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第6章 行政领导体制 一 国家元首制概述 一 基本概念国家元首是国家 联盟 联邦中的最高代表 是国家的象征 履行宪法赋予的权力和义务 君主制下 国家元首是君主 共和制下 国家元首通常的称号是总统 社会主义国家的元首被称作国家主席或国务委员会主席 行政学原理 行政领导体制 2 二 基本特征1 对外代表国家2 居于国家机构的首脑部位3 根据宪法行使元首权4 享有礼仪上的特殊待遇 行政学原理 行政领导体制 3 国家元首与政府首脑的区别 国家元首 是国家的最高领导人 国家元首是一个国家在实际上或形式上对内对外的最高代表 在国家机构中处于实质或象征性的首脑地位 政府首脑 是中央政府领导人 政府首脑是国家行政机关的首脑 国家行政机关又称国家管理机关 通常称为政府 是管理国家行政事务的机关 行政学原理 行政领导体制 4 三 主要类型 行政学原理 行政领导体制 5 1 以整体标准划分国家元首 1 君主制国家元首英国 荷兰 比利时 丹麦 挪威 沙特阿拉伯 摩洛哥等国元首称国王 科威特称埃米尔 卢森堡称大公 都由世袭产生 终身制 2 共和制国家元首称为总统或主席权力由宪法规定通过直接选举或间接选举产生具有一定任期 行政学原理 行政领导体制 6 2 以元首结构划分标准 1 单一元首也称个人元首君主或总统世袭或选举终身或任期 2 集体元首制资本主义国家 瑞士 7名联邦委员会 社会主义国家的特定机构 前苏联 前南斯拉夫 中国 行政学原理 行政领导体制 7 3 以产生的形式为划分标准 1 世袭制元首英国国王由大主教加冕英国联邦国家由英王根据各国政府推荐任命 2 选举制元首直接选举 法国 奥地利 冰岛 墨西哥 俄罗斯美国式间接选举 选举人 选举人团 选举总统 美国 芬兰 德国式间接选举 选民 联邦议院议员 联邦大会选举总统 德国 印度 行政学原理 行政领导体制 8 基本类型国家元首制介绍1 总统制下的国家元首通常由选举选出 是行政机关的首长 独立于立法机关 属行政机关的政府只向总统负责 总统有权任命和解雇而无需经过议会 因而有 总统制 之名 美洲国家普遍采用总统制国家元首 行政学原理 行政领导体制 9 2 议会制下的国家元首议会制 又称内阁制 的国家中 国家元首 议会君主制下的国王 议会共和制下的总统 只是国家的象征 理论上拥有行政权力 政府内阁代元首处理行政事务 但向国会问责 英 日 意大利 德国 比利时等采用 行政学原理 行政领导体制 10 3 半总统制下的国家元首半总统制兼具总统制和内阁制的特点 政府需向总统和国会负责 根据法国现行的第五共和宪法 总统任命总理 不需要得到众议院支持 所以当国会被反对派控制时 总统只能从反对派中拣选总理 称为共治 采用双首长制的国家中华民国 台湾 大韩民国 俄罗斯 波兰等 行政学原理 行政领导体制 11 4 无行政权力的国家元首无行政权力的国家元首完全没有实权 通常称之为虚位元首 在不同的国家 这些元首的权力和职责各异 无行政权力的国家元首在20世纪出现 采用此国家元首的有瑞典 爱尔兰 82年宪法后的中国 行政学原理 行政领导体制 12 四 元首产生1 君主制国家的王位通常是世袭的 独裁统治的国家也可能是世袭的 2 共和国家用选举选出国家元首 直选 全民普选间选 由议会或选举机构选出 3 夺权 独裁者会打着民主的旗号夺权 自封为王 行政学原理 行政领导体制 13 二 国家元首的权限 一 元首权限1 公布法律权 即有权批准或不批准法律的权力 各国的法律由立法机关通过后 一般由国家元首负责公布2 发布命令权元首采取发布命令 赦令或者规则等的方式用来补充立法权的一种重要权力 通常各国的君主 总统或者集体元首制的主席团 国务委员会等都有此类权力 3 召集和解散议会权元首召集议会之权在有的国家还包含着令议会停会和解散议会的权力 行政学原理 行政领导体制 14 4 外交权在国际关系中 元首是国家的代表者 他对外发表演说以及采取政治行动 不必经过特别的授权 元首所作的一切具有法律意义的国际行为 