行政事业单位会计问题与改进措施探讨毕业论文.doc

XX大学本科毕业论文 行政事业单位会计问题与改进措施探讨行政事业单位会计问题与改进措施探讨毕业论文目 录1 绪论11.1 研究的背景11.2 研究的目的和意义32 行政事业单位会计的基础理论分析32.1行政事业单位会计的相关概念32.2行政事业单位的会计目标与任务42.3 国库集中支付制度62.4 行政事业单位会计的理论基础73 行政事业单位会计问题83.1 内部控制中存在的问题83.2 会计集中核算存在的问题103.3 现行行政事业单位会计制度存在的问题113.4 会计信息化存在的问题114 行政事业单位会计问题存在的原因124.1 内控制度、利益驱动及教育等内部因素134.2 监督、政府干预及不良风气等外部因素135 行政事业单位会计改进措施145.1 会计内部控制方面改进措施145.2 会计集中核算方面改进措施165.3 会计制度方面改进措施175.4 会计信息化方面改进措施185.5 其他方面改进措施19结论 21致谢 22参考文献 231 绪论1.1 研究的背景1.1.1 行政事业单位现状行政事业单位指具有行政管理职能的事业单位，其履行的是执法监督和社会一些管理职能，如部门所属的执法监督、监管机构等。我国的行政事业单位包括各级政府及教育、科技、文化、医疗等单位，数量众多，资产庞大，拥有的资产也几乎全部为国有资产。据财政部公布的全国行政事业单位资产清查结果，全国行政事业单位已近130 万家，国有资产总额达到8.01万亿元，其中净资产总额达到5.31 万亿元，占国有净资产总额的35.14%。1.1.2 行政事业单位会计现状行政事业单位会计是全面、系统、连续地记录行政事业单位资金运动过程，反映和监督行政事业单位执行国家预算情况的会计。行政事业单位会计分为行政事业单位会计与事业单位会计两大体系，是各级行政机关、事业单位和其他类似组织核算、反映和监督单位预算执行及各项业务活动的会计专业，是预算会计的组成部分。行政事业单位会计与事业单位会计虽然是两个不同的体系但都属于预算会计的组成部分，会计要素分类和主要账务处理方法相同，会计报表种类及主要项目也相同。建国后，我国行政事业单位的会计也经历过四次大的改革。目前，行政事业单位分别执行相应的会计准则和制度。事业单位执行的是财政部1996 年10 月颁布并于1997 年1 月1 日实施的事业单位财务规则和1997 年5 月颁布并于1998 年1 月1 日实施的事业单位会计准则；行政单位执行的是财政部1998 年1 月颁布实施的行政单位财务规则和行政单位会计制度。会计基础工作规范颁布实施十多年以来,行政事业单位会计基础工作有了很大程度的改善, 会计核算质量得到了相应的提高, 单位的纳税意识也进一步增强。但是随着我国财政体系改革的不断深入，特别是随着国库集中收付制度的实施，会计集中核算制度的解体，当前行政事业单位内部所实行的会计制度在很多方面已经不能适应事业单位发展的需要，行政事业单位会计基础工作面临新的考验和挑战。1.1.3 事业单位会计制度的修订事业单位会计制度发布于1997年，自1998年1月1日起施行，对规范事业单位会计核算、服务事业单位预算管理发挥了积极的作用。近年来，随着我国公共财政体制改革的不断深化，以及事业单位自身改革发展的逐步推进，对事业单位的预算管理和财务管理都提出了新的、更高的要求，事业单位会计制度已经难以满足事业单位管理和发展的需要。为适应公共财政体制深化改革和事业单位改革发展的要求，进一步规范事业单位会计行为，提高事业单位会计信息质量，促进事业单位加强预算管理、财务管理、资产管理和绩效评价，根据中华人民共和国会计法等国家有关法律、法规，财政部在深入研究和广泛调研的基础上，对事业单位会计制度（财预字1997288号）进行了全面修订，起草了事业单位会计制度（征求意见稿）。事业单位会计制度（征求意见稿）主要修订内容为：1、新增财政改革政策涉及的会计核算；2、配合财务规则做出相应修改；3、计提固定资产折旧和无形资产摊销；4、进一步完善会计科目设置和相关会计核算；5、完善财务报表体系和会计报表格式。1.1.4 行政事业单位内部控制规范的修订近年来，行政事业单位财务管理水平和经济活动的合规合法性总体上得到不断提升。但是，部分单位仍存在管理制度设计不完善，实际执行不到位，监督走过场等问题。具体表现为有些单位经济管理混乱，缺乏内部控制，造成资产损失浪费；有些单位利用虚假发票或掩盖不合规支出，或套取资金，设立“小金库”；更有甚者采用“白条抵库”、虚构业务等方式贪污挪用财政资金。此外，出借银行账户、违规处置国有资产、未经批准擅自对外签订经济合同等现象也时有发生。因此，有必要通过建立健全内部控制制度，来堵塞漏洞、消除隐患，防范行政事业单位的重大经济活动风险。财政部在借鉴企业内部控制规范的基础上，重点把握行政事业单位特点、研究内部控制基本理论对我国行政事业单位的适用性，理清行政事业单位财务管理有关法律法规与行政事业单位内部控制规范的关系，同时借鉴美国联邦政府内部控制准则等国外规范，扎实推进基础性研究工作。