欧盟植物药原料药进出口的相关法律法规.doc

欧盟植物药的管理法规欧共体对植物药的态度不同于美国，有的欧洲国家使用植物药有700年以上的历史。欧共体法律65/65/EEC法令明文规定植物药是药，虽然目前欧共体各成员国对此认识并不完全统一，我们在本章节中将详尽叙述他们之间差别，但总的来说欧共体整个法律将植物药已提到一定高度。第一、植物药定义根据65/65/EEC对药品定义：任何作为对人和动物具有治疗作用或预防疾病的物品或复合物都称为药品。后来又作了进一步明确“任何用于人体或动物作为医学上诊断疾病或康复、纠正或改善生理功能的物品或复合物都作为药品”。表2-6列出各成员国依据65/65/EEC法令而制定相应法律。作为药品，如要在欧共体国家销售，必须获得当局许可。植物药制剂被大多数欧共体成员国的法律规定为药品(除了葡萄牙外)。在葡萄牙，对于植物药制剂(除少数几个被定为药品)大多列入非药品，被列入健康用品、化妆品、医用植物和减肥产品作为在辅助治疗或顺势疗法中运用。根据各国相应法律，对植物药制品的认识在下节讨论。表26欧共体各成员国依据65/65/EEC所制定相应法律国名 执行65/65/EEC法令，各成员国制定相应法律奥地利 药法1994，修正第2版(2nd ament to Medicines Law l994)比利时 皇家法令3。1969，7(Royal Decree of 3 July l969)丹 麦药法l975，7(Medicines Law of July l975)芬 兰第395号，药法l987，4，10(Medicines Act N0.3950f 10 April l987)法 国公共健康法规(Public Health Code)德 国药法l976(Medicines Law of l976J希 腊药法l985(Medicines Law of l985)爱尔兰 1991年5月29日法令(Legislative Decree of 29 May l991)卢森堡 无相应法律荷 兰医药法(Medicines Law)葡萄牙 353/93法令(Lawdecree N0.353/93)西班牙 医药法l990(Medicines Law of l990)瑞 典药品法(SFS l992：859)(Medicines Products Act SFS l992：859)英 国医药法1968(Medicines Act l968)第二、欧共体各成员国对植物药的定义及认识根据欧共体65/65/EEC法令对药的定义，植物药制剂归于药物范畴，这个认识无疑与中国人认识在相同的水平，所以欧共体对植物药认识比美国现认识(指FDA)要高一点。欧共体各成员国在执行65/65/EEC中，又根据各自一贯的观点，对植物药认识、审批，现在没有完全统一。1997年成立的Ad Hoc草药组工作目的就是统一各成员国的认识和法规，尤其在运用植物药制剂上对欧洲各国进行统一标准。看来这是大势所趋，但需要时间，这对于中药并非坏事，完全是一个机会，社会对植物药需求量上升，而每个成员国又有不同法律及认识，如果能让一批中药率先进入某几个欧共体成员国，这对将来进入全欧及世界上西方发达国家主流社会，无疑有非同小可的作用。除了葡萄牙明确地将植物药制剂原则上不列入药品范围(但也有不少植物制剂作为药品注册)，可以说欧共体其它成员国几乎都将植物药列入药品范围。在这些成员国，有许多不同类型的植物药制剂，如对顺势疗法的药物是归于药品范畴，但不按药品来要求。下面我们将欧共体各成员国的一些特殊点-列出，从中可以发现中药进入国际市场的许多途径。奥地利根据奥地利医药法，对于化学制剂与来自植物或其它自然物制成的药之间并无区别，也就说植物药制剂和其它药品一样必须遵循“医药法”。所以植物药制剂与化学药在申请注册、处方药与非处方药、药物标签、广告和销售上都相同要求。根据奥地利医药法，顺势疗法药品也归于药品范畴。但对植物药至今还无明确法律上定义。只要植物药制剂标有治疗作用或具有药学上活性都按65/65/EEC法令定为药品。根据奥地利法律植物制剂如不作为药品，也可以作为食品、化妆品和治疗补充剂(therapeutic supplement products；“TherapeuticErganzungsmittel”)。将植物制剂归于特殊类型的食品、食品补充剂，称其为可消耗性产品(consumable products，“Verjehrprodukte”)0根据法律，它既不是药，也不是食品，它可以咀嚼，也可以吞咽，“不是营养性的也不是为了愉快、快乐的原因”。例如大蒜，可做成粉剂，放入胶囊中，作为消耗性产品(注意必须无医用说明的标签)或标明医疗作用，需作为药物注册。另外专门为儿童的维生素或其它营养剂，或专门为运动员的等渗饮料可作营养品归于特殊食品类。这两类特别食品，根据奥地利法律，必须报劳务、卫生联合内务部和社会事务局，通知这两个政府部门后，三个月内可能会遭到拒绝。产品的说明上可以写上为了某种健康的原因。