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第六章行政领导领导者是能够将一群人带到他们自认为去不了的地方的人 鲍勃 伊顿 原克莱斯勒CEO 学习目标 教学目的和要求 通过本章学习 了解领导 行政领导 行政领导者的含义 理解行政领导的特点和作用 行政领导的类型与产生方式 行政领导者的素质结构 熟练掌握强化行政领导者的责任意识 提高行政领导者素质与能力的方法 教学重点和难点 行政领导者的职责 责任与权力 行政领导者的素质与能力 第一节行政领导概述第二节行政领导者第三节行政领导制度第四节行政领导的方法 方式与艺术第五节行政领导者的素质及其结构优化 主要内容 第一节行政领导概述一 领导的含义及其特点 一 含义 领导是组织中具有权威的个人或集体带领和引导组织成员实现既定目标的行为过程 我国习惯上把有正式权威和正式职位的领导者称为领导 也将领导者的行为称为领导 二 特点 领导是一个社会组织系统 领导是一个动态的行为过程 领导是高层次的管理 领导具有权威性 领导的实质是组织成员的追随 三 领导与管理 在广泛意义上说 二者是等同的 广义的领导和管理都包含了战略的决策和战略的实施 领导活动脱胎于管理活动 是一种更高层次的管理活动在狭义意义上说 则有本质的内涵区别管理是一种程序化的控制工作 而领导是一种变革力量管理是为组织活动选择方法 建立秩序 维持运转的行为 领导体现的是管理过程的战略性 它是一种确定方向 开拓局面的行为 管理者是被任命的 其影响力来自于所在职位赋予的正式权力 而领导者既可以是任命的 拥有职位职权 也可以是从一个群体中产生出来 不运用正式的权力 而是运用个人的领导魅力影响他人 管理者是组织目标的忠实执行者 而领导者是组织目标的制定者管理者的工作包括拟定计划 建立组织机构以帮助人们实现计划 而领导者的主要职责在于影响人们为组织和集体的目标作出贡献 四 领导者与管理者的区别 管理者的任务是如何更快地爬上梯子 而领导者的任务是如何将梯子搭在正确的墙上 领导者与管理者的六大不同 二 行政领导的涵义及作用 一 含义 行政领导是指在行政组织中 经选举或任命而享有法定权威的领导者 依法行使行政权力 为实现一定的行政目标所进行的组织 管理 决策 指挥等的社会活动 行政领导者是指在行政系统中有正式权威和正式职位的集体或个人 理解行政领导的含义 应把握以下四个方面的规定性 第一 行政领导者是行政领导的决定性因素 第二 被领导者 即国家公务员是行政领导的制约性因素 第三 行政目标是行政领导的灵魂性因素 第四 行政环境是行政领导的保障性因素 三 行政领导的特点 1 政治性 2 权威性 3 等级性 4 综合性 5 依法性 6 服务性 7 变革性 二 行政领导在行政管理中的地位和作用1 行政领导是行政管理协调统一的保证 2 行政领导贯穿于行政管理的全过程 3 行政领导是行政管理成败的关键 四 行政领导职能 行政领导职能 是指行政领导者所应履行的职责和发挥的功能 它是行政领导本质的具体表现 1 制定规划 2 科学决策 3 建立规范 4 正确用人 5 组织协调 6 监督控制 7 思想工作 五 行政领导理论 一 马克思主义的领导理论 1 关于领导的性质和任务 2 关于无产阶级领导者的本质民主集中制原则引导群众前进的原则做人民公仆的原则 以毛泽东为代表 1 关于领导宗旨的理论 2 关于领导制度的理论 3 关于领导职责的理论 4 关于领导方法和领导艺术的理论 在改革开放的新时期 1 领导就是服务的观点 2 领导工作科学化的观点 3 改革领导制度的观点 4 接受群众监督的观点 二 中国传统的领导思想 1 民为邦本思想 2 富民强国思想 3 教民化俗思想 4 