形成规范讨论稿后，向财政部内十个相关司局正式书面征求意见，并深入北京、广西、福建、深圳、青海、江苏等省、市基层单位进行实地调查研究。在充分听取各方面意见的基础上，经过反复修改完善，形成了规范征求意见稿。行政事业单位内部控制规范（征求意见稿）的主要修订内容为：1、将内部控制基本原理与行政事业单位具体情况相结合；2、对业务管理规定和行业财务规则进行整合和充实；3、更加强调内部监督；4、明确主管部门对行政事业单位内部控制建设的外部监督和业务指导作用。1.2 研究的目的和意义当前，我国会计集中核算制度正随着我国财政体系改革深入，特别是随着国库集中收付制度的实施而解体，事业单位的发展对行政事业单位内部所实行的会计制度提出了更高的要求。如果不及时对这些问题加以改进就会影响会计核算质量, 弱化会计的监督职能, 也会造成国家税收的损失。怎样强化行政事业单位的会计基础工作，维护正常的会计工作秩序，为经济发展夯实会计基础，提供强有力的基础支撑，就此问题本文进行了深入调研和思考。本文认为，在建立有中国特色的行政事业单位会计时,除了借鉴国外的一些经验之外,还应当以具有前瞻性、科学性的理论研究为先导，以行政事业单位会计工作的实践和经验为载体，进一步更好地完成行政事业单位会计工作。因此，本文首先对行政事业单位会计进行了概述，阐述了行政事业单位会计的一些基本理论知识，介绍了行政事业单位会计的定义、行政事业单位会计基础、行政事业单位会计目标和要素等。其次，着重阐述了当前我国行政事业单位会计体系存在的问题，最后，针对我国行政事业单位会计存在的问题，提出了行政事业单位会计具体改进措施。2 行政事业单位会计的基础理论分析2.1 行政事业单位会计的相关概念2.1.1 行政事业单位会计的界定在我国按照是否以盈利为目标，将会计分为企业会计和预算会计。一般把政府及非营利组织称为预算单位，其适用的会计被称为预算会计，我国的预算会计包括财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计以及参与预算执行的国库会计、收入征解会计。就其实质来看，我国的预算会计相当于国外的政府及非营利组织会计。目前理论界一般的观点把财政总预算会计和行政单位会计称为政府会计，把事业单位会计称为非营利组织会计。这样划分的原因有两点：首先，目前不少事业单位走向市场，在资金上与财政逐渐脱钩实行自负盈亏，许多已经实行企业化运作；还有许多事业单位的经费来源己多样化，财政拨款所占比重有逐渐下降趋势。如高等学校，学校经费来源有：学杂费收入、校办企业收入、社会捐赠收入、房屋和场地出租收入等，国家预算拨款在许多学校已经不足 60%。与此同时，行政单位与财政的关系日益密切，而与其附属单位逐渐脱钩。其次，由于实行政府采购，许多资金不进入行政单位，行政单位可支配的资金非常少。2.1.2 行政事业单位会计的特征行政事业单位会计的特征，是行政事业单位会计区别于企业会计的分界。从一般的会计理论和会计方法基础考察分析，行政事业单位会计的特征集中表现为政府会计的公共性、非营利性、财政性和专用性。(一)公共性。政府会计的公共性是指政府单位属于公共部门，以实现政府的公共职能为目的。主要以公共部门的资金为核算对象，以公共事务为核算依据，以公共业务成果为考核指标。(二)非营利性。政府会计的非营利性是指政府会计主体不以营利和追求资本增值为目的。即政府单位提供的“公共产品”，主要采取无价或者低价方式供给社会。这一特征决定了政府单位具有明显的非市场性。(三)财政性。政府会计的财政性是指政府会计与国家财政在资金领拨、政策法规及反馈等存在着非常紧密的联系。也就是，政府会计所管理的资金属于财政性资金。(四)专用性。政府会计的专用性是指政府单位的资财具有特定的来源，其运用往往受制于某一特定的目的，以此来保证它们按照要求加以运用，即预算单列、专项筹集，专款专用、单独平衡。2.2 行政事业单位的会计目标与任务2.2.1 行政事业单位的会计目标会计目标是会计所要达到的目的或要得到的结果, 它体现着会计信息使用者对会计信息使用者对会计信息的要求。会计通过反映、监督和分析的职能, 为广大信息使用者提供有用的财务信息, 以满足信息使用者的需要和提高经济效益的需要, 这是会计的出发点和归宿, 也是会计的最终目标。行政事业单位会计的服务于国家预算管理和单位提供预算财务收支活动过程及其结果的有关财务会计信息。行政事业单位会计主要提供下列财务会计信息:（一）反映国家预算和单位财务收支情况的信息。行政事业单位会计通过对各项预算收支活动和有关财务收地活动的核算, 全面反映国家预算和单位财务收支情况, 为加强预算管理和财务管理提供了可靠的信息。同时通过反映预算收支执行进度, 为调节预算资金供求提供有效信息。（二）反映预算执行和资金使用情况的信息。正确执行国家预算是实现预算收支任务的关键, 而有效使用资金则是提高资金使用效果的关键。行政事业单位会计, 从一定意义上说, 就是国家预算执行的会计, 它通过核算, 全面反映着国家预算的执行情况, 从而提供资金使用效果的有关信息。