在奥地利市场上不作为药品注册的食品补充剂(所谓消耗性产品)和营养食品正在猛增，它并不标有医用说明。植物制剂作为非药品途径，还有化妆品，根据l996年的化妆品法(修改于1997)附录十五中，就有一些植物制剂的化妆品，诸如北美金缕海提取物(hamanolls)，熏衣草油提取物(horse chestnut)，洋草提取物(sage)和lavend油等。对于植物制品，奥地利有一特殊法律，部分产品归于治疗补助剂(Therapeutic supplement products，TherapieErganjungsmittel)。在奥地利市场管理上，这种产品不归属于药品，例如spagyriea炼丹术anthroposophic人性医药产品Bach flowers贝启的花疗法Esoteric medicmal products秘传方药品在奥地利药品法中第一章第3段规定这类产品用于医疗的补助作用，不作为药品，不具有药品的治疗特点，但这类产品不包括顺势疗法药物。根据法律(第IIC)，卫生部的消费者保护协会必须注意这类产品有关安全和质量。这类产品不能标有治疗作用。比利时比利时对植物药有明确含义，是指由植物或植物的部分而组成的药品。为了执行65/65/EEC法令，比利时准备修改原来医药法，植物药制剂可以分类到非处方药和食品类。如果植物药制品标有治疗作用，则应按药审局规定归入药品范围。有关植物制品不归于药品而可归入食品。l997年11月，比利时药法有所改变，有一个很大数量的有清楚作用的植物制剂作为食品出售或作为一定情况下的植物药制品。其有三个清单，见附录l5(它们并不是绝对的，在每次植物药小组会议之前都可能有改动)清单1：危险性植物，不能作为食品类清单2：无毒性革菇(养殖或非养殖的)清单3：如按剂型出售需作报告，根据法律需要报知卫生部关于某产品含有植物成份，如果这植物在这个清单中。对于清单2划药也作同样要求。植物药制剂可以从清单l中的植物(如果是无毒性植物)取用，制品标明医疗作用必须要有证据并需申请。从清单3中的植物制成的制剂如无医疗作用的说明一般不作为药品；如有医用说明，则应按药物处理，但是从清单3中取用的植物而制成的植物药制品则很难获得药物注册。制剂包括所有的胶囊剂型、片剂、粉剂、香剂和安瓿剂型。如不在清单3中的植物制品作为食品形式进入市场是不允许的，除非有专门许可。丹麦根据1992年9月21日丹麦卫生部公布的法令，自然药品归于法制管理范畴，其定义为：自然药物须理解为它是完全自然活性物组成，其浓度不应超过原自然状态。法令仅给自然药品是用于口服或皮肤粘膜运用，但处方药不在此列，顺势疗法药品也不在此列。根据该法令，要求所有活性物是绝对来源于自然，不含有任何合成的化合物，当然如果化合物在该产品并不作活性物是许可的。至于自然物是来自植物、矿物或动物，该法令并没有限制，从理论上讲这三者都来自自然，当然大多数是指植物。自然药品运用仅适用于轻微的疾病，例如某轻微失调症，并不需要找医生，法令没有列出所有可以治疗的疾病。根据丹麦法令，任何植物制剂如标有医用说明，标明能治疗某疾病或具有某种药学作用活性，都按65/65/EEC而考虑为药品。如不归于药品的植物制剂，在丹麦市场上都列入食品类。芬兰芬兰医药法第21章，将植物药制品定义为“自然药品”，是指传统用于医疗目的，其活性成份取源于植物(蔬菜)、动物、细菌或矿物。所谓医疗目的，芬兰法律取用65/65/EEC概念即指“治疗、缓解或预防疾病及症状，以及能恢复、纠正或改善生理功能”。所谓传统，也有特定解释：是指欧洲以及邻近欧洲的国家的传统保健，一般起码有20年以上历史，少于20年不作为传统一说。根据芬兰药审局(NAM)管理法9/93(关于草药制剂的管理)，所谓植物药即指植物或植物的部分的传统运用，如植物干燥、提取、酊剂等传统用法或油剂。植物制剂在芬兰可以归入药物也可归食品。芬兰有自己国家的植物药清单(见附录九)，包括这些植物制剂作为植物药传统用于医疗目的。如果某植物未归入这清单，那么这植物制剂仅作为食品，在其产品上不能标有治疗作用。该清单已有30年历史，预计不久将增加许多植物药。在芬兰市场有许多植物制品并未归入药品，在销售时没有任何医用标记，称其为特殊产品或食品补充剂或健康食品，归属芬兰食品法管理。通常是在一般超市或商店出售。芬兰的市场上，对诸如这类植物制剂的管理，通常是国家药审局和国家粮食局合作。l998年11月发生禁止Noni销售一事，就是因为违反芬兰标签、广告法律*。*：Noni是植物桔叶巴戟天Morinda citrifolia制成的饮料，作为食品和健康食品在欧洲广泛销售，芬兰食品管理局因发现其说明书上涉及多种疾病而于1998年11月26日禁止在芬兰销售。法国法国法律对植物药并无定义。根据法国药审局(Agence du Midicament)第3号法规，所谓植物药制剂是来自植物或植物制品中活性成份。植物药是取之于新鲜或干燥植物，具有医疗目的。植物药可以是全植物或部分(切割开的)或未经加工的植物流出物(如树胶、乳胶等)。活性成份是植物药或植物药制剂或还不知的成份。