公共管理导论财政管理ppt课件.ppt

1 第九章财政管理 一政府预算二传统的财政管理三财政管理改革四对财政改革的批评 财政管理或许是政府内部管理中最为重要的部分 政府的任何活动都需要资金以推动其运转 实际上 政府机构以其征税能力和税收使用能力而区别于社会的其他部门 资金的使用决定了政府活动的性质和范围 也决定了在争取财政支持的政治竞争中的成功与失败 政府的预算过程实质上是公共部门之间激烈竞争和较量的过程 财政管理改革已经成为整个公共管理改革的关键之一 而政府预算是财政管理的最重要部分 也是官僚制组织活动的中心 在财政管理诸如英国1982年的财政管理议案 FMl 和澳大利亚的财政管理改进计划 FMIP 等更宽泛的预算策略之中 目前财政管理与人事管理 绩效管理已紧密地联系在一起 引言 3 一 政府预算 政府预算即一国政府在一定时期内为达成政治 经济和社会目标 依据国家之施政方针 以国家整体资源与国民负担能力为评估基础 所预定的公共财政的收支计划 也即经过政治程序所为之的国家资源配置 政府预算制度起始于抑制统治者对被统治者的财政要求 其原意在于落实民主政治的监督功能 以防止行政权力的扩展 加重人民的税务负担 但随着民主政治的发展 政府角色以及职能的转化 现代的政府预算功能也随之扮演着偏重财务规划 管理的积极角色 4 一 政府预算 经济职能 财政职能 预算的职能 政府试图通过预算来决定经济生活中公共活动的水平 对收入和福利进行合理的分配 对经济活动的总体水平进行某种控制 等等 预算的财政职能类似于会计职能 政府需要为其全部活动制定资产负债表 使公众可以评审政府收支项目 5 政府预算的财政职能 预算是协调政府账目之所在 也是为公众评审列举收支项目之所在 预算编制的主要步骤是 制定 起草预算 授权 立法机关正式批准 执行 预算实施 评估 预算执行得如何 预算涉及立法 任何政府支出和税收方案都必须严格地以法律为基础 6 政府预算的财政职能 西方不同国家预算与立法机构之间存在着差异 在英国和其他议会制国家中 政府牢牢控制着财政资源 政府能够控制全部四个阶段 并几乎完全控制前三个阶段 在美国 立法 行政和司法的分立 意味着虽然总统可以提出一项预算 但是国会并非必须接受其中的任何部分 国会也能够提出自己的预算方案 7 二 传统的财政管理 传统财政管理的形式 线性预算传统财政管理的通常形式是传统的预算 又称线性项目或投入预算 这种预算以一年为限 它仅包括行政过程中的投入 在既定预算中进行分配的资金总额通常将表明从上一年批准的支出中逐年递增的变化 8 二 传统的财政管理 传统预算的主要特点第一 将资金配置在行政任务的主要投入上 包括人员 设备 邮递方面的费用以及部门运营所用的临时性项目的资金 第二 预算包括上一财政年度收入和支出的比较 第三 使用基数法编制预算 是一种渐进性预算 仅仅以上一年度的预算记录为基础 预算体现了一系列在上一年度基础上的不断增长 9 二 传统的财政管理 传统预算的优点可以限制经过投票表决的拨款总量支出和项目支出 如果为了宏观经济目的不得不在年中削减综合预算 那么它提供了某种程度的灵活性 是一个很好的控制机制 因为它可以很容易地看到资金是否用在了已投票通过的项目上 这一制度非常适合一年一度的预算周期 并从中要求行政机构将它们的实际支出与所分配到的数额加以比较 进而评估下一年度那些项目和附加项目所需的资金 传统预算使预算显得更加容易且便于管理 相对于每一个项目都必须从头开始证明其正当性 根据历史基础的论证要更容易一些 10 二 传统的财政管理 传统预算的缺陷这种追溯性的控制本身对提高管理效率毫无意义 管理者可能过分关注于表明他们 正确地 花钱或精确地花费了所分配到的资金 而不考虑他们的支出是否有效率或是否实现了其目标 表现在 第一 从预算数字中不能清晰地看到部门或机构实际上做了什么 