这样, 便为实现国家预算收支任务、提高资金使用效果提供了信息保证。（三）反映国家财经方针、政策执行情况的信息。行政事业单位会计具有很强的政策性。它在反映和监督资金活动过程的一收一支中都体现着国家财经方针、政策的执行情况。因此, 行政事业单位会计在反映和监督资金收支活动过程中, 一方面要提供预算财务收支执行情况的可告信息, 另一方面又要提供有关国家财经方针政策执行情况的信息, 从而为检查经济业务和财务收支的合法性提供信息依据。2.2.2 行政事业单位会计的任务根据预算财务管理和会计目标的要求, 行政事业单位会计的基本任务有:（一）反映和监督预算财力收支情况, 确保国家预算收支任务的顺利实现。加强预算财务管理, 确保国家预算收支任务的实现, 是管好国家预算的重要任务。要完成这一任务, 必须及时了解和掌握预算财务收支的执行情况。行政事业单位会计能够及时、完整、准确地提供预算财务收支活动的有关信息, 并利用这些信息, 有效监督预算和财务收支计划的执行, 参与预算管理, 协助国库按时收纳, 划分和报解各项预算收入, 检查各项支出和资金的使用情况, 以确保国家预算收支任务的圆满实现。因此, 反映和监督预算财务收支情况, 确保国家预算收支任务的实现便成为行政事业单位会计的首要任务。（二）监督预算执行、检查资金使用情况, 提高资金使用效果。正确执行国家预算, 提高资金使用效果是预算管理和资金管理的重要任务。要完成这一任务, 必须借助于行政事业单位会计提供的财务信息, 以便及时了解和掌握预算的执行情况和资金的使用情况。行政事业单位会计对预算资金活动的反映过程, 同时也是对预算执行和资金使用的监督和检查过程。通过会计监督和检查, 有助于正确执行国家预算, 提高郊外使用效果。因此, 监督预算执行, 检查资金使用情况, 提高资金使用效果便是行政事业单位会计的又一项重要任务。（三）分析预算执行进度, 确保预算资金供求。经常保持预算资金供求协调和平衡, 是保证预算顺利执行的必要条件。根据行政事业单位会计提供预算执行情况的信息, 分析预算执行进度中存在的问题, 及时揭示预算资金的供求矛盾, 提出措施, 调整供求关系, 以确保预算的顺利执行。可见,分析预算执行进度, 确保预算资金供求是政府与事业单位会狡的又一重要任务。（四）检查预算收支活动, 正确执行国家财经方针、政策。执行国家财经方针、政策是保证实现预算收支任务的根本。行政事业单位会计反映预算收支活动的过程, 同时也是执行国家财经方针、政策的过程。在预算执行过程中, 依据会计提供执行国家财经方针、政策的信息可以及时了解和检查财经方针、政策的执行情况, 以便发现不符合政策和不合法的收支行为, 从而采取措施, 进行纠正。可见, 检查预算收支活动, 执行国家财经方针、政策, 便成为行政事业单位会计的根本任务。2.3 国库集中支付制度我国原来的国库分级分散收付制度是通过层层账户的转拨进行的。财政资金运用效率低下，财政监督乏力，这种在传统体制下形成的运作方式，越来越不适应社会主义市场经济体制下公共财政发展要求。因此必须对原有的国库收付制度进行改革，逐渐建立完善国库集中收付制度。国库集中收付制度一般也称国库单一账户制度，是指财政部门代表政府设置单一账户体系，财政收入通过国库单一账户体系直接缴入国库，财政支出通过国库单一账户体系将资金支付到商品和劳务供应者或用款单位。财政国库集中支付的方式分为财政直接支付和财政授权支付。旧的政府收支分类体系是与计划经济体制下的建设型财政管理体制相适应的，其弊端主要表现在：不能适应政府职能转变的要求；不能清晰、完整地反映政府职能活动；财政管理的科学和信息化受到制约；财政预算管理和监督职能弱化；与国民经济核算体系及国际通行作法不相适应，有必要构建科学、规范、完整的政府收支科目体系。自2007年1月1日起，政府收支分类改革全面实施。新的政府收支分类主要包括三个方面的内容。将原一般预算收入、基金预算收入、社会保障基金收入和预算外收入等都统一纳入政府收入分类体系，使政府的各项收入来源都能得到清晰的反映。支出功能分类更加清晰地反映政府各项职能活动，说明政府究竟做了什么；支出经济分类全面、规范、明细地反映政府支出的具体用途。政府收支分类改革全面实施说明了政府对于财政性资金的监管力度空器空前加大了.尤其是支出分类改革，对每一项支出都进行了多维定位，这就要求报表能明淅的反映每笔财政性资金的走势。 财政直接支付是指由财政部门向中国人民银行和代理银行签发支付令，代理银行根据支付指令，通过国库单一账户体系将资金直接支付到收款人或用款单位。财政直接支付的财政性资金包括工资支出，工程采购支出，物品和服务采购支出。财政授权支付是预算单位按照财政部门授权，自行向代理银行签发支付指令，在财政部批准的预算单位用款额度内通过单一账户体系将资金支付到收款人账户。财政授权支付适用于未纳入工资支出，工程采购支出，物品商品服务采购支出管理的购买支出和零星支出：包括单件物品或单项购买额不足50万元民币的工程采购支出特别是紧急支出和财政部门批准的其它支出。