从植物中提取出来的单一化学物不作为植物药制剂，例如颠茄(抗胆碱能药)，很明显其已不是植物药制剂的定义范围内，须按处方药运用。根据公共卫生法(code dela sunte publigue)L5.11款，化学药与植物药或其它自然药制剂之间并无法律上区别，植物药也归于药物范畴内(L.511款)，法国对医用植物定义在法国药典中(Monograph phatea Medicindes)(1991，3)。遵照65/65/EEC法令，植物药制剂标有治疗作用或有药学上活性的考虑为药物。医用植物制剂仅在药房销售(公共卫生法L5125)或在有一定水平的植物药师指导下运用；但有例外情况，1979年6月公布的法令(F2)规定可以在市场上零售的有34种植物制剂和7种复方制剂，可作为预防、治疗作用，也可配制成新鲜饮料。1979年7月2日第346号通报第L5125条确定医用植物申请的限制。法国没有规定何种植物可以运用在化妆品上的清单。法国制药工业已经公开谴责出售“假药”这种危及公共健康和对药房销售不公平的竞争的情况。1995年3月14日第95284号法令就有对药剂师的规定条例，药剂师必须与骗子作斗争，尤其要拒绝制造、传播和出售任何不合规定产品。法国法律允许同一植物制剂同时可作为预防、治疗的药品出现在市场，也可用其新鲜的汁做饮料，关键是取决于其标有的作用与说明。德国草药制剂是指从植物或植物部分或其混合物中原料或加工物中的活性成份所组成的药物。德国法律规定植物药制剂完全作为药品，化学合成药与植物药品或其它自然物制成药之间无区别。化学物是指从植物中分离出来(如薄荷醇、桉树脂，或毛毒毛旋花等)，是不属于植物药类型，在德国大多数植物药制剂可作为非处方药。德国药法第二款明确规定药物定义，根据食品和化妆品法第一款规定，在德国如发生产品界限不是很清楚情况，其规定常用以下作为标准：作为药品与食品主要区别的标准是：产品主要目的是什么。根据通常观点和商业贸易中的常规解释，商业中该产品组成成份、剂量和标明的用途都是决定性标准，如果产品标明与疾病有关联，一般应考虑该产品是药物。另外还有鉴别标准是剂量(尤其是对维生素、矿物质)，标签，零售批发的价格等。在德国，植物药制品如不归于药物范畴，可以归于食品或化妆品领域。允许在说明及标签上注明“帮助维持肠道菌群和有助于机体抵抗力”，“帮助控制胆固醇”等；而且同一植物，也允许进入两个范围内。例如，欧薄荷可以作为预防或治疗作用的植物药制剂，也可以制成新鲜饮料，以食品形成在市场销售。根据德国有关法律，关键点是取决于产品的说明书或标签说明文字。希腊根据希腊卫生部1994年4月1日有关法规，草药的定义是仅含有来自植物或植物制品的活性成份药品。该法令不适用于植物制剂以食品补充剂、饮料或其它目的而做的申报。希腊法令基本遵照65/65/EEC，草药制剂标明有治疗作用或具有特殊药学活性应归入药品范畴，申请注册务必具有全套文件。从1998年1月1日欧共体成员国之间开始实施互审程序，希腊卫生部停止施行1994年法规，但声称仍为有效，实践中仅实施欧共体法律，希腊国家药法还没有重新产生。植物制剂如作为食品补充剂，就不能标明治疗作用，而且与其它食品一样，进入市场前务必向希腊卫生部(FOF)提出申请。爱尔兰爱尔兰法律没有植物药制剂专门定义。为了帮助植物药制剂定义确定，1988年爱尔兰卫生部曾出版备忘录，规定植物药制剂不以药品注册，但具有预防、治疗或改善机体功能的作用。根据该备忘录，植物药制剂如标有或说明文中有预防、治疗或改善机体功能的，或者植物药成份中被确认有医疗作用的，该植物药从法律角度上看可作为药品。其备忘录有一附录记有近百种植物名，具有这样特征。1993年12月，爱尔兰食品安全咨询委员会就食品补充剂和健康食品曾写报告给卫生部、农业、食品和森林部，就食品补充剂和健康食品问题提出建议。该报告提出怎么处理介于食品和药品之间产品的原则，其中包括自然产品，归属还不很清楚的，诸如植物提出物、草药茶、原质油等，应根据其具有医疗作用或其标有的医疗作用的植物药等，应归于药品，按药品管理，由医药局(1996年改为Insh Medieine Board，IMB)受理、审批。关于草药茶，除非其具备GRAS(Generally Reeognised As Safe)证明，或欧共体已接受为食品，或已在其它国家被接受为食品，不需IMB审批；否则必须审批。质量控制要按欧洲药典执行。对于原质油处理与草药茶相同。该报告建议IMB列出清单，哪些植物药在通常情况下含有毒素。食品安全委员会的该报告并没有作出正式立法：1996年，处方药药法公布，其中规定某些植物来源的必须凭处方，其中有金雀花(Broom)；西门肺草(comfrey)；银杏(Ginkgo biloba)，槲寄生(Mistletoe)；麻黄草(Ephedra Herb)都只能作处方药使用。爱尔兰法律规定，一旦这些植物制剂归入处方药或仅凭药方销售，那么任何含有该物的产品从此应自动归入药品范畴，在市场上出售必须有许可。不归入药品的植物制剂属于食品。在爱尔兰，植物的干燥品、粉碎品或研末品的制品被排除出法定药品范围，在法律上并没有给出一个特别的名称。