变法维新思想 5 选贤任能思想 6 修身正己思想 三 国外领导理论简介 1 情境论 2 行为论 3 权变论 4 调适论 5 学习论 第二节行政领导者的职位 职权和责任一 行政领导者的职位1 职位的涵义职位是指部门根据法律与行政规程 按规范化程序选择或任命行政领导者担任的职务和赋予其应履行的责任 2 行政领导者职位的特点 1 职位是以 事 为中心确定下来的 因事设职 2 职位的设置有数量的规定性 最低数量原则 3 职位本身具有相对的稳定性 A法定性 按法律规定的职位 既不能随意增设 也不能随意废除 B非人格化 职位上的行政领导人担任职位与责任的时间长短 主次对职位本身不构成影响 二 行政领导者的职权1 含义行政领导者的职权就是法定的与职位相当的行政权力行政领导者的职权 是其行使指挥与统御过程的支配性影响的实质条件 2 职权与职位的关系职权是由职位派生出来的职权与职位有对应关系 职权是法定的权力 3 职权的内容 人权 即选人用人权 事权 即行政决策权 组织协调权 监督控制权 财权 即财产支配权等 三 行政领导者的责任1 行政领导者责任的含义行政领导者的责任是指行政领导者违反其法定的义务所引起的必须承担的法律后果 2 行政领导者责任的内容政治责任 领导责任 行政领导者依因违反特定的政治义务或没有做好分内之事而导致的政治上的否定性后果以及应遭受的谴责与制裁 工作责任 岗位责任 指行政领导者在工作过程中对组织 决策 指挥 用人 监督 评估等环节负有成败得失的职责法律责任 行政领导者在行政管理过程中因违反法律规范所因承担的法律后果或应付的责任 四 行政领导者的权威1 含义 建立在法定规范或领导者自身人格魅力基础上的对被领导者的影响力 2 权力性影响力权力性影响力也叫强制性影响力 是从合法的权力中产生的 因此 具有强制性和威胁性 它使人在心理上有一种不得不服从 不能抗拒的感觉 权力性影响力包括以下因素 职位因素 资历因素 传统观念因素 3 非权力性影响力非权力性影响力也叫自然性影响力 被领导者服从领导者从不得不服从变为愿意服从 甚至是心甘情愿追随领导者 非权力性影响力主要包括以下因素 品格因素 能力因素 专业因素 感情因素 张明 今年61岁 原在Y市公安局政治部工作 1984年调到A市交通处任处长 A市公安局领导希望他上任后能尽快改变交通处长期以来沉闷空气 打开工作局面 使交通管理适应形势发展的需要 张处长上任后 用了大量的时间到各科室和各区 县交通队摸情况 通过一个多月的调查 张处长认为 交通处存在着四个主要问题 一 大多数干警不安心工作 认为工作环境差 待遇低 二 违法乱纪现象多 三 各区 县交通队领导班子老化 管理方法简单 四 处与队之间只有业务上的指导关系 无权过问各交通队的人事调动 各队人事调动权在各区 县公安分局 因此 各队普遍存在顶撞交通处领导的现象 这些问题归结到一点 就是处领导没有威信 软弱无力 张处长针对上述四个主要问题 采取了一系列措施 一 请环保局有关部门到各主要马路测量空气污染程度 写成报告 上报市政府 几经周折 市政府终于批准给交通处每人每月10元的空气污染补贴费 二 为每个交通岗亭安装电风扇和扩音器 为每个交通队配备小汽车 事故勘察车和携带式通话机 三 派人到各省市和出国去学习先进的交通管理经验 制定岗位责任制 四 对少数违法乱纪的干警进行必要的惩处 派机关干部下去明查暗访 把一些干警违纪失职的材料整理成文 上报上级 给以行政处分 并向各交通队通报 同时派工作组进驻一些不听指挥的交通队 对领导班子进行调整 张处长采取了这四条措施后 威信徒增 各科队和几位副处长大事小事都要请示张处长 似乎没有他的点头许多事情就很难办 按照张处长本人的说法 作为一名领导干部 