国库集中支付体制改革适应了社会主义市场经济体制下公共财政发展的要求，提高了财政资金的运用效率，加强了财政监督和管理。为适应国库集中支付改革的要求，我们必须认真地编制预算，严格地执行预算，加强单位内部控制，努力做到专款专用。在此基础上改进我们的会计核算方法，并努力提高会计工作水平，与时俱进地干好我们的工作。2.4 行政事业单位会计的理论基础2.4.1 公共受托经济责任理论会计的受托责任学派认为，受托责任是现代会计存在的基础。我国著名会计学家杨时展教授曾经作过“受托责任的存在，是人们之所以要会计的根本原因”的精辟论断。具体来看，公共受托经济责任就是受托管理公共资源的人对公共资源所负有的职责。无论是政府部门还是国有企业和事业单位，只要存在受托经营管理的公共财产，就必须要承担公共受托经济责任。根据现代会计的受托责任观，政府会计应当是帮助政府履行和解析公共受托责任的重要手段和途径，也应当是社会公众了解和评价公共受托责任履行情况以及做出相关决策的重要信息来源渠道。因此，要使受托者在行使受托治理时的行为、决策符合人民的利益，就必须有一个能客观、真实、完整地对政府决策社会资源加以确认、计量、记录和报告的政府会计体系。2.4.2 政府责任理论我国是法治国家，应当遵循现今民主政治时代的基本价值理念“责任政府”的要求。政府责任包括对人民的责任和政府内部的责任，具体包括政治责任、行政责任、法律责任和道义责任。建立廉洁、勤政、透明、高效的责任政府离不开规范、有效的政府会计的核算和监督，由于政府会计工作对国家财政政策和货币政策的制定和执行起着至关重要的作用，是现代政府工作的中心，因此健全而有效的政府会计体系是政府进行良好的公共治理的基石，是政府高效运转和控制的基础，是政府顺利履行责任的重要保证。2.4.3 公共财政理论现代公共财政着眼于国家增强干预，以追求社会利益为己任，是与我国市场经济体制相适应的财政模式，体现了财政运行目标的公平性、财政收支活动的公共性、财政行为的规范性和法治性。政府应力求国家财政取之有据、用之有道、合理合法，逐步建立健全财政资金申请、审核、拨付、执行、绩效评价相结合的财政预算立法程序管理及审计监督框架，构建以绩效为导向的政府会计体系。2.4.4 和谐管理理论随着社会进步、科技飞速发展，日益复杂多变的外部环境、管理者的有限理性和复杂的组织运作模式使得传统的管理方式面临严峻的挑战，而管理理论缺乏系统的应对之道。在这种情况下，和谐管理理论应运而生，目前已逐步构建了以和谐主题为核心概念的现代管理理论体系，其基本思路是在“问题导向”基础上建立“优化设计”与“人的能动作用”互动融和的双规则机制。只有积极运用和谐管理理论才能建立行之有效的政府会计体系。3 行政事业单位会计问题3.1 内部控制中存在的问题3.1.1 内部控制意识相对薄弱良好的内控意识是确保内控制度得以健全和实施的重要保证。目前一些行政事业单位缺乏内部会计控制理念，只是把内部会计控制制度看成束缚人限制人的条条框框，现实中有的单位尚未建立起内部会计控制系统。对内部控制重要性的认识不够，对财务与会计工作重视程度不够以及对经费支出缺乏基本的控制意识。目前，行政事业单位尚未为各项经费支出建立明确、合理的开支范围和标准,对不少经费支出( 比如业务招待费、差旅费等) 采用实报实销制度, 致使财务监督与控制流于形式, 只要有相应审批人员签字同意, 会计人员就要实施报销。3.1.2 会计基础工作较为薄弱，财务人员素质有待提高 有效的管理控制需要有坚定的基础，目前行政事业单位财务基础工作仍较薄弱，基础工作规范化还存在问题，需进一步强化。行政事业单位的会计人员核算较企业而言相对简单，因此行政事业单位的会计人员素质要求不如企业会计那么高，致使会计人员素质过低。会计人员对内部控制执行不力的主要原因是品质、能力和知识等素质问题。知识不足、观念落后，使业务判断不够准确，造成了会计信息质量失真等，也可以说会计人员的素质水准直接影响着内部控制的有效性。3.1.3 财务管理制度很不健全有效的管理控制需要有坚实的基础, 包括制度建设等。由于对内部会计控制制度的认识欠缺，多数行政事业单位内部会计控制制度未建立或不健全，有的单位虽然建立了内部会计控制制度，但因领导重视不够，使制度的作用未能得到充分发挥、形同虚设，也给犯罪分子有了可乘之机，造成国有资产的大量流失。有的单位将财务章和法人章交由财务部门负责人, 还有的单位将支票、财务章和法人章同时由出纳一人保管。3.1.4 会计内外监督机制不到位，考核奖惩乏力目前，我国的行政事业单位普遍尚未建立内部审计制度，象财政、税务等系统虽有类似内审的机构，但内部审计工作得不到重视难以发挥应有的作用，没有建立起对单位会计工作和经济活动的监督机制。外部监督的弱化也容易使内部会计控制失效，不产生压力。单位往往重视资金预算分配和使用，而轻视资金使用效益和监督，不利于行政事业单位加强财务管理。缺乏赏罚有度的激励约束机制，造成人们对内部会计控制制度抱可有可无的态度，从无章可循到遵章不严，让内部会计控制制度流于形式。