这些制品不作为药品推荐使用，这些免检的产品诸如番泻叶(senna leaves)、番泻荚(senna pods)、爱兰苔(earrageenmoss)，这些产品具有药学上特点，但不标有医用说明，可以免检，不作为药品使用。意大利意大利1973年10月就有专门针对植物制品的法令，现执行仍按65/65/EEC法令，草药制剂是指标有治疗作用或特有的药学活性。对于已从植物中分离出化学物，或高纯度植物药提取物，意大利尚无专门法律管理，意大利药审局认为这不属于草药制品，而是属于药物，与现时EMEA的Ad Hoc草药组观点相同。意大利药典中有专门表格(表格)列出有毒物和麻醉剂，其中有些来自植物，例如颠茄，颠茄在意大利只作处方药，虽然是植物来源。1981年1月8日，意大利卫生部有一个通告(N0.800.7.AG.8/254)，通告中将小部分植物分成两部分：A部分列出植物药只能在药店销售，B部分列出植物制剂可以在药房以外的商店出售。单一植物制剂归入到A部分，它虽具有药学活性，但没有标出具有治疗作用，而且确认该植物不具有毒性也不属于麻醉品。如果A部分和B部分的植物制品标有治疗作用，则都必须注册登记，正如意大利的其它药品一样，必须经药店销售，不能在药房以外销售。但这个通告在意大利并没有成为法律条款而执行。对于不作为药品的植物制剂，如何从法律角度确定下来，这个问题是广大植物制品工厂的销售者感兴趣、关注的问题，都希望有个法律上明确回答，尤其是哪些产品不能在药房外销售，意大利政府的权力机构正在讨论此问题。在意大利，健康食品可以允许标明有健康方面的说明文，但是不能标有治疗方面的论述。而对于哪些植物制品允许标有健康方面说明，以及如何区分医用说明和健康说明的界限也无明文规定。意大利政府为了执行欧共体89/398/EEC法令，于1992年1月27日通过意大利法令111号(I2)，主要针对草药制剂包括传统植物制剂作为食品或香料，也可作为营养剂在意大利上市，但不能标有治疗作用。其中有些产品作为肉食的营养替代品，须经由意大利卫生部食品营养和动物健康科证实。至于其它产品如食品补充剂由RDA管理。对于产品说明书无特殊规定，但必须报卫生部备案。当这类非医疗用的植物制品遇到投诉时，只有卫生部才有权决定该产品的说明文是否侵权或有错误。意大利现存的植物制剂销售系统中，可允许同一植物制剂同时在市场以药品(作为预防、治疗用)和新鲜饮料销售，如在意大利可见的洋甘菊(camomile)。关键是产品标明的是什么用途。意大利也允许植物制剂归于化妆品，诸如在意大利市场上可见的金盏花乳膏(Calendula Cream)。卢森堡卢森堡法律对植物药制剂尚无明确定义。植物制剂如标有治疗作用或具有药学活性，按照65/65/EEC法令，作为药物要求。卢森堡卫生部有医用植物的清单，这些植物制剂不作为药品，产品上不能标有治疗说明，例如药茶。这些产品可以由个人销售，不在药房出售(就是复合剂也如此)，但产品需有包装，如盒或茶袋等。荷兰荷兰法律无专门植物药制剂的定义，荷兰采用欧共体“草药制剂质量”条例中的定义：植物药制剂是指从植物或植物某部分提取物、树胶、汁等而来的活性物。在荷兰植物药制剂归入两个不同范畴：(1)根据65/65/EEC法令，需要全套申请文件，上市必须要申请许可证。植物药制剂标有治疗作用，或具有药学活性。根据荷兰Dutch药法“任何物品或混合物，企图用于或有指征、或推荐用于如下”：a.康复、治疗或预防任何感染、疼痛、症状、损伤或疾病。b.康复、纠正或改善机体功能。c.用于人体以作医学诊断。作为药品的主要标准是制品上有医用说明。(2)归入食品、食品补充剂，不需登记，也不需许可证，法律规定不可带有任何治疗作用说明。对于这类产品，荷兰药审局无法提供更进一步资料，因其上市不需注册，不受管制，某些产品可能有适应症的描叙。但药审局一般不进行管理，因为该产品不需注册。葡萄牙葡萄牙对植物药制剂无明确法律定义。任何药品都标有医用说明，但食品和化妆品不能含有任何治疗性说明。根据葡萄牙法律，植物制剂不属于药品，其归于健康用品之列。根据Decre-tolei n 353/93法令第3款，健康用品包括化妆品，医用植物制品，带有治疗作用的营养制品以及顺势疗法药品，这些都可带有维持健康的说明。植物药制剂由国家药房和医药委员会控制管理(Infarmed)，由卫生部分管。Infarmed有一个专门机构负责对这类产品的安全性、质量、市场许可等有关法令作修改工作。西班牙西班牙药法第42款第一段对植物药作出定义：来自植物或植物制品的提取物、酊剂等，其用于治疗、诊断、预防疾病。植物药制品可用处方配药，协定处方或药剂师运用。西班牙卫生部l973年法规：植物药制品是一种或多种植物或植物的部分切割或研粉的药物，需专门注册。有些植物药制品免除检查及申请注册。所以l组为药物：2a组名列在该法令的附录中不需注册。但这些植物药制品上市务必不能标明治疗作用。根据1997年公布的西班牙皇家法令(草案)，植物药是从医用植物或其制剂而来的，它可能是草药，也可能是传统植物药(phytotraditional medicinal products)。