就是要利用手中的权力来树立一定的威信 这样才有号召力 张处长这样做 虽然交 通处工作确实有一些起色 但沉闷空气却没有较大的改变 相反一些人由原来的尊重转而害怕他 平时见到他都绕道走 一些值勤民警看到张处长下来检查工作 也事先用电话一个岗亭接一个岗亭相互通报 张处长走到哪里 哪里路口的民警总是认真地在挥手指挥 此时 可以说张处长的威信已经达到了 绝对程度 但自1988年张处长离休后 他的威信也随之消失了 对他的评价说法不一 一些同志认为 公安机关就是要有张处长这样有威信的干部才行 另一些同志则认为 在这样的威信下 交通处沉闷的空气就改变不了 还有一些同志认为 张处长只注重靠行政手段提高威信 而忽视思想政治工作 所以威信很难真正树立起来 张处长本人也深有感触地说 我革命了几十年 但对怎样才能提高领导者的威信还说不清楚 思考 1 张处长判断交通处存在问题的根源是否正确 2 你认为一个行政领导怎样做才能真正提高威信 第三节行政领导制度 行政领导的根本制度 民主集中制行政领导的基本制度 集体领导 个人分工负责与行政首长负责制日常的具体行政领导制度 一 行政领导的根本制度 民主集中制 一 民主集中制的含义 民主集中制是民主制和集中制有机结合的一种制度 民主制 在国家生活中 人民群众当家 有权以不同方式积极参加对国家大政方针 重大决策和法令的讨论 参加对国家事务 社会事务 经济文化事务的管理 一切国家机关及其工作人员必须对人民负责 受人民监督 集中制 高度民主的基础上实行高度集中 一切组织团体中都实行少数服从多数 个人服从组织 下级组织服从上级组织 全党服从中央 民主集中制的内容 1 实行人民代表大会制度 2 中国共产党集中全国人民的意志和愿望 形成党的路线 方针和政策 同时就国家经济 政治 文化和社会发展的一些重大问题向人民代表大会提出建议 变成国家意志 从而实现对全国行政管理工作的领导 3 国务院和各级地方人民政府 实行行政首长负责制 4 中央政府和地方政府的关系 在中央统一领导的条件下 给地方相应的自主性 发挥中央和地方两个积极性 二 行政领导的基本制度 集体领导 个人分工负责制与行政首长负责制 一 集体领导与个人分工负责制的含义 1 集体领导是集体决策 共同负责的制度 即对重大问题 由领导集团全体成员讨论 做出决策和决定 一经决定 必须共同遵守 2 个人分工负责制就是行政领导集团内各成员为执行集体领导的意志而密切配合 各司其职 各尽其责 二 集体领导与个人分工负责制的具体表现形式 行政首长负责制行政首长负责制是指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺 具体的日常行政事务由行政首长决定 行政首长独立承担行政责任的一种行政领导体制 我国行政领导体制在1982年以前一直是委员会制 1982年12月4日五届全国人大五次会议通过的宪法中明确规定 国务院实行总理负责制 各部 委员会实行部长 主任负责制 与此同时 地方各级人民政府实行省长 市长 县长 区长 乡长 镇长负责制 随着国务院组织法和地方各级人民政府组织法的制定 实施 正式确立了我国从中央到地方的各级人民政府的行政首长负责制 三 日常的具体行政领导制度 一 处理行政领导者与群众关系的制度如接待日制度 对话制度 咨询制度 信访制度 通报制度 评议制度等 二 上下级行政领导者之间联系的制度征询 报告请示 检查反馈 三 协调行政领导班子内部关系的制度办公会议制度 集体学习制度和民主生活会 第四节行政领导的方法 方式与艺术 行政领导方法的含义根本的行政领导方法行政领导方式行政领导艺术 一 行政领导方法的含义 一 含义 行政领导方法是指行政领导者在行政活动过程中 为实现行政领导目标而采取的各种手段 