3.1.5 尚未建立配套的追究问责制当内部会计制度的缺失、失效而造成经济损失时，多数只限于追究直接和主要责任人的责任，对相关人员影响不大，没有明确的追究问责制、无章可依。 故此，人们对内部会计控制制度的认识总达不到一个高度、没有休戚相关的意识、没有急迫感。3.2 会计集中核算存在的问题3.2.1 集中核算中心的职能与财政改革措施的衔接亟待完善随着财政管理方式、改革措施的不断推行，集中核算中心的职能出现一些衔接上的困难，突出表现在：把“国库集中收付”与“会计集中核算”认为是一回事，核算内容和服务功能出现偏差，部分业务处理不当，易出现重复记账的行为；核算单位的部分业务（如政府采购支出、非税收人和罚没收人监管等），集中核算中心没有充分发挥监管的作用；同时，报账员业务能力跟不上财政改革的需要，向集中核算中心报送的基础信息与财政改革实施的要求不符，致使集中核算中心出现账务处理错误等现象。3.2.2 核算基础存在的问题当前，我国行政事业单位的会计制度核算基础实行的仍是收付实现制，所反映的内容是年度之内的现金流量，这就很容易造成会计信息的失真。主要表现在以下两个方面：一是无论是上期、本期或者下期，只要是收入便作为本期收入，而支出也记为本期支出，这不但不能客观的反应资金的流向，同时也让收支配比失去了意义。二是无法客观反映出事业单位的投资情况，例如对于跨会计期间的资本性支出，收付实现制下一般性支出和资本性支出混淆的做法，致使行政事业单位的国有资产规模信息失真，从而造成对资产的监管的失控。 3.2.3 不能完全堵塞经费支出漏洞节约财政支出，从源头上预防和治理腐败，是实行会计集中核算的出发点。核算中心由于对各个下属单位的经济业务缺乏必要的了解，对下属单位报来的票据只能从两个方面进行监督审核：一是看有没有单位领导的签字，是否与预留核算组的印鉴相符；二是看单位拿来的票据是否合格。这种监督审核，实质上只能做到以单据论单据。如果上面两点都符合要求，即使单位用合法的票据套取现金，核算中心也无法控制，不合理支出不会减少，漏洞不能完全堵塞，腐败行为照样发生。另外，核算组设备购置费、正常运转费和业务单位各种凭证资料的购置费，也是一笔不小的开支。 3.2.4 核算缺乏科学性与规范性当前，我国行政事业单位的财政资金缺乏专户管理及核算的规范性，主要体现为:一方面，工作人员缺乏预算外资金的具体概念，错误的认为预算外的资金不属于财政资金，因此常常滥用预算外资金，将其作为本单位的内部资金随意使用；另一方面，行政事业单位中会计核算科目的设计不合理，其中出现了一些本来在会计规定中没有的科目，例如应缴收入等，但是仍存在混用、错用会计科目的现象，影响了财政资金的性质。3.3 现行行政事业单位会计制度存在的问题3.3.1 会计目标的定位模糊会计目标必须满足使用者对财务信息的需求。目前我国行政事业单位的会计目标对使用者的范围定位还较为模糊，在对会计信息的规定上也不够全面。主要表现为：一是对会计信息使用者范围限定的过小；二是所提供会计信息的要求规定过窄。会计目标的不确定导致了所反映事业单位责任履行情况的不全面，同时不利于使用者对会计主体当期运营状况的判断。3.3.2 会计科目设置混乱当前行政事业单位对会计科目设置的内容与企业会计科目设置的内容差别还是很大的，由于行政事业单位种类的不同，而导致了预算管理的不同，各个行政事业单位所采用的科目调协也不尽相同，这使得科目设置混乱，已经成为我国事业单位普遍存在的一个现象。3.3.3 会计报告体系不健全会计报告是政府部门对社会公众报告财务受托责任履行情况的主要形式。而当前行政事业单位所采用的报告体系，仅有收入、资产负债表、支出表，很难全面的反映出行政事业单位整体的财务情况，行政事业单位的报表体系之中缺少现金流量表，这对现金的变动情况也无法表现出来。现阶段，部分事业单位的经营性收入已然成为其收入的主要来源，但是根据相关规定，事业单位的经营性收支要按照权责发生制原则进行核算 从而经营收支结余并不能反映经营现金净流量的增减变动。3.4 会计信息化存在的问题3.4.1 信息化思路不清，管理关系不顺现有会计信息不能或完全不能反映事业单位资产信息的全貌，会计信息化管理的宏观架构没有建立起来。由于企事业单位绩效的差异性，事业会计核算的目的也只是简单的收付实现，由于没有成本效益考核的要求，整体来看，行政事业单位的会计核算以及会计信息的管理并没有真正被提到重要的位置，有的甚至连基本的地位都没有。由于没有外部会计信息化的系统性要求，行政事业单位内部管理者对信息化建设的思路也不清晰，更不用说构建宏观管理的架构。而企业则不一样，由于只有不断地提高掌握信息的程度，才能不断地提高管理的水平和管理的有效性，以最终达到提高效益的目标。ERP、供应链管理、价值链管理均是基于这样的情况提出的具体解决对策和手段。 3.4.2 行政事业单位会计信息化制度不健全，缺乏系统性理论指导实践，制度规范行为，行政事业单位由于具体情况的千差万别，在内部管理及其制度建设方面也是参差不齐。一些行政事业单位信息化工作起步早，管理相对较为规范，制度建设也相对比较健全；而另外一些行政事业单位，由于信息化工作起步晚，因此在内部管理及其制度建设方面极其滞后，甚至基本没有什么管理制度。