根据这个法令，草药制剂可以标明医学治疗用途，但需申请登记，植物传统药也是归于药，但它可以不标明治疗作用。它可能作传统性运用，或该产品规定为固定剂型、剂量组成。但上述两种都是药的范畴，全部需经药审局审查。表27西班牙植物药分类表药品植物药专业药物不是专业药品草药 植物传统药可标有指征 无标有指征有医用说明没有医用作用说明需申请注册 需报告卫生局(除复方外)西班牙药法8.1款对药品有定义：“任何物品或混合物，用于人或动物，为了防治、诊断、治疗、缓解或治愈疾病或轻微失调、不适，也可能影响机体功能或大脑状态。作为药品可运用于人体或动物，为了上述目的而运用，也可以给予无任何明确的症状者。”在该皇家法令附录l中列有一个清单，名列的植物可以作为传统植物制剂出售。但是当该产品在市场上销售时，必须同时报到卫生部备案。根据皇家法令附录，上市时必须有质量和安全的文件提供；赋形物不能超过3种，总量不超15。根据该法令153款，生产植物混合剂有专门表格在附录T中，其制剂必须根据法令5.1和5.2款作专门申请，申请文件中必须有经证实的混合剂是传统上用的，并且证明是安全的。皇家新法令草案企图更好地控制植物制剂在药房外销售，因为在西班牙这些产品至今并没有从科学上证实其质量。根据皇家法令1992年第l564号规定，除了茶剂外，其它作为食品、香料的产品，都只受当地主管部门控制。据了解，在讨论皇家法令草案时，有许多问题产生，诸如既然传统植物制剂作为药品，那么根据法律其出售只能在药剂师监护下使用，所以有人提出是否可以将传统植物药归于非药品类产品，这样就可以在药房以外如草药铺销售。瑞典瑞典将植物药制剂归于自然药物中。根据瑞典药审局(MPA)自然药物注册条例(LVFS l995.18)对自然药品规定为：药的定义：药品是用于人或动物，为了预防、检查、缓解或治疗疾病或症状。自然药品是其活性成份或其成份来源于自然如植物、动物或细菌培养物、矿物、盐或盐溶液。但这些活性成份浓度必须不太高。例如，组成物不是来自化学结构改变，而是来自生物技术工程的产品或分离的化合物。传统上自然药物必须适用于自我保健或邻近瑞典国家的传统医疗作用。注射剂和顺势疗法药物不属于自然药物。瑞典药审局执行65/65/EEC法令，草药制剂标有治疗作用或具有特殊药学活性，考虑为药物。瑞典药审局特别强调一个产品是否药物还是食品，总的原则是根据该产品在市场上的标记及有关产品效用的说明，包括说明文广告，以及产品剂型（片剂、胶囊）。所以市场的标记、产品说明书，是对该产品的估计关键点。在瑞典有数例植物制剂无医用说明，而归于食品处理，例如：春黄菊(Camomile)和欧薄荷(Peppermint)具有广泛用途，如在食品或茶剂中。专门为运动员饮用的含有人参(Ginseng)或含有人参的其它产品，被归入食品类的植物制剂。又如大蒜在瑞典被作为香料，但如加工或装入胶囊，也可以归入草药制剂。英国根据英国l968年药法132款，来自植物或植物干燥、压碎或任何其它方式制成的药物，或一种，或二种，或二种以上上述物的混合物，或与水或其它物组成的混合物，这样组成的药物，定义为自然药品。在英国，工业化生产的草药制剂，根据1994年第3144号法令，将其归于“有关药品制剂”中。1994年人用药品法规：“根据欧共体65/65/EEC第章V章，以及根据工业生产药品的第2.3章，所实施的人用药品规定，化学药和植物制成的草药产品或其它自然品制成的药品并无区别，都按药品处理。”1995年12月，英国药审局专门发出一个题为“什么是药品的指南”。根据65/65/EEC法令，其通过案例分析，阐明药品和化妆品，药品与食品的界限是什么，重点强调了产品的标明，成份的特征，标签，促销的说明文，产品的形式(剂型)以及在现存市场上相似已注明产品情况的分析比较。重要区别的标准包括产品的功能和对产品的介绍。但这个指南的列表并没有影响到现行各类合法产品在市场上无许可证销售，也没有影响在特殊商店某些植物药制品的免检销售。英国法律没有作出硬性规定，什么植物必须认为是药；但是英国药审局(MCA)认为某些植物根据其功能应归于药品，因为这些植物在一定剂量下有药学作用，例如紫锥花(Eehinacea)；波耳多叶(Boldo)；贯叶金丝桃(Hypericum)，英国药审局(MCA)认为根据这些植物功能应归于药品。但是这些植物制品因为不是工业生产，以及不标有医用说明，那么在英国市场上仍可作为免检草药制剂，归于药法第l2款管理范围。药法第十二款有2个分开的部分，对于产品生产者的许可可以免除12款(1)，另一个是免除对产品出售的申请许可。在英国市场也允许同一产品归于药品和食品，例如欧薄荷(peppermint)和春黄菊。(Camomile)在英国市场可在食品中见到，也可在药品(如产品标有治疗说明的话)中见到。这里在英国药法中有两个特殊概念，即“工业生产”和“有关医药产品”。植物制剂如不是工业生产，又没有标明医用说明，就不归于药品范围。这是“有关医药产品”意指任何药品必须获得市场许可，才能进行销售。