都被看成是他的国家的行为 元首所享有的这种最高的外交权即称为 最高代表权 5 任免权元首对一定范围的国家工作人员的任命 是代表国家选择人才 并付之以履行职务 完成工作任务责任的一种手段 行政学原理 行政领导体制 15 6 统帅武装部队权元首的统帅权在有些国家叫做军事权 是指对本国的海 陆 空军及其他武装力量的最高指挥权 7 赦免权元首的赦免权就是元首有以命令的方式赦免犯罪和对于已被定罪的罪犯给以赦免或者减轻其刑罚的权力 赦免通常有大赦和特赦两种 8 国家荣典权元首的荣典权是指规定或者颁赐荣誉 荣典 授予荣誉职衔和荣誉称号等的权力 元首所授予的是国家的最高荣誉 行政学原理 行政领导体制 16 二 元首的外交特权和尊荣1 国际承认某一国家作为国际人格者 即在国际上作为享有权力和履行义务的主体 这是为一切同该国有着正式外交关系的国家所承认的 2 尊荣和特权每一个主权国家都有权要求 元首不受诽谤 元首在国外享有外交特权 豁免和不可侵犯的权利 3 国家为元首转承责任国家元首如果违反国际法律义务 对另一个国家作出国际侵害行为 国家必须为自己的元首担负转承责任 行政学原理 行政领导体制 17 三 各国国家元首的职权及作用 一 英王 英国的权威象征和精神领袖从理论上说 英王是世袭的国家元首 立法机关的组成部分 司法系统的领导 全体武装部队的总司令和英国国教的世俗总管 从法律上看 英王可谓大权独揽 处于至尊至上的地位 然而 国王 统而不治 不直接参政 行政学原理 行政领导体制 18 1 王位继承制度根据1701年的 王位继承法 以英王之子依年龄长幼顺序为王位继承人 若英王无子 则英王之女依顺序为王位继承人 天主教徒或与之通婚 不得继承王位 2 英王在政治体制中的作用国家统一 民族团结的象征 联系英联邦各成员国的纽带在国家面临特殊情况时发挥特殊的作用对党争起调节作用 向首相和大臣提供咨询作用行使荣典权册封贵族 行政学原理 行政领导体制 19 二 美国总统 国家权力的中心美国是首创实行总统制的国家 总统既是国家元首 又是政府首脑 他拥有三权中的行政权 并担任武装部队总司令 行政学原理 行政领导体制 20 1 美国总统选举美国联邦宪法规定 凡年满35岁 出生在美国并居住14年以上的公民均可当选总统 美国总统实行间接选举制 即先由选民选出总统选举人 再由总统选举人组成选举团选出总统 选举包括四个阶段 第一阶段是总统预选 第二阶段是两党的全国代表大会 第三阶段是竞选 第四阶段是大选 2 总统任期美国总统的任期为4年 以两任为限 1947 总统继任法案 继任总统顺序 副总统 众议院议长 参议院临时议长 以国务卿为首的15名内阁成员 行政学原理 行政领导体制 21 三 法国总统 国家的 保证人 与 仲裁人 法国国家元首是共和国总统 现行法国宪法赋予总统以 保证人 和 仲裁人 的地位 总统无须为其权力行为承担政治和法律责任 除叛国罪外 议会不能弹劾总统 行政学原理 行政领导体制 22 1 法国总统的选举 法兰西第五共和国宪法 规定 共和国总统由普遍的直接的选举产生 法国总统选举实行 多数两轮投票制 以有效票的绝对多数当选 总统任期5年 可以连选连任 2 法国总统的三项特殊权力总统可以任何原因解散国民议会 总统有权绕过议会 就修改宪法 组织公共权力机构 批准共同体协定或法律草案 提交公民投票表决 当总统认为国家出现 紧急状态 时 有权采取必要措施 行使非常权力 行政学原理 行政领导体制 23 四 德国总统 德高望重的政治调停人联邦总统是德意志联邦共和国的国家元首 德国实行议会内阁制 总统是虚位元首 1 德国总统的选举和罢免德国联邦总统的选举实行间接选举制 总统由联邦大会选举产生 总统任期5年 可连选连任 但以一次为限 德国基本法规定对总统的弹劾和罢免制度 由联邦议院或联邦参议院提起 2 3 经联邦宪法法院审理后判决 行政学原理 行政领导体制 24 2 德国总统的三大政治作用政治影响力 显赫的法律地位 享有声望的政治活动家 发挥协调作用 超越于政府和议会冲突 保证联邦政府的稳定和政策过程的协调 行政学原理 行政领导体制 25 五 日本天皇 日本国的象征 