从总的角度来看，行政事业单位的会计信息化制度不健全，尤其缺乏系统性。 3.4.3 事业单位会计信息化管理手段落后，管理信息不充分计算机技术和信息管理软件的应用，变革性地改变了信息管理的模式。但是由于缺乏统一的要求和系统的规划，加之其本身的机制问题，事业单位会计信息化的手段参差不齐，有的甚至至今仍停留在很原始的水平上。以教育系统为例，有的高校已建立起较为完善的、网络化的集成式会计信息化体系，实现了准确有效地管理和适时动态地监控；有的高校整个会计信息化系统分散、有的甚至停留在手工阶段，相对而言手段极其落后，这个情况在整个行政事业单位系统中，是较为普遍的，其根源在于未能与时俱进，将先进的管理思想和管理手段运用到事业单位会计信息化工作的实践中去。 3.4.4 对行政事业单位的会计信息化人才建设没有提出明确的要求由于行政事业单位的特殊性，各具体单位在人才对事业发展的作用在认识上程度不一，实践中就更是千差万别，也正是因为如此，有的单位或部门管理水平和效率就高，有的单位或部门管理水平和效率低，甚至很低。会计信息化是新形势下对于信息管理的一种管理手段和管理思想上的一次变革，必须有与时俱进的人才队伍建设的思想和做法。因为效率的提高最终还是必须依赖于人的主观能动性的发挥。 4 行政事业单位会计问题存在的原因4.1 内控制度、利益驱动及教育等内部因素 4.1.1 内控制度不健全、不完善、约束力不强主要表现在以下几个方面：一是部分内控制度仅是建立在理论的基础之上，不符合会计部门实际工作需要而被“搁浅” 二是有的工作环节存在制度“盲区”。三是会计制度在具体执行过程中没有做到全面系统和贯彻始终。导致相互制约在各部门之间、各岗位之间以及上下级之间力度减小.特别是单位负责人的权力没有得到有效的约束。4.1.2 个人利益或小集体利益的驱动 主要表现为以下两种情况：一种情况是一些单位会计部门要害岗位员工经不起金钱诱惑，为谋取个人利益采取伪造，变造票据或单据等行为，窃取巨额资金：另一种情况是一些单位的领导为谋求表面工作业绩或为办好职工集体福利等.在实际工作不佳的情况下，只好采取虚调数据、虚列成本等方式达到自己的目的。4.1.3 单位缺少法制教育 由于部分单位长期忽视对员工的法制教育，导致员工法制意识淡薄、法制观念不强。如有的员工把挪用公款误认为是暂时借用单位资金.只要以后能补上就行 这种模糊的认识导致了在出纳、储蓄等要害部门和岗位的工作人员挪用公款的现象不断发生。4.2 监督、政府干预及不良风气等外部因素 4.2.1 外部监督乏力随着体制改革的深入推进.财经监管力度进一步加大.但主要是对行政事业单位违规方面监管较多，而缺乏对以防范风险会计风险为核心的审慎性监管和对会计业务的事前、事中、事后全过程的动态跟踪监管.而且也存在财政、税务、审计等行政机关多头监管而监管乏力的问题。 4.2.2 部分地方政府干预行政事业单位会计业务 主要表现在一些地方政府盲目上一些微利或亏损项目时.强令相关单位给予资金支持.最后使行政事业单位背上了沉重的债务负担。这样行政事业单位在完不成考核指标时，只有采取掩盖事实.造假账表应付考核。4.2.3 不良的社会风气影响当前，由于享乐主义、拜金思想盛行，相当一部分单位的干部职工崇尚享乐，特别是一些领导干部公款参与请客送礼、参加高消费的娱乐活动、装修豪华办公室、购配高档小汽车等，为满足私欲，大都采用编造、伪造会计信息等手段。4.2.4 政策性原因 目前我国的部分会计制度已远远不适用于实际工作需要，造成行政事业单位会计风险不能及时反映或风险累加一是会计标准不统一、可比性差。尽管财政部颁布了行政事业单位统一会计科目.但从目前的执行结果看，并不理想。目前各行政事业单位会计核算口径不统一.有的会计科目名称虽然相同，但核算内容不一致。二是会计核算方法不一致.业务处理在核算环节没有统一的标准。三是会计信息披露内容不够全面，特别是对有关会计信息未能客观全面地披露 这些现象不仅使会计信息系统失去决策支持功能.而且掩盖了风险.造成很大的隐患。4.2.5 体制性原因 主要是由于目前我国行政事业单位的会计管理体制仍沿袭计划经济时期的“统一领导、分级管理”，按行政区域分级核算，层层建立明细账、逐级上报，使会计核算工作处于分割状态，很难控制人为因素。从实践来看, 行政事业单位会计的集中核算方式既有优点, 也暴露出一些在会计监督管理上的薄弱环节。由于集中管理、会计人员素质相对较高, 使会计核算基础工作较为规范, 政策执行上较为统一, 但现行的会计集中核算方式, 从某种意义上讲, 仍属于“代理记账”范畴, 特别是未能进行事前防范、事中跟踪问效, 日常监控也较为薄弱。许多地方政府对所属行政事业单位实行会计集中核算改革, 改革过程中, 由于人调整较大, 无暇顾及会计人员培训、内部控制制度建设方面, 因而这些工作没有跟上。5 行政事业单位会计改进措施国内外环境的变化, 对行政事业单位会计基本框架中的会计目标、会计主体、核算基础和财务报告等产生了重要的影响。