以及它们做得好不好 因为它强调投入而非产出 在投入的费用和目标的实现之间不存在必然的联系 第二 线性项目预算是非常短期的 一般只持续一年的时间 这意味着长期的预算项目趋于持续不变而且缺乏任何细节上的考虑 第三 预算中详细说明的支出项目是非常严格的 因为管理者把资源从一种支出转向另一种支出时几乎没有灵活性 可能带来不必要的浪费 第四 传统预算中的信息匮乏意味着政治官员进行重大变革的能力是有限的 政治官员和公众没有令人满意的方式来判断纳税人的钱是否用在预期项目上 或者是否得到有效的使用 11 三 财政管理改革 改革的必要性 由于传统预算的缺陷 因此需要对其进行改革 这种需求主要来自政府 政府认为传统预算的方法不能为决策目标提供充分的信息 经济合作与发展组织认为预算改革是管理导向型的 它关注组织的所作所为和组织的产出 而且关注保持组织对绩效承担责任的方法 更广泛的是 这些发展旨在给管理者以预算的和其他方面的激励 使他们意识到成本和绩效并对之负责 更愿意且更能够将资源从少产的活动转移到更加多产的活动中去 12 三 财政管理改革 近期的财政改革 13 三 财政管理改革 近期的财政改革1 预算改革 从线性预算到项目预算 1 做法是一种主要应用于政府部门的将规划一计划 预算结合在一起的系统控制方法 项目预算旨在直接将资金更多地用于实际政策目标的实现或产出上 在项目预算之下 政府活动被分配到项目 子项目 活动和组成部分这样的等级结构中去 14 三 财政管理改革 近期的财政改革1 预算改革 从线性预算到项目预算 2 特点 经济合作与发展组织的观点 管理导向型 关注组织的所作所为和组织的产出 而且关注保持组织对绩效承担责任的方法 旨在给管理者以预算的和其他方面的激励 使他们意识到成本和绩效并对之负责 更愿意且更能够将资源从少产的活动转移到更加多产的活动中去 15 三 财政管理改革 近期的财政改革1 预算改革 从线性预算到项目预算 3 项目预算的优点第一 它可以更好地配置资源 政治领导人在某种程度上可以重新主张其对预算的控制 第二 增强对未来的计划 项目成本可提前几年推算 这样能够对实现政府目标的实施成本给予一个更清晰的评价 第三 能够预期更好的管理实践 它是从目标与成就的比较中产生的 第四 预算是公开性的文件 政府应该对纳税人在预算中投入的资金负责 第五 项目报表所提供的信息将项目目标和绩效与所用资源连接起来 从而改善政府与公众之间的联系 16 三 财政管理改革 近期的财政改革2 会计改革 从收付实现制到权责发生制收付实现制又称现金制 是以款项的实际收付为标准来确定本期收入和费用 计算本期盈亏的会计处理基础 在现金收付的基础上 凡在本期实际以现款付出的费用 不论其应否在本期收入中获得补偿均应作为本期应计费用处理 凡在本期实际收到的现款收入 不论其是否属于本期均应作为本期应计的收入处理 权责发生制又称应计制 是以应收应付作为标准来确定本期收入和费用以计算本期盈亏的会计处理基础 具体讲就是凡是当期已经实现的收入和已经发生或应当负担的费用 不论款项是否收付 都应作为当期的收入或费用处理 凡是不属于当期的收入和费用 即使款项已经在当期收付 都不作为当期的收入和费用 17 三 财政管理改革 近期的财政改革2 会计改革 从收付实现制到权责发生制传统的政府预算会计核算一般以收付实现制为基础 收付实现制由于能够准确的记录货币收支 提供真实的现金指标 对加强现金管理 防止预算超支 具有明显的作用 同时它还可以与传统的收付实现制预算拨款进行符合性比较 具有一定的优越性 此外 收付实现制简单易行 便于编制报告 容易被使用者理解 需要的会计技术较少 因此成本也比较低廉 18 三 财政管理改革 近期的财政改革2 会计改革 从收付实现制到权责发生制但是 收付实现制与权责发生制相比也存在许多不足之处 