“工业生产”的都归入药品类，不是“工业生产”的植物药制剂如有医用说明，也归入“有关医药产品”类。如没有医用说明，就不归入“有关医药产品”，可以免于检查。第三 植物药制品质量1988年欧共体EMEA公布“草药质量”(Quality of Herbal remedies)(1988，11)。1998年7月，Ad Hoc草药组将其改变成“植物药制品质量条例”(“Notefor guidance on Quality of Herbal medicinal products”)。我们根据EMEA/HMPWEG/9/99发表Ad Hoc草药组1999年2月10日报告版本为准。这是欧共体各国都在遵照执行的一个条例，这条例也影响美国、加拿大等北美国家对植物制剂管理的法规，很值得我们中医药人员研究。全文译出如下：草药产品的质量A.草药产品中活性物质的质量和数量要点1)对于含有轧碎的、粉碎的或磨成粉末的植物药制品。2)对于按步骤生产的不仅是轧碎或粉碎的植物药制品。B.制备方法的描述C.原始材料的控制1)草药和植物药制品的控制2)赋形剂的控制D.在最终产品制造过程中的一个中间阶段进行的控制试验。E.对最终产品的控制试验。F.稳定性试验术语概论按已经修订过的有关75/318/EEC号令附录中第三部分的应用指南注释。在该指南注释的说明中，描述了植物药制品的特殊问题，及与含有化学物质的药品之间的区别*。这个*说明应当与附件7关于药品的GMP中“植物药制品的制造”结合起来阅读，应当重视GMP的规定。草药原料制品成分的稳定质量只有在这样的情况下才能确保，即：如果“原料”是以一种严格的和详细的方式予以定义的(特别是包括对所使用的植物材料专门的植物学鉴定)。了解地理渊源以及草药在何种状态下被采获，这对于确保材料成份的物质质量也是很重要的。在制造过程的所有各阶段控制方面，所保留的参数应当予以规定。A.草药产品中活性物质的质量和数量要点1)对于含有轧碎的、粉碎的或磨成粉末的植物药制品。i)如果成份的治疗作用是已知的，但成份是未知的，对这种草药或草药制剂的天然数量应予以描述。或ii)一种草药或草药制剂的天然的数量应当给出一个范围这个范围与一个具有已知治疗作用的成份的数量相对应0例i)活性物质名称数量*缬草(戍烯)根900mg其他物质名称ii)其他物质名称数量番泻叶415500mg，相当于l2.5mg的羟基苷(hydrovyorthrocens)以番泻甙B计算。其他物质名称*：在这个指示的说明中，所使用的系列被设计成与措施附件第2篇75/318/EEC直接有关的，如所修正的那样。*：所指出的数量参看文件中所提供的EMEA/Ad Hoc HMPWG/114/98。2)对于按步骤生产的不仅是轧碎或粉碎的植物药制品，应给出与其溶液的特性和浓度及其萃取物的物理状态，此外，还应说明如下内容：(i)如果成分的治疗作用是已知的，但成分是未知的，草药与草药制备的当量值(xY)*或当量比(ab=1)X-，应予以描述(这不能用于多脂油或精制油)：*：“a”和“b”或“X”及“Y”应当由申请人调整(EMEA/Ad Hoc/HHPWG/114/98)(ii)如果已知医疗作用的成分是已知的，草药制备的数量可以给出一个范围，这个范围与这些成分限定的数量相对应(见示例)，任何溶液或溶液混合物的组成以及萃取物的物理状态，必须予以说明；如果在草药制剂的加工时加入了任何其他物质，以便将草药制剂调整到具有已知医疗作用的成分的一个确定的含量，或者是为了其他的目的。所加的物质必须作为一种“其他物质”来说明，真正的提取物必须注明为“活性物质”。例i)活性物质名称数量缬草(戍烯)根125mg干萃取乙醇60(v/v)(ab)：1或缬草根戍烯15mg于萃取乙醇60%等X-Y mg缬草(戍烯)根其他物质名称或ii)活性物质名称 数量番泻叶5065mg，相应于l2.5mg羟基苷干萃取乙醇60以c番泻贰B计算其他物质名称B.制备方法的描述加工过程是指从草药或植物药制品到得出的最终产品的制造过程，描述应当包括控制操作在内的过程。本章是根据“最终配料加工方面的指导说明”(CPMP/QWP/486/95)，如果植物药制品是原材料，则植物药制品的加工及其控制不属于本节的内容，而属于第C节。C.原始材料的控制1)草药和植物药制品的控制草药的控制应当提交一份对于每种草药的综合鉴定，即使原材料是一种植物药制品，如果申请人不是制品的制造商，这也适用，如精制油和多脂油；作为草药产品所使用活性物质的情况下，需要对草药的鉴定，除非是已经得到了充分证明，母株植物及它的部分的科学名称，应当予以叙述。如果在指南75/318/EEC附录1中提到的药典中没有给出草药的论述，就必须提供一个草药方面全面的综合鉴定，并且应当用同样的方式，就像在欧洲药典中对于草药的论述一样，陈述其可用性，还应当包括药材的植物学名称、作者以及通俗名称(如果为品牌目的的话)。在采集现场信息，收获的时间和生长期间，在生产期使用农药处理的情况等等，以及干燥和储存情况，都必须尽可能地包括在内，这种综合鉴定应当建立在现代科学资料数据的基础上。