为了使我国行政事业单位会计既能有效支持单位预算与财政管理又可在较高程度上符合国际惯例要求, 我国必须对行政事业单位会计基本框架的一些内容进行改进。5.1 会计内部控制方面改进措施5.1.1 加强及提高对内部会计控制制度的认识会计法和内部会计控制规范基本规范明确规定：单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责，对本单位内部会计控制的建立和健全及有效实施负责。单位负责人要充分认识内部会计控制在保护资产的安全与完整、防范欺诈和舞弊行为等方面的重要性，积极采取有效措施，加强内部会计控制制度建设。要从上到下、从点到面增强单位全员对内部会计控制制度的风险防范意识，充分认识其“防火墙”的风险防范作用。内部会计控制不是一堆堆的文件、手册、制度的简单组合，不仅仅是管理人员、内部审计的责任，而是涉及会计工作的所有人员共同的责任，这样才能使人们从被动执行转化为主动参与，进而实现内部会计的有效控制。5.1.2 建立健全单位的内部会计控制制度依照会计法第二十七条规定和内部会计控制规范基本规范有关要求，制定单位内部会计控制制度。内部会计控制的根本目的不是在于消除一切风险，而在于控制所意识到的风险。内部会计控制制度的出发点是通过专门办法建立一套防范机制，而不是单纯靠会计人员的个人素质及工作经验或一般的财务管理办法等来保证会计资料和资产的安全完整。要使内部会计控制制度作为从源头上治理贪污腐败、标本兼治中治本的一项制度安排，也使其适合当前的现实需要，以加强内部会计及与会计相关业务的控制，形成完善的内部牵制和监督制约机制达到堵塞漏洞、消除隐患，保护财产安全和防止舞弊行为的目的。5.1.3 提高会计人员素质，规范会计基础工作2001年4月16日，朱镕基总理在考察上海国家会计学院时作出整顿和规范会计秩序“，不做假账”的指示。“不做假账”是每个会计人员最基本的职业道德和行为准则。会计及相关人员在贯彻执行内部会计控制中承担着重要责任。在实际工作中，一是要对不符合条件但已在会计岗位上工作的，应进行培训，达到持证上岗的要求。二是要加强会计人员的继续教育，不断提高会计人员的业务技能。确立“以人为本”的思想，注重会计职业道德建设。三是应尽可能地坚持会计人员定期轮岗制度。会计岗位定期轮换制度，不仅让会计人员的业务水平得到全方位的发展，还可以避免一人长期固定某一岗位养成散、懒、慢的作风，同时也能提高会计人员的综合业务能力，及时纠正和发现会计人员的不法行为的发生。5.1.4 完善外部监督机制多数行政事业单位由于种种原因无法设立内审机构，则应更加注重财政与审计部门的监督作用，并完善相关的外部监督机制。财政部门是会计与内部控制工作的主要管理部门，应对有关制度的建立和执行情况进行监督检查。 财政和审计部门要定期或不定期地对各单位内部会计控制制度进行检查，改变单位内部会计控制制度形同虚设的局面。有条件的单位可聘请中介机构或相关专业人员对本单位内部会计控制的建立健全及有效实施进行设计或评价。应充分发挥社会中介机构和政府监管部门的监督作用。5.2 会计集中核算方面改进措施5.2.1 转变会计职能，从核算型向管理型转化目前会计核算中心的主要工作是资金支付和会计核算，如果将会计核算中心仅仅作为一个记账机构是远远不够的，更要着重预算执行信息的反馈和控制。必须加强预算资金支付的事前控制，在决定资金支付之前应确定是否应该支付、如何支付，而不能到支付完了事后才来明确。核算中心工作人员在收到预算单位支付申请后应确定是否可以支付，如何支付，然后才通知银行付款。会计核算中心的发展，必须要从核算型向管理型转变，尽快扭转将核算中心视作单纯的核算机构的观念。 5.2.2 正确处理现行开支标准与实际支出的关系在会计集中核算实践中，现行行政事业单位开支标准与具体繁杂的实际支出有一定的差距，如何把握好既坚持规章制度，提高资金使用效益，又实事求是地处理好实际开支的报销问题，以保证单位正常业务活动的开展，这是对核算中心工作人员业务素质和职业判断能力的严峻考验。一方面，如果对超出标准的开支一律不予报销，则有可能影响各部门、各单位行政任务的完成和各项事业的发展；另一方面，统一财务制度开支标准是行政事业财务工作中正确处理事、人、钱、物四者之间关系的主要依据和标准。如果对超出规定的开支只要单位领导审批后就一律报销，这不仅违背了财务制度，放弃了会计监督，而且还可能助长不正之风和腐败现象，最终也不利于各部门、各单位行政任务的完成和各项事业的发展。因此，处理好开支标准与实际支出的关系尤为重要。 5.2.3 完善预算编制与管理行政事业单位的预算应涵盖所有部门的公共资金，因此其预算的编制应该以部门为单位，参考各种性质的财政资金，并在部门年度预算中充分体现。一般编制部门预算应综合考虑各种形式，统筹各部门的各项资金，并将预算内与预算外的全部资金纳入行政事业单位预算管理中。因此，应进一步推进行政事业单位的预算管理改革，扩大部门预算范围，制定科学、合理的定额标准，改善预算支出的科目体系。