办法和程序的总和 二 类型 根本的行政领导方法具体可变的行政领导方法 又称为行政领导方式和艺术 二 根本的行政领导方法 一 实事求是的方法一切从实际出发 反对主观主义 发挥主观能动性 坚持用时间检验和发展真理 二 群众路线的方法虚心向群众学习 有事和群众商量 领带骨干与群众想结合 一般号召与个别指导相结合 新闻1 1谁制造了雷人的官腔 三 矛盾分析的方法 具体问题具体分析 全面看问题 学会 弹钢琴 和抓关键 创造条件作好矛盾转化工作 三 行政领导方式 一 行政领导方式的含义行政领导方式是领导方法的一种表现 是在领导过程中领导者 被领导者及其作用对象相结合的形式 陈云 领导方式的中心问题是正确处理上下级关系 二 几种主要的领导方式1 从行政领导的工作侧重点的角度进行划分 行政领导方式可划分为以事为中心式 注重行政组织的目标 任务的完成和效率的提高 以人为中心式 致力于建立和谐的人际关系和宽松的环境 人事并重式 关心人与关心事的辩证统一 2 从行政领导者作用于行政人员的方式角度进行划分 1 强制式 通过行政指令来强制性约束或引导行政人员的言行 并以惩罚为后盾 2 说服式 通过双向沟通交流达成一致 3 激励式 用物质或精神的手段激发下属的工作积极性 4 示范式 通过身体力行或树立榜样来影响他人 四 行政领导艺术 一 行政领导艺术的含义与类型1 含义行政领导艺术是行政领导者为实现行政目标而随机灵活采用的非规范化的 非定量化的 个性化的多种领导方式与手段的总称 2 类型 1 从范围影响分为总体性 局部性 专业性的领导艺术 2 从领导事务的类型分为授权艺术 用人艺术 运时艺术 处事艺术 领导科学与领导艺术的比例结构 3 领导艺术与权术的区别 A领导艺术出于公心 权术则是谋于私利 为了个人 小集团的私利而行事 B领导艺术公开运作 具有公开性 权术是暗中进行 具有神秘性 C领导艺术可以公开示人 权术则是秘而不宣 向来是只做而不说 D领导艺术的理论基础是辩证法 权术的理论基础则是诡辩论 二 几种常见的行政领导艺术1 授权艺术授权就是上级授予下级在一定范围内自主处理问题的权力和责任 1 授权的作用有利于帮助领导者 分身 减轻负担 有利于弥补领导者自身才能的不足 有利于调动下属的积极性 更好地开展工作 2 授权原则视能授权逐级授权授权留责信任支持授权与监督结合 2 用人艺术 知人善任 人尽其才 以诚相待 用养结合 中国古代关于选人用人的精彩论述 孔子 以貌取人 失之子羽 荀子 口能言之 身能行之 国宝也 口不能言 身能行之 国器也 口能言之 身不能行 国用也 口言善 身行恶 国妖也 治国者 敬其宝 爱其器 任其用 除其妖 韩非子 内举不避亲 外举不避仇 诸葛亮 问之以事非而观其志 穷之以词辩而观其才 咨之以计谋而观其识 告之以祸难而观其勇 醉之以酒而观其性 临之以利而观其廉 期之以事而观其谋 知人之长 知人之短 知人之长中短 知人之短中长 李世民 智者取其谋 愚者取其力 勇者取其威 怯者取其慎 新唐书 选举志下 一曰身 体貌丰伟 二曰言 言辞辩证 三曰书 楷法遒美 四曰判 文理优长 四事皆可取 则先德行 德均以才 才均以劳 巴顿将军的人才观 3 处事艺术 处事艺术的要领有四 一是要对工作加强计划性 二是要提高工作的有序性 就是对所有要做的工作分清主次 急缓 三是要严格权责范围 四是提高会议效率 4 运时艺术 实现运时艺术要求把握三个环节 首先 是从整体上规划时间 把主要时间使用在最重要的事情上 其次 要将工作分类 可做可不做的事不做 可合并做的事合并 可用更简便的措施做的一定用简便的措施做 第三 将时间化零为整 有效利用自己的最佳时区 第五节行政领导者的素质及其结构优化 行政领导者的素质行政领导者个人素质结构行政领导班子素质结构及其优化 