在草药具有已知医疗作用成份的情况下，需要通过实验方法对它们的构成成份进行检验分析，其构成成分应当包括一个范围，这样以便确保最终产品质量的可再现性(译注即保证产品质量的稳定性)。在不确知草药具有已知医疗作用成份的情况下，就需要用试验的方法“标识物质”，“标识”的选择应当被认为是适应的。作为一种惯例(通则)，除非能充分地证明以外，都应与对草药进行微生物、农药残留物以及熏蒸剂、有毒金属、污染物及掺杂物质等方面的试验；如果有必要的话，应当进行辐射作用的试验，还应当提交有关分析方法的规范和说明，以及应用的限制。在药典中没有给出的分析方法，应当按照ICH指南“分析方法的确认：方法论”(CPMP/ICH/281/95)予以证实确认。草药的参考样品必须是可以用于进行比较试验也就是用放大镜和显微镜、色谱分析做比较试验。植物药制品的控制如果草药产品不是草药本身，而是一种制品，那么伴随着对植物药制品加工过程的描述与确认，还应当有综合鉴定，该信息可以被提供作为营销核准申请的一部分，也可作为欧洲药品主要文件程序或步骤来使用。如果选择了后者，则应当按照“对活性物质，欧洲药品主要文件程序”的指南(Eudra/Q/93/014)加以说明。对于每种植物药制品，都应提交综合的鉴定，这应当在现在科学资料的基础上建立，并且给出特征、鉴定试验和纯度试验的细节，这必须由不同的，适宜的色谱分析方法做出。如果根据原料的分析结果，认为有必要的话，则应当进行微生物质量、农药残留、熏蒸因素、溶剂和有毒金属等方面的试验。如果有相应的理由，则应当进行药物的辐射性试验，对标识物质或具有众所周知的医疗作用的物质数量的确定是需要的，其构成或含量必须以最低可能的容许(公差)范围予以指明，试验方法必须详细地描述。如果从具有已知医疗作用的部分植物药制品是标准化的(即调整控制到具有已知医疗成分的一个确定的含量)，必须阐明如何表达到这个标准。如果另外的物质被用于此目的，有必要做出一个可以加入数量的范围规定。2)赋形剂的控制赋形剂包括那些在植物药制品生产加工期间加入的物质，应当参照“在申请授与一种药品营销权的文件中，对于赋形剂方面的指南说明”(Eudra/Q/91/015)。D.在最终产品制造过程中的一个中间阶段进行的控制试验在任何制造加工过程的中间阶段(半成品)，随着试验程序和应用限制的详细说明，对全部控制试验作详细说明，特别是如果这些试验不能在最终产品上进行。E.对最终产品的控制试验本节按照“最终产品鉴定和控制试验方面的指南的说明”(Eudra/Q/91/020)，并按照ICH准则“分析方法的确认：方法论”(CPMP/ICH/281/95)予以核准确认。对最终产品的控制试验是对提供活性物质成分的质量和数量的测定，如果成分的治疗性能是已知的，但成份本身是未知的，必须通过使用标识给出鉴定；在草药或植物药制品具有已知的医疗作用成份的情况下，这些成份也必须经过鉴定和并有数量规定。如果一种草药产品含有些草药或一些植物药制品，并且如果不可能对每一种活性物质实现定量测定，可以将若干活性物质结合起来测定，但必须说明这一步骤的必要性。除非有证明，否则必须用欧洲药典的标准证实微生物的质量。F.稳定性试验根据“新的活性物质和药品的稳定性试验指南的说明”(Eudra/q/92/021)和“没有活性物质和有关的最终产品的稳定性试验指南的说明”(PMP/SWP/556/96)进行稳定性试验。从整体上，草药或草药制剂被看作是活性物质，对于具有已知医疗作用的成份的稳定性方面只有较少的规定是不够的，它还必须尽可能借助于如适当的指纹色谱，表明存在于草药或植物药制品中的其他物质也同样是稳定的，并且它们的含量比例是保持恒定的。如果一种草药产品含有某些草药或某些植物药制品，而且如果不可能确定每一种活性物质的稳定性，那么该药品的稳定性应当用适宜的指纹色谱仪，适宜的全面的检验方法以及物理的和灵敏度的试验，或其他适宜的试验来确定，这些试验的适宜性将由申请人证明是合理的。除非证明在植物药制品含有已知医疗作用成份的情况下，判别的限制应当是初始检验值的5%；在缺乏已知的医疗作用成份的情况下，如果申请人有理由证明，则可以接受的公差为初始检验值的10，这些准则将应用于类似情况下对活性物质的稳定性试验。附件术语草药产品(Herbal medicine products)是指只含有作为活性物质的草药或植物药制品的药品。草药(Herbal drugs)是植物*或是处于未加工状态的植物的一部分，其用于医疗或医药目的，因此一种草药或制品做为一个整体，被视为一种活性物质，而不论它是否具有已知医疗作用的成分。草药预制品(Herbal drug preparations)是被磨碎或粉碎的草药、萃取物、药酒(酊剂)、油脂或精制油，表现为汁液，加工过的脂胶或胶体等从草药制备出来的，以及它的产品是涉及到蒸馏提纯或浓缩加工的制剂；因此已提纯到确定化学结构的物质以及它们的混合，不是草药的制品。其他成份诸如溶剂、稀释剂、防腐剂可能形成草药制剂的一部分，这些成分必须加以详述。