具体表现在以下几个方面 1 无法全面准确地记录和反映政府的负债状况 2 不能有效分析政府的资金运用情况和效果 3 财务成果易于被管理当局操纵 19 三 财政管理改革 近期的财政改革2 会计改革 从收付实现制到权责发生制改革 实行权责发生制会计制度权责发生制主要应用于企业和私营部门 会计主体确认每一会计期间的收入和费用不是以现金有否收付 而是以取得收入的权利和支付费用的责任有否发生为准 权责会计包含着更加综合的资产价值 它的主要目标是比较一个报告期限内所产生的经济成本总额和所增加的经济收益总额 20 澳大利亚和新西兰等国家对政府的活动完全采用了与企业相同的核算方法 即权责会计制度 在政府部门管理中实行成本 固定资产折旧等一系列会计核算方法 同时 政府的预算编制 财政报告也全部采用权责发生制方式记录 编报 在预算编制上 对资本支出的运用情况 当期成本 远期负债及税收估算等 利用 政府经营损益表 政府财务状况表 进行全面反映 政府财务报告中 对政府控制的资源 政府运用资源的方式与效率以及政府对远期资源的预期等以权责发生制为基础进行报告 21 三 财政管理改革 近期的财政改革2 会计改革 从收付实现制到权责发生制实行权责发生制会计制度 2 权责发生制会计的特点第一 它可以了解政府财政运作的全部状况 为财政投入和政策结果提供一个有意义的比较 第二 权责会计要求记下单位运行的全部成本 而且管理者需要对成本承担责任 第三 更加频繁地应用审计 通过绩效审计可以关注项目或机构是否履行了有益的职责 22 三 财政管理改革 近期的财政改革3 预算权力的下放与前面改革相伴随的是 政府已逐渐地将预算权力下放给部门管理人员将预算权力与管理权力结合起来 4 签约外包政府提供服务的签约外包也是一项财政改革 订立合同是项目预算拓展和绩效测定的细化要求 而且一般认为签约外包可以节约成本 23 四 对财政改革的批评 1 对预算改革的批评自20世纪60年代和美国的项目规划与预算系统 PPB 实施以来 项目预算就已经遭到了批评 1 项目预算试图将理性强加给一个根本上是非理性 或高度政治化 的过程之上 瓦尔达沃夫斯基 Wildavsky 1979 2 政治环境问题 格雷等人研究了英国财政管理议案FMI 的执行情况 而且看到了它执行过程中某些理想的破灭 这 反映出公共部门组织既是行政实体又是政治实体 Gray 199l 3 预算的完全理性要求列出所有可供选择的支出方案 并列举每一种方案的利弊 然后选择出最佳的优先方案并提供相应的资金 但实际上 政府根本做不到 4 在实践中 以绩效为基础的预算可能比它看起来受到更多的局限 过去和未来的绩效只是影响预算制定的一个方面 由于以上这些现实存在的问题 预算改革并没有想象中的那么完美 24 四 对财政改革的批评 2 对会计改革的批评 1 波利特和鲍克特认为 在各种不同的服务和环境中运用权责会计制度并不是同等易行的 而且改革可以造成有悖常情的激励和利益 PollittandBouckaert 2000 2 卡林和格思里也认为权责会计改革 不只是中立的 技术性的 无利害关系的活动 它们可以将组织引入管理主义的方向 也可以将其引入以市场为基础的活动之中 而且可以改变组织内部和组织之间的权力配置 CarlinandGuthrie 200l 3 会计改革最大的困难在于执行 采用权责会计制度会提供更大的透明度 并使结果和投入等更好地联系起来 但将制度整合在一起的任务则存在很多困难 特别是执行问题 25 四 对财政改革的批评 3 对签约外包的批评 1 私人承包商需要把利润率添加到服务提供的成本中去 导致签约外包和民营化可能比内部提供服务成本更高 对签约外包和民营化的需求也许会因此而终结 2 在民营化或签约外包过程中存在相当多承诺 但是承诺的方式过于理想化 3 签约外包导致公共管理者将承受额外的负担 那就是