一 行政领导者的素质 一 含义 行政领导者的素质 是指从事领导工作所必须具备的基本条件 以及在领导工作中经常起作用的内在要素的总和 二 行政领导者素质的特点时代性层次性 二 行政领导者个人素质结构 素质结构 文化素质 身体素质 技术能力 抽象思维与决断能力 政治素质 忠于国家 忠于人民忠于政府 忠于职守 一般文化知识专业知识管理知识 分析解决问题能力决策能力指挥协调和监督能力应变能力 敢于决断的气质竞争开放型的性格坚韧不拔的意志 激励人的能力协调人际关系的能力 能力素质 人际关系能力 道德素质 大公无私 清正廉洁实事求是严于律己 宽以待人个人修养 心理素质 每每官员自杀消息被披露 公众更多关心事件背后是否隐藏腐败 但事后的调查表明 除个别官员确实因涉及腐败而畏罪自杀外 多数以自杀来结束生命的官员是心理健康出了问题 其中很多是得了抑郁症 报道指出 事实上 公务员的压力来自各个方面 据记者调查 官员精神压力主要有四类 官场激烈的职业竞争 对时代转型带来问责制度 网络监督等监督方式的不适应 官员个人情感与家庭问题处理不善 涉及腐败 又是一起官员自杀事件 10月16日17时许 韶关市武江区原区委书记邬学新独自到武江区政府办公楼天台跳楼身亡 今年以来 频发的官员自杀事件以渗人的冰冷直捣人心 1月18日 陕西省勉县纪委副书记 县监察局局长冯某从勉县医院坠楼死亡 2月5日 广东省茂名市检察院检察长刘先进在湛江市跳楼身亡 6月24日 民航中南地区管理局局长 党委书记刘亚军撞火车身亡 三 行政领导集体的素质 1 行政领导集体 是指由行政机关的领导成员所组成的 为了实现特定的行政目标 具有多种功能的整体 2 行政领导集体素质结构的优化 1 内容 1 年龄结构要合理 一个好的领导群体 应由老 中 青三个年龄层次的人形成梯形结构 在老 中 青三者比例搭配中 一般应使年富力强的中年同志占多数 发挥中坚 骨干作用 年龄如果过分老化 容易形成反应迟钝 年龄如果过分年轻 又会形成经验不足 摇摆不定的局面 2 气质结构要兼容 行政领导者群体 要注意各种不同气质类型的人的合理搭配 如沉着冷静型的 活泼好动型的 性格内向型的 性格外向型的 只有把不同气质的人组合起来 才能形成一个刚柔并济 动静共存的高效能的领导群体 3 知识结构要互补 在行政领导者群体中 既要有受过高等教育的 也要有受过中专教育的 还要有实践锻炼出来的自学成才的 既要有具有较高理论修养的谋略家 又要有具有丰富实践经验的实干家 只有各类人才聚集 才能形成知识的交叉性和互补性 既要有熟悉管理全过程的管理专家 又要有精通本行业业务的技术专家 既要有善于经营的经济专家 又要有掌握思想工作的政治专家 形成一个门类众多 成龙配套的具有综合业务能力的专业群体 4 智能结构要齐全 有的人精于观察 善于思索 富于想象 能够不断构思出新思想 新理论 新主意 新方法 创造能力比较强 有的人长于指挥 巧于组织 善于应变 组织才能比较出众 有的人擅长书面表达 构思巧妙严谨 具有启迪性 有的人善于口头表达 说理深入浅出 富有感染力等等 行政领导者群体应把具有不同智能类型的人吸收进来 形成一个既多谋又善断 既严谨又活泼 多功能 高效能的立体智能结构 案例 京施铁腕控疫各方称好要追究官员失职行为 北京市在信息收集 监测报告 追踪调查方面存在较大疏漏 没有及时准确地上报非典疫情 救助和预防措施落实得不够好 不能有效地监控和切断传播渠道 给北京地区的疫情控制带来很大被动 北京在3月31日的非典型肺炎病例的人数仅占全国病例的1 到了4月18日已上升为18 7 成为居广东之后的第二大疫情区 这表明北京的 非典 疫情已相当严峻 可见救助和预防措施是不够有力的 