日本国宪法 虽然保留了天皇 但是明确规定 天皇是日本国的象征 是日本国民整体的象征 其地位以主权所属的全体国民的意志为依据 天皇只在形式上 礼节上象征性地行使国家权力 日本的皇位世袭 属于 皇统的男系男子 宪法规定皇室的一切财产属于国家 皇室的一切费用必须列入预算并经国会决议通过 行政学原理 行政领导体制 26 六 俄罗斯总统 政治舞台的中角色俄罗斯联邦总统是国家的元首 总统凌驾于联邦议会 政府和法院之上 拥有极为广泛的权力 半总统制 1 俄罗斯总统选举俄罗斯现行宪法规定 年满35岁 在俄罗斯联邦定居10年以上的俄罗斯联邦公民 可以当选为俄罗斯联邦总统 总统任期每届4年 可以连选连任 但最多不超过两届 总统选举仿照法国式的 多数两轮投票制 进行 行政学原理 行政领导体制 27 2 总统的权力及其制约俄罗斯宪法赋予总统7项主要权力 同时 俄罗斯宪法也规定了一些对总统进行制约的条款 其中最为重要的是对总统进行弹劾的根据和程序 弹劾程序 1 国家杜马提出指控 要有不少于1 5的议员动议 2 联邦最高法院和宪法法院证实 3 联邦委员会决定 2 3 联邦委员会的决定要在杜马对总统提出指控3个月内做出 否则对总统的指控即为失效 行政学原理 行政领导体制 28 四 行政领导体制 行政领导体制是政治体制的组成部分科学的行政领导体制是增强国家行政机关的活力 提高行政效率 调动各方面积极性的关键 一 行政领导体制的含义是指为实现行政领导意图和职能的机构设置以及管理权限划分的制度 是行政领导功能制度化的表现形式 是行政领导系统中权利划分 机构设置 横向及纵向部门之间相互关系的确定的组织形式和制度形式 是行政领导关系的制度化 体系化 行政学原理 行政领导体制 29 1 职权划分是行政领导体制的核心 2 机构设置是行政领导体制的物质载体 也是发挥行政领导体制作用的组织保证 3 领导规范是行政领导的活动准则 4 运行机制是发挥行政领导体制整体功能的关键 行政学原理 行政领导体制 30 二 行政领导体制的作用1 是行政组织系统的灵魂2 是行政领导制度贯彻和执行的客观机制3 是行政组织中领导者与被领导者之间建立关系 产生作用的桥梁和纽带4 是行政领导活动得以实现的工具 行政学原理 行政领导体制 31 三 行政领导体制中的权责关系权力 指履行领导职能所需要的支配力 约束力或影响力责任 指进行管理活动和领导活动所需完成的实际任务和所需承担的义务1 权力和任务的关系2 权利和义务的关系 行政学原理 行政领导体制 32 四 我国行政领导体制的特点1 人民群众参与国家领导与管理2 以中国共产党为领导核心3 以集权制为主 行政学原理 行政领导体制 33 五 行政领导体制的演进与类型 一 行政领导体制的演进1 君主政体下的家长制2 民主共和政体下的议会制具体表现形式 国民主权 权力分立 代议制 两院制 议会内阁制议会制的领导体制 核心在于对领导权的限制和制衡3 议行合一的人民代表大会制度 行政学原理 行政领导体制 34 1 内阁制概念 内阁制又称议会制 起源于英国 是由内阁政府总揽行政权并对议会负责的一种政府制度 内阁制政府的特点 1 国家元首与行政首长分由两人担任 2 内阁制政府强调议会至上 内阁由议会产生 并对议会负责 行政学原理 行政领导体制 35 3 内阁是由议会中占多数席位的政党或构成多数席位的数党联盟组成 议会中的多数党或数党联盟即为执政党 其领袖即行政首长 4 国家元首是国家权力的象征 具有 虚位元首 的性质 不掌握实权 不负实际责任 5 内阁总揽一切行政权力 是国家的最高行政机关 政府首脑掌握实权 行政学原理 行政领导体制 36 英国的国家元首与行政首长 其它内阁制国家 德国 意大利 西班牙 荷兰等大部分欧洲国家 日本 印度 加拿大 以色列等 行政学原理 行政领导体制 37 2 总统制总统制政府 18世纪末起源于美国 是以政府首脑同时又是国家元首的一种政府制度 特征 总统既是国家元首又是政府首脑 总揽行政权力 公布法律 发布命令毋需副署 行政机关和立法机关相互独立 当选的总统组织政府 政府官员由总统任命 向总统负责 行政学原理 