆盖占比基本覆盖基本覆盖半覆盖半覆盖无覆盖无覆盖 工商银行6496 亿元56 7 27 10 建设银行5400 亿元65 3 20 12 中国银行3800 亿元56 15 9 20 农业银行3900 亿元56 24 9 11 交通银行1774 亿元59 14 27 中信银行1184 亿元78 13 2 7 民生银行1902 亿元94 兴业银行800 亿元70 华夏银行831 亿元71 7 30 资料来源 银联信整理 相比其他银行 大型商业银行在平台贷款方面具有以下几大优点 1 大型银行融资平台贷款好于全行业平均 我们预计 不考虑剥离为一般商业贷 款的上市银行融资平台贷款余额约为 4 4 5 万亿 占总贷款的 12 15 显著低于全 行业的平均占比 19 2 2 资产质量较好 融资平台贷款中 县级平台公司的风险相对较大 根据融资平 台贷款清查结果 农信社 农合行这些农村金融机构发放的县级平台公司贷款较多 而县级平台公司贷款占上市银行融资平台贷款的比例很小 3 清理进度快 大型银行风险控制能力相对较强 对融资平台贷款的退出速度也 较快 比如 2010 年 4 季度末 某股份制银行剔除已剥离为一般商业贷款的部分后的 融资平台贷款余额为 1000 亿 明显小于 3 季度末的数据 约 2000 亿 减少的部分主 要来自于退出 约 400 亿 和转为一般商业贷款 约 500 亿 第三章第三章 地方政府融地方政府融资资平台深平台深层层次次风险风险 一 地方融一 地方融资资平台快速膨平台快速膨胀胀的原因的原因 虽然央行报告披露地方融资平台贷款的增速已经得到了明显控制 但其绝对增速 依然不低 与上年末相比 2010 年年末多个省市地方政府融资平台贷款增速已经由 50 以上降至 20 以下 降幅明显 但这个增长速度依然十分惊人 地方政府的融资 平台之所以能够如此快的膨胀 主要原因有以下几点 首先是与 2008 年下半年美国金融危机之后出台 4 万亿元的财政刺激计划有关 这不仅让经济增长出现 V 字形反弹 并且还让银行体系大量的流动性涌向市场导致 吹大了资产价格泡沫 它成了地方政府融资平台盛行的政策基础 其次 地方政府融资平台之所以能够再出现并迅速发展 与当前国内混乱的土地 制度有关 因为 地方政府融资平台的核心就是国家土地资源的资本化 按照中国的 宪法 中国的土地是国家所有制与集体所有制 前者在出自公共利益的情况下可征用 并可进行交易 后者则只能持有不可交易 而地方政府就是利用国家土地可交易性质 通过土地的资本化 把土地抵押给银行 就能够把没有成本获得或少许成本获得的土 地变成地方政府增加财政收入的工具 土地财政 进而变成某些开发商掠夺居民财富 的工具 推高房价 如果说 当前这种土地制度不进行重大的改变 这种无本生利的 土地资本化的过程仍然会进行下去 再次 地方政府的融资平台之所以能够在短期内在全国盛行 很大程度上与国内 银行竞争方式及赢利模式有关 银行赢利主要模式是信贷规模无限扩张中的利差收益 谁的规模扩张大 其赢利水平就好 而且当前国内银行的信贷无限扩张其收益可以归 自己 其成本将由央行或整个社会来承担 因此 2008 年下半年信贷规模一放松 国 内银行就使出浑身解数让自己的信贷规模无限 在这样的制度条件下 地方政府融资 平台岂能不迅速扩张 其潜在风险岂能不增加 最后 地方政府需要融资平台还与我国的财政制度有关 1994 年分税制之后 我 国明确了中央政府和地方政府之间在财政收入和支出中的权利与义务 在收入方面 增值税是我国的第一大税种 占到了税收总收入的 45 以上 而中央政府分享其中的 75 地方政府仅仅获得 25 此外 中央政府的收入还包括关税 消费税以及中央企 业利润等方面 地方政府的收入还包括营业税的主要部分 地方企业利润 城市维护 建设税 烟叶税等部分 近年来 土地转让收入在地方财政收入中所占的比重不断上 升 图表 10 中央和地方收入项目的划分 中央固定收入中央固定收入中央与地方共享收入中央与地方共享收入地方固定收入地方固定收入 铁道部门 