具有已知活性物质的成分是化学定义的物质或物质群，它通常被认为是对草药或植物药制品的医疗作用起着重大实质作用的物质。标记物(Markers)是化学定义的一种草药的成份，它对于控制质量有重要意义，而与它们是否具有任何医疗作用无关；如果标记物在草药或制品中已被定量地确定的话，当原料经过试验的情况下，标示可以用于计算草药或制剂在最终产品中的数量。标准化(Standardisation)*意思是通过添加赋形剂或掺入草药或植物药制品，将植物药制品中具有已知医疗作用的物质成份或物质群调节到已确定的含量(例如欧洲药典所提供的标准)。*：含铊植物，特别是地衣、杀菌类和藻类也包括进去。*：某些成员国的国家水准的“标准化”，用于衡量植物药制品的加工制造过程和质量控制的所有测量的标准。第四 植物药市场许可的申请一、应用65/65/EEC于植物药审批法令65/65/EEC中关于质量、安全性和有效性是植物药取得市场许可的先决条件，法令75/319/EEC第39款第2段要求欧共体成员国在15年内逐步将法令规定的条款应用于市场所有的药品。奥地利、比利时、芬兰、法国、德国、希腊、爱尔兰、意大利、卢森堡、荷兰、瑞典和英国都同意将65/65/EEC应用于植物药，仅有三个国家不同。丹麦指令65/65/EEC仅部分适用。目前不要求有专家报告(当新的立法实施后将有所改变，见以下所述)。对安全性和有效性仅承认北美和欧洲文献。与其他药品相比有个简化的要求，不承认未正式发表的非临床及临床研究报告。关于草药和相关指南的执行规则目前正在讨论中。葡萄牙当相关产品被认为是药品时，指令65/65/EEC适用。但是因草药产品大多数被划分为“健康产品”类，所以仅在极少数情况下适用。西班牙西班牙药法第42款指出“从植物而来的植物本身及其混合物以及植物制品，其形式是提取物，冻干的、蒸馏、酊剂、煮沸的或是任何一种其他植物制品，具有治疗、诊断或预防功效的，要依照相关的地方法令形式及药用制品或官方形式，健康部将颁布一个植物名单，这个名单根据植物的毒性规定了其限制向公众出售或禁止出售。传统上被认为是药用的植物，并没有涉及其治疗、诊断或预防作用的，可以自由地向公众出售，但禁止流动销售。”商业活动符合42款的过渡期为2年。由于这部分还需进一步规定，于是产生了1997年皇家法令草案。二、关于植物药质量、有效性和安全性证明根据65/65/EEC拟定质量、安全性和有效性证明在药物申请时需全部提供，即全套申请。对于植物药贯彻法令75/318/EEC中对质量、有效性和安全性的证明文件及专家报告的要求(详见本书第三篇)，各成员国目前采取不同的方式。奥地利草药产品的登记过程基本上与所有的药品相同。对于申请的要求在申请须知(欧共体药品管理法)中有详细说明。根据奥地利药法第1段第11部分，药品进入市场必须事先有市场授权，第l5部分列出了需提交的所有文件的名单。1985年的治疗专业法规规定对植物产品的评估可选择与化学药品不同的方法(第3部分第2段和第35部分第5段)。根据这一规定，联邦劳动、健康和社会事物管理局应为什么未提交特殊数据的问题要求进一步的证明文件。但是，由于所有关于提交文件的要求已包括在1996药法中，所以以上规定于1998年7月9日撤消。奥地利药法中对安全市场授权及简化的登记规定了不同的过程。为了获得完全的市场授权，必须对要授权的实际的制品或相等的制品(如相同的植物、制造过程及标准)进行全面的药理学、毒理学及临床研究。临床的数据可以是实际经验的报告或引用的专题文章。但是，一个完全的市场授权不能仅根据这些材料而批准。如果不能提供部分所要求的数据，必须给出解释并证明，以及可以引用的文献。为获得全面的市场授权，至少要对实际产品进行一个临床研究。当以上这些都进行后，为了继续在市场上销售，5年后需重新登记。联邦局目前计划要求分组提交相关文件。比利时尽管对草药产品没有特殊要求，通常还需要全面申请。对于申请的评估按“一般”过程执行(作为新药)。纯的及化学定义的物质，从植物药中分离的物质或这些物质的组合，不能以简化的过程注册。公共健康局对于未经正式发表的非临床及临床研究报告的处理方法具有灵活性；其科学价值按情况决定。禁止在市场上销售未经包装的植物或植物制品。丹麦对于注册的要求在1992年9月21日的丹麦健康部790号令中及自然疗法登记1992年9月30日丹麦国家健康委员会签发的申请指南中列出。可能要求全面的申请，至少在理论上是这样。但是唯一实用的方法是选择参考文献申请。芬兰事实上，使用参考文献中的数据作为有效性和安全性证明是草药产品申请能够被接受的唯一方法。法国草药产品的注册过程基本上与其他药品相同。根据公共健康法典，任何一种由制药公司生产的药品在上市或免费发放前必须取得市场授权。市场授权根据CSP中R.51285136章中所描述的有关文件授与。但对于有传统用途的植物药产品，市场授权申请可建立在有关文件的基础上，文件中可不包括全部或部分药理学、毒理学及临床研究。德国1994年，联邦药品及医疗器械协会(BfArM)取代了原来的联邦健康局(“Bundesgesundheitaamt”或“BGA”)。BfArM