通过事先编制预算行为，适当延长预算时间，确保预算的细化，可具体到某个部门甚至某个项目，促进预算的科学合理性、实用性、可操作性。预算单位应将所有的财政支出严格按照标准及相应科目纳入预算，当预算经过相关部门审核批准后，必须严格执行，不得随意更改；财政部门则对单位实行预算的编制、下达、拨付资金以及资金使用的全过程进行监管，并跟踪问责，切实提高预算管理质量，为会计集中核算奠定良好基础。5.2.4 加强审计，明确责任会计集中核算的主体是政府，凭借的职能是政府社会经济管理权和国有资产所有权。实施会计集中核算，必须加强会计人员的服务意识，加强审计对会计的再监督，从更高的层次上去规范会计人员行为，防止其滥用政府权力和形成新的官僚作风。会计人员离不开与钱财打交道，有着较高的执法风险，只有强化风险意识，进一步明确责任，加强对会计人员上岗、任期和离任前的定期及不定期审计力度，才能确保会计信息的质量，提高会计信息的真实性，确保会计人员清正廉洁和健康成长。 5.2.5 加快推进电算化管理首先，对行政事业单位的电算化进程，包括材料的保管条件、保管方式等做出明确规定，提出电算化会计档案管理人员的职责范围，并严格按照规定开展工作；其次，对纸质档案与磁性介质档案实行分类管理，尤其磁介质会计档案应保存为制度形式，做好备份，这样可避免由于介质损坏或者人为因素造成数据丢失，带来不必要的损失。介于磁性介质的特殊性，管理人员必须加强对电算化会计档案的定期备份与检查，避免会计信息的损坏。5.3 会计制度方面改进措施 5.3.1 渐进式引进修正的权责发生制行政事业单位采用修正的权责发生制会计基础在国外的实践中是成功的。所谓修正的权责发生制，即：在现有收付实现制基础上，按照权责发生制原理，对预算会计事项有选择、有步骤地采用权责发生制会计基础予以确认和计量，建立较为合理、完善的预算会计核算基础。实际上，权责发生制和收付实现制，作为两种会计确认基础不是完全对立的排斥的，它们是可以相互补充，共同存在的。这两种核算基础是可以根据具体的会计事项和特定的环境、条件选择较为合理的核算基础，即所谓：修正的权责发生制或修正的收付实现制。在国际上，大部分国家都是实行修正的应计制或修正的现金制基础因此，根据我国的具体情况，借鉴国际经验，采用修正的权责发生制（或修正的收付实现制）会计基础也是可行的。我们需要逐步创造条件，采取渐进式的改革，保证政府预算、会计核算等正常秩序的前提下，要从修正的权责发生制开始，不断积累经验，逐步向完全的权责发生制过渡。5.3.2 明确定位会计目标在会计目标的定位上，既要考虑到信息使用者的需求，也要认识到会计自身的实际需求。因此，笔者认为行政事业单位的会计目标要设定成“如实反映”。“如实反映”是指客观的反映事业单位的财务状况。这样做的原因，一是有助于规划事业单位未来的现金流量；二是有助于会计监管职能的发挥；三是有助于协调各方利益，消除信息的不对称。“如实反映”会计目标的内容主要包括：提供能够真实反映事业单位运行状态的经济资源，并提供对这些资源的要求权发生变动交易的数据等等。5.3.3 完善财务报告体系健全的财务报告体系所提供的财务信息要真实、全面，要具有预测性。笔者认为可以将主体财务报告同辅助财务报告相结合，也就是总体报告编制出以后，再用辅助报告进一步说明。此外，还要对财务分析指标体系进行修改，例如增加一些能够反映出行政事业单位社会效益的指标，增加能够反映对外投资收益的相关指标。这样一个财务报告体系就能够全面反映出现金流量、资产存量，进而有利于全方位的分析，对事业单位日常动作过程所出现的问题，及时提出校正，使事业单位的效益实现最大化，同时也能够帮助会计信息的使用者把握事业单位的发展前景，做出科学的判断。5.3.4 重新界定行政事业单位会计准则适用范围我们应将我国预算会计体系准确界定为行政事业单位会计体系, 将行政事业单位与非营利组织会计准确界定为公共会计体系。再根据我国的实际情况,应建立起既符合本国国情又与国际惯例相协调的具体包括财政总预算会计、行政单位会计以及公立且纳入预算管理的事业单位会计的行政事业单位会计体系。私立及不纳人预算管理的事业单位会计则应与民间非营利组织会计等共同构成一个与企业会计、行政事业单位会计相并列的非营利组织会计体系。这样既结合了我国目前事业单位的复杂性和特殊性、很好地解决了事业单位的归属问题, 同时政府会计体系的建立也符合财政预算管理制度的改革。5.4 会计信息化方面改进措施5.4.1 合理规划会计信息化系统的建设有效的、准确的会计信息来源于先进的信息处理平台，没有一套先进的手段，在当前这样的信息量巨大的情况下，要产生有效、准确的信息是不可能的。因此各事业单位必须依据统一的技术标准来建立适合自己本身实际情况的会计信息化处理平台，可依据实际情况分期分批地予以实现。 5.4.2 加强会计信息化方面人才的培训和培养人才队伍的素质要与技术进步、管理进步同步提高，从而真正形成良性循环。以科技进步推动管理进步，以管理进步推动会计信息化人才队伍的建设。因为会计信息化系统建设，归根结底要依赖于会计人员的素质提高和主观能动性地发挥，没有一支综合素质过