中央决定免除张文康卫生部部长和孟学农北京市市长的职务 北京市委书记刘淇在会上承认在防治疫情工作中存在着明显的不足 负有领导责任 并作了自我批评 西方媒体均迅速报道北京20日发布 非典 疫情的举动 认为它显示了中国希望改变国际形象的努力 以及希望重新赢得国际信任 华盛顿邮报 的一则报道说 更换高级官员 是中国政府认错的表示 纽约时报 的消息引用香港科技大学一位时政观察家的话 几星期来 非典型性肺炎既成为一个重大的医疗问题 也成为一个重大的政治问题 北京承认疫情的严重性 免去两位部级官员的党内职务 取消 五一 黄金长假 表明中国政府希望努力在国内和国际上恢复信誉 美联社 美国各大电视都在当地时间20日及时报道了北京的动态 美国有线电视新闻网在播出画面时显示该则新闻的题目 中国在行动 法新社说 在停止隐瞒 非典 疫情方面 中国领导层采取了引人注目的行动 英国 卫报 的新闻标题是 为非典中国解雇部长 英国广播公司说 解职和取消长假两项 不顾造成公众恐慌的风险 似乎可以说明中国政府这次是动真格的 没有隐瞒 希望重新赢得国际信任 此外 21日出版的纽约华文报纸 明报 世界日报 侨报 全部用头版头条报道了相关信息 并发表社论认为 中国政府的这一举措具有积极意义 有利于阻遏疫情 案例思考 上面是某报2003年4月22日的一则报导 请运用行政领导原理分析这一案例 说明领导责任的内容及追究 参考 1 行政领导者的责任有多方面的内容 主要由政治 工作 法律三个层面构成 2 领导责任具有间接性的特点 但是 领导责任不是一句空话 不能成为搪塞责任 逃避处罚的挡箭牌 而一旦出了问题 依法依纪追究起来 有些领导往往拿出 集体决定 不是自己直接负责 等种种借口 推卸责任 当领导不负责任 出了问题推卸责任的不良习气 不仅不利于做好工作 而且还会引起人民群众的强烈不满 3 领导干部要正确对待人民给予的权力 认清权力与责任的有机融合和相互制约 尤其重视责任对于权力的影响和制约 认真履行自己的责任 对关系党和人民群众利益特别是关系到人民群众生命财产安危的事情 必须极端负责 极端认真 一丝不苟 精益求精 不能有半点的马虎和敷衍 当工作中出现了问题和失误的时候 领导干部要勇于承担责任 对一些领导干部在重大事故中应负担的领导责任必须追究 而决不能姑息迁就 中央的决定标志着新一届政府以民为本 把人民的健康和生命安全放在最优先考虑的位置 疫情是人民健康的大敌 当责任领导者处理不力时就应该坚决撤换 新一届政府开了一个好的先例 时下 国家机关向社会公开招考领导干部的做法不再是新鲜事了 下面是摘自某市向全国公开选拔副厅 局级领导干部信息中的部分内容 参选人员基本条件 1 思想政治素质好 具有履行职责所需要的理论水平和政策水平 坚决贯彻执行党的基本理论 基本路线和各项方针政策 努力实现党的宗旨 密切联系群众 事业心强 有强烈的改革意识和开拓进取精神 作风民主 顾全大局 清正廉洁 并有实绩 2 具有拟参选职位所必备的专业知识和工作经验 有较强的宏观决策能力和组织协调能力 3 现任正县 处级 职务并任职2年以上 1998年8月31日前任职 现任国有特大型企业中层正职 国有大型企业厂级副职 国有中型企业厂级正职并任职3年以上 1997年8月31日前任职 现任副厅 局级以上职务 国有特大型企业厂级副职以上职备和国有大型企业厂级正职职务的 不受任职年限限制 获得博士学位的海外留学人员 不受本款任职资格条件限制 但应有3年以上工作经历 4 年龄在45周岁以下 1955年1月1日以后出生 具有大学本科以上学历 5 身体健康 特殊要求 1 报名参选市广播电视局副局长职位的人选应是中共正式党员 2 报名参选市第三人民医院院长职位的人选应具有本专业副高级以上专业