各银行总行 各 保险公司总公司等集中缴纳 的收入 包括营业税 利润和 城市维护建设税 资源税按不同的资源品种划分 海洋 石油资源税为中央收入 其余资源税 为地方收入 营业税 不含铁道部门 各银行 总行 各保险公司总公司集中缴 纳的营业税 关税 海关代征消费税和增 值税 纳入共享范围的企业所得税和个人所 得税中央分享 60 地方分享 40 城市维护建设税 不含铁道部门 各银行总行 各保险公司总公司 集中缴纳的部分 消费税增值税中央分享 75 地方分享 25 地方企业上缴利润 未纳入共享范围的中央企业 所得税 证券交易印花税中央分享 97 上海 深圳分享 3 城镇土地使用税 中央企业上缴的利润等印花税 不含证券交易印花税 车船税 房产税 耕地占用税 契税 烟叶税 土地增值税 国有土地有偿使用收入等 资料来源 银联信整理 在支出方面 中央财政主要承担国防 武警 外交和中央国家机关运转所需的经 费 调整国民经济结构 协调地区发展 实施宏观调控所必需的支出以及中央直接管 理的发展事业支出 地方财政主要承担本地区行政机关运转所需的支出 以及本地区 经济 事业发展所需的支出 图表 11 当前我国商业银行对融资平台贷款条件 中央中央财财政支出政支出地方地方财财政支出政支出 国防 武警经费 外交支出民兵事业费 中央级行政管理费地方行政管理费 中央统管的基本建设投资地方统筹安排的基本建设投资 中央直属企业的技术改造和新产品试制费地方企业的改造和新产品试制经费 中央负担的公检法支出公检法经费 中央安排的农业支出农业支出 地质勘探费城市维护和建设经费 中央负担的国内外债务的还本付息支出地方文化 教育 卫生等各项事业费 文化 教育 卫生 科学等各项事业费支出其他支出 资料来源 银联信整理 分税制之后 中央政府获得财政收入比重不断上升 地方政府的比重不断下降 这有助于增加中央政府对地方的调控能力 提升中央政府在经济和政治上的话语权 但是 财政支出上的情况与收入方面正好相反 分税制之后 地方政府在财政支出中 的比重不断上升 中央政府财政支出中所占的比重不断下降 这就导致地方政府在财 政上入不敷出 每年都会有财政赤字 为了避免地方政府财政缺口过大 中央政府负 责每年在一定范围内 通过税收返还或者补助的形式 补偿地方财政收支上的缺口 图表 12 我国地方政府和中央政府的利益关联性 资料来源 银联信整理 二 政府 二 政府 银银行和地方融行和地方融资资平台的三位一体模式平台的三位一体模式 国有银行制度包含两个方面 一是金融资源的获取 二是金融资源的支配 从金 融资源的支配角度看 国家作为银行的唯一所有者就可以很便利地干预银行的信贷业 务 使之成为政策性融资的工具 例如 银行需要代替财政向资不抵债的国有企业发 放贷款弥补国有企业的亏损 出现所谓的 银行资金财政化 银行在相当长一段时间 内扮演了 第二财政 的角色 尽管在改革深化过程中 一般国有工商企业的行政色彩 越来越淡 但政府对国有商业银行的行政控制却与日俱增 图表 13 地方融资平台的融资模式 资料来源 银联信整理 在财政分权化改革赋予了地方政府过多的地方经济发展重任的同时 中央政府与 地方政府在金融稳定目标上存在着激励不相容和责任不对称现象 这意味着国有金融 对于地方政府而言已经蜕变成为一块典型的 公共地 从而存在地方政府对国有银行 过度放牧 的激励 地方政府通过干预国有银行地方机构掠夺国有金融资源为支撑本 地就业水平和其他社会职能的国有企业乃至其他性质的企业融资 因此 只要地方政 府承担着地方经济增长责任 只要地方政府官员政绩评价体系不实施彻底变革 那么 要求地方政府不再干预国有银行分支机构只不过是一种良好的愿望而己 即便是国有 银行能够从国有企业注资主体位置上解脱出来 也难免被安排到非国有企业的支持体 的 位子 上去 图表 14 政府 银行和地方融资平台的三位一体模式 资料来源 银联信整理 注 a 表示商业银行认购城投债 b 表示商业银行向城市投融资公司发放贷款 c 表 示地方政府为贷款提供担保 d 表示商业银行认购地方债 