行政领导体制 38 优点 总统在任职期间 没有因政见不同而倒台的风险 可以积极推行政策 在行政与立法相互制约的情况下 行政权力高度集中 运作效率充分发挥 适应形势的变化 缺点 在议会中反对党占多数时 行政与立法常在个别问题上陷于僵局 如总统执行错误政策 选民与议会也不能在其任期届满之前使其下台 另外 总统权力非常大 易形成独裁统治 实行总统制的国家 美国 法国 韩国 乌克兰 巴基斯坦 印尼 阿根廷等 行政学原理 行政领导体制 39 3 委员会制在委员会制的运作下 行政组织的决策权及管理权 并不是由单一的领袖所拥有 而是平均由一定数目委员所组成的委员会共同行使 委员会的决策 通常会按协商达致一致的原则来进行 特征 委员会政体下的委员会是以集体领导的形式来行使其最高行政权 各委员不但职权相同 并且进行集体议事 决议是以投票结果来作出的 而且实行集体负责 在委员会制下 立法机关和行政机关是议行合一的关系 行政学原理 行政领导体制 40 瑞士的委员会制1848年瑞士制定联邦宪法 确立委员会制为共和国的政府形式 并延续至今 成为世界各国中唯一长期实行委员会制的国家 行政学原理 行政领导体制 41 二 行政领导体制的类型1 首长制和委员会制划分依据 领导机关的最高决策者人数首长制 指行政机关权力交由行政首长一人行使 并同时承担全部领导责任的领导体制优点 权力集中 责任明确 指挥灵便 分歧少 效率高 易于考核优劣 缺点 但个人的经历能力有限 缺乏监督 导致专制与滥用权力的弊端 行政学原理 行政领导体制 42 委员会制 指行政权力交由若干人组成的集体共同行使 并由集体承担领导责任的领导体制优点 由于实行集体领导 分工负责 相互监督 彼此配合 有利于集思广益 博采众长 考虑周密 避免武断 避免个人专断 滥用职权 缺点 工作程序复杂 决策缺乏效率 有时会因为出现争议而不决 决而不行 以至于坐失良机 贻误工作 行政学原理 行政领导体制 43 2 集权制和分权制划分依据 领导系统中各层级领导机关与领导者职责权限的集中与分散程度 集权制 指行政权力集中于上级 下级处于被动服从和严格受控的地位 其行政行为基本上取决于上级指令的一种领导体制优点 政令统一 标准一致 指挥方便 有利于维护组织的整体利益 统筹全局 力量集中 指挥灵便 有利于提高组织的应变能力 便于命令的贯彻执行缺点 灵活性差 缺乏应变能力 不利于调动下级的积极性与创造性 官僚主义和独断专行 行政学原理 行政领导体制 44 分权制 指将行政权力较多授予下级的一种领导体制优点 调动积极性 充分发挥主观能动性 灵活性 根据具体情况权变处理缺点 如果权力过度分散 则会破坏政令统一 导致指挥失灵 下级各自为政 使组织中的各层级的矛盾与冲突难以协调 也容易造成分散主义 地方主义与本位主义 不利于维护整体利益 行政学原理 行政领导体制 45 3 层级制和职能制层级制 是行政组织在纵向上分成若干个层级 上下对口 下级对上级负责 但下级管辖范围相对缩小的制度形式优点 事权集中 上下统属 指挥统一 行动统一 行政决策易于贯彻执行 秩序严明 缺点 结构呆板 缺乏弹性 行政首长管辖过多 难以胜任 层级节制 中间层次多 容易造成信息传递失真 决策失误 行政学原理 行政领导体制 46 职能制 是行政组织从横向上划分为若干平行的部门 各部门间业务性质不同 但管辖范围相同的权力结构形式优点 各个部门业务专一 责任明确 有利于建立有效的工作秩序 提高行政效率 缺点 如果职能制使用不当 也会排斥集中领导和统一指挥 形成多头领导 各部门缺乏沟通 各自为政 机构林立 难以形成组织的合力 层级 职能制矩阵式领导体制 行政学原理 行政领导体制 47 4 完整制与分离制划分依据 上级对下级机关的指挥 控制的方式与程度 完整制 是指同一层级各个行政部门均受同一行政机构领导的一种行政领导体制优点 在同一级政府内权力集中 有利于统筹规划 协调各方利益 防止政出多门 避免工作重复 缺点 权力高度集中于地方政府 容易形成一级行政首长的个人专权 易形成地方本位主义 不利于中央对全国的控制 行政学原理 行政领导体制 48 分离制