城投公司或者地方融资平台主要通过商业银行贷款的方式进行融资 同时其发行 的债券也多被银行购买 在地方融资平台的融资过程中 地方政府以担保人的角色出 现 这样地方政府 商业银行和地方融资平台存在着利益关联性 从而导致权益人和 债务人被绑架在了一起 如果出现危害金融稳定的债务风险 政府或者银行必然存在 救助的激励 三 当前三 当前银银行仍需关注的融行仍需关注的融资资平台平台风险风险 一 融资平台变味融资还在继续 14 万亿地方融资平台贷款风险已经远超预期 然而背后的种种平台变味融资还 在继续 导致地方负债风险变得更加不容易监管 在监管部门叫停了地方融资平台后 地方政府类项目融资变得异常困难 为了搞到钱 很多地方开始搭建新的更加隐蔽的 平台公司 用以贷款融资 银监会刚刚叫停融资平台之后 先是由于当时企业债还可 以发 所以很多省市都开始申请企业债 后来又通过 银证合作 在 理财 信托 的传 统操作模式中 商业银行发行理财产品所募集资金 对接信托公司发起的信托计划 并委托信托公司运用理财资金 主要投向为债权和股权投资 除此之外 委托贷款的 方式 保障性住房的假融资等方式也变成政府项目的融资渠道 当前 地方政府开始 以保障房名义试图套取贷款尤需引起银行注意 二 坏账率约 20 30 债务违约叠加风险加大 目前 地方融资平台的总量已超过 10 万亿 地方负债构成中银行贷款大约占 8 成 其中的 2 3 万亿元可能违约 也就是说 总体坏账率大概在 20 30 由此可见 央行的警示并非虚言 而联系到种种相关因素 当前应格外关注融资平台债务违约风 险有可能在今后两年被叠加和放大的可能 首先 由于地方政府建设性债务暴涨出现在 2008 年下半年之后 因此 以 3 到 5 年的平台平均还款期计算 融资平台真正的还债高峰将出现在 2012 年至 2013 年左右 加之届时地方政府换届等因素影响 在未来两年 一些 本届借钱下任还 借了新钱还 旧钱 的平台风险或有所加剧 其次 由于当前相当数量的平台贷款是以抵押质押为主 而土地抵押又占有相当比例 很多还款主要依靠土地出让收入 在今后一段时间楼市 低迷的情况下 如果土地出让收益出现缩水 这些信贷资产的质量和平台的债务还付 能力都有可能大打折扣 此外 相比财力相对雄厚的省 市一级政府 县一级的平台债 务风险更需关注 在当前偏紧的流动性调控下 银行对县一级信贷投放将明显收紧 财力紧张的县级政府融资平台 借贷还钱 的运营模式空间日趋狭窄 这类平台无疑届 时将面临资金链骤然趋紧的压力 三 风险集中县级财政 国有商业银行和政策性银行首当其冲 地方融资平台的风险集中在了财政能力脆弱的县级财政层面 而提供贷款的主力 国有商业银行和政策性银行也正是地方融资平台违约首当其冲的受害者 2010 中国区域金融运行报告 显示 县级 含县级市 的地方融资平台约占总量的 70 东 部地区平台个数较多 占全部地方政府融资平台总数的 50 而剩下的 半壁江山 中 集结了大量的中部 西部地区县级贷款平台 湖南 江西两省县级平台占全省融资平 台总数的比例均超过 70 西部地区的四川 云南两省的县级平台占比更是高达 80 虽然地方融资平台贷款增长得到了控制 但因为提供贷款主体的集中 导致违约 风险一旦爆发 破坏力依然十分惊人 而国有商业银行和政策性银行正是地方融资平 台贷款的主要提供方 尤其是政策性银行 更成为了西部地区地方政府融资平台贷款 的主力 地方融资平台贷款风险高度集中 且在短期内难以消化 而地方融资平台贷 款的投资方向更决定了这种风险在短期内难以消化 地方融资平台贷款中 5 年期以上 贷款占比超过 50 而投资方向主要是公路与市政基础设施 占比也超过 5 成 我们的国有银行显然还没有在热议的融资平台风险中 汲取到什么经验教训 比 如在四川省遂宁市 由于当地清理整顿融资平台公司 国开行四川省分行向当地政府 部门提出 要将原来承担中小企业贷款的平台公司业务 从即将被撤销的富国产业投 资公司拿到遂宁发展投资公司 这对于国开行来说 无非是将贷款业务从一家融资平 台公司换到了另一家而已 也许对于国开行而言 遂宁投资发展公司是当地政府扶持 的 最大的 也是土地资产最充裕的融资平台公司 其实质还是要将贷款业务紧紧地 捆绑在本来就已经不堪重负的政府身上 第四章第四章 政府融政府融资资平台信平台信贷风险评贷风险评估估 一 地方政府融一 地方政府融资资平台平台贷贷款款财财政收入影响情景分析政收入影响情景分析 目前在地方政府财政收入中 与房地产相关的收入主要有 4 项 1 土地购置费用 2 房产税 3 土地增值税 4 契税 除土地购置费用以外 其余收入均为预算内收入 图表 15 2010 年地方政府财政收入构成 资料来源 银联信整理 图表 16 地方财政收入中房地产相关收入分解 资料来源 银联信整理 近年来 房地产相关收入占地方财政收入比重逐年提高 并已成为地方财政重要 来源 房地产相关财政收入总额占地方财政收入的比重由 1999 年的 7 9 升至 2008 年的 23 4 其中地方政府卖地收入一项占地方财政收入的比重由 99 年的 5 7 大幅 升至 16 5 地方政府卖地收入占地方政府预算外收入的比重更是由 15 6 骤升至 77 5 下面 我们对地方政府财政收入增速进行相关情景分析 从这个角度分析地方 政府偿债能力 图表 17 地方政府财政收入增速情景分析 除土地除土地购购置置费费用以外的其他地方用以外的其他地方财财政收入增速政收入增速 土地土地购购置置费费用增速用增速 20 10 0 10 20 20 13 40 5 10 3 30 11 60 20 00 10 15 10 6 70 1 60 10 00 18 40 0 16 70 8 40 0 00 8 40 16 70 10 18 40 10 00 1 60 6 70 15 10 20 20 00 11 60 3 30 5 10 13 40 30 21 60 13 30 4 90 3 40 11 80 资料来源 银联信整理 而实际情况是 2010 年全国土地出让金总额达到 2 7 万亿元 同比增加 70 另 据财政部网站披露 2010 年 1 11 月全国累计财政收入 76740 51 亿元 同比增加 13347 41 亿元 增幅 21 1 其中 中央本级收入 40240 46 亿元 增长 18 1 地方本 级收入 36500 05 亿元 增长 24 5 因此 我们可以得出如下结论 1 地方政府还款能力增强 展望未来 假设地方本级收入和中央转移支付与 GDP 同步增长 而谨慎假设土地出让金回落至 2 0 万亿水平 则 2011 和 2012 年地方政府 可用收入将达到 10 9 万亿和 12 3 万亿 显著增强了地方政府的还款能力 2 融资平台贷款未来还本付息的压力减轻 预计 2011 2012 年融资平台贷款本息 偿付金额为 1 4 2 1 万亿 进入 2010 年以后 随着监管层不断的风险提示和一系列针 对融资平台贷款的政策出台 银行明显收紧了对融资平台贷款的投放 随着融资平台 贷款余额增长放缓 地方政府未来还本付息的压力明显减轻 我们预计还本付息的金 额在未来五年年均为 1 6 万亿 其中 2012 年是本息偿付的高点 但是也仅为 2 1 万亿 远低于原预测的 2 7 万亿水平 3 地方政府偿债率下降 融资平台贷款风险大幅降低 地方政府可用收入大幅高 于预期 以及政府融资平台贷款还本付息压力的下降 使得地方政府的偿债率大幅下 降 缓解了融资平台贷款逾期和违约的风险 即使在本息偿付的高峰期 2012 年 地 方政府的偿债率 还本付息所需金额 地方政府可用收入 也仅为 17 1 低于 20 的 警戒线 模型中已经纳入 2900 亿融资平台不良贷款 但实际暴露风险可能远低于预期 目前 我们在模型谨慎假设 2012 年底上市银行融资平台贷款不良余额将达 2900 亿 隐含的不良贷款率达 6 6 以反映市场上持续存在的担心 即使在相对悲观的假设下 银行仍能在 2011 年保持 19 的盈利增长 目前 随着地方政府偿债能力的提升和监 管机构的严格监管 融资平台