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1 公共管理的绩效 1 公共部门标杆管理 突破政府绩效的瓶颈 公共管理实务系列 公共行政与公共管理经典译丛 2 创建高绩效的政府组织 公共管理者实用指南 第一节公共部门绩效管理概述 一 绩效与绩效管理1 绩效绩效即成绩 成效 是一种行为所产生的结果 绩效一般包括效率与效能 效率 产出与投入的比率 效能 实际结果符合原定预期目标的程度 绩效是指 从过程 产品和服务中得到的输出结果 并能用来进行评估和与目标 标准 过去结果以及其他组织的情况进行比较 对绩效的理解 绩效 完成了任务 绩效 结果 或 产出 绩效 行为 绩效 结果 过程 行为 绩效 做了什么 实际收益 能做什么 预期收益 绩效可通过财务和非财务的项目表示 一般分为三种类型 以顾客为中心的绩效财务与市场绩效运作绩效 2 绩效评估美国学者史密斯 穆飞 绩效评估是组织对雇员价值秩序的决定 朗格斯纳认为 绩效评估是基于事实 有组织地 客观地评估组织内每个人的特征 资格 习惯和态度的相对价值 确定其能力 业务状态和工作适应性的过程 绩效评估包含丰富内容 不仅字面意义上的工作成绩效果贡献 还包括对雇员特征 工作态度 工作适应性 能力的认定 政府绩效评估 绩效评估是一个适用于评价政府活动 增强为进展和结果负责的一切有系统的努力的术语 SheldonSilver MartyLuster绩效评估是指政府体系的产出产品在多大程度上满足社会公众的需要 胡宁生 政府绩效评估 微观层面 对个人工作业绩 贡献认定中观层面 政府分支部门包括事业单位 非营利组织如何履行被授权的职能宏观层面 政府公共部门尤其政府的绩效 政府绩效管理 政府绩效 就是指政府在管理活动中的结果 效益及其管理工作效率 效能 是政府在行使其功能 实现其意志过程中体现出的管理能力 政府绩效管理是以实现政府管理的经济 效率和效益为目标的全新的管理行为 主要通过撤裁政府机构和冗员 降低管理的成本 改革内部管理系统 重塑政府组织文化 提高服务质量和效率等途径实现 成功的绩效评估不仅取决于评估本身 很大程度上取决于与绩效评估相关联的整个绩效管理过程 3 绩效管理美国国家绩效评估中的绩效衡量小组曾给它下了一个经典性的定义 所谓绩效管理 是 利用绩效信息协助设定同意的绩效目标 进行资源配置与优先顺序的安排 以告知管理者维持或改变既定目标计划 并且报告成功符合目标的管理过程 绩效管理过程一般包括绩效评估 绩效衡量 绩效追踪三个最基本的功能活动 绩效管理 组织系统整合组织资源达成目标的行为 与其他方面的管理的不同之处在于它强调系统的整合 从全方位对组织所有方面的绩效进行监控和评估 绩效管理的功能 1 评估 2 衡量 3 追踪 绩效管理的作用 1 责任落实 2 利害关系人的期望 3 结果导向的强调 4 个人绩效和组织绩效的双重需要 绩效管理体现管理的什么思想 公共部门为何要实现绩效管理 问责制的思想 之所以问责是因为 期望公共部门提供更多的服务 公共人员缺乏低投入高产出的动机 第一节公共部门绩效管理概述 二 公共部门的绩效管理1 公共部门中的绩效根据绩效的定义 公共部门绩效应包括四方面内容1 公共管理的投入 成本行政活动中消耗的人力 物力 财力 信息 空间 时间 权威 信誉等各种有形与无形资源的总称 2 公共部门的产出与效益公共部门的产出是指公共管理活动所形成的结果 它可能是有形的 如文化广场 道路等 也可能是无形的 如治国的各种思想 政策等 公共管理的效益是公共部门产出对社会所产生的影响 3 公共管理的目标公共管理的目标则是指公共部门通过自己的管理活动希望达到的预期结果 4 公共管理产出与投入 效益与目标的比较公共管理绩效是将公共管理的产出与投入 效益与目标相比而得到的结果 3 公共服务中的绩效管理公共服务中的绩效管理是在设定的公共服务绩效目标的基础上 对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪检测 并作出系统的绩效评估的过程 4 绩效管理与管理绩效绩效管理是一种管理方式 管理工具 而管理绩效是一种结果 是因管理而产生的结果 5 绩效管理的意义1 使公共管理责任落到实处 2 能较好满足服务对象的不同要求 3 建立了一种诱因机制 4 提供了一种管理工具 第一节公共部门绩效管理概述 三 公共部门绩效管理的兴起1 现代公共管理中绩效管理的必要性依学者弗来恩的观点和看法 以下几个方面是主要的 责任落实 利害关系人的期望 对结果导向的强调 个人绩效和组织绩效的双重要求 2 公共部门绩效管理的兴起西方公共部门绩效管理实践始于20世纪初 20世纪70年代才全面推行 90年代绩效管理与评估到达鼎盛时期 侧重点也从经济和效率转变为公共服务质量和效益 英国 20世纪80年大规模开展 雷纳评审 1980年英国环境事务部建立 部长管理信息系统 1982年财政部颁布 财务管理方案 1988年 英国政府实施 下一步行动方案 1991年梅杰政府开展 宪章运动 和 竞争求质量运动 美国 美国是世界上推行绩效评估最早的国家五个阶段 效率 预算 管理 民营化 政府再造之后 美国整个部门实施各种以结果为导向的绩效管理战略 把管理制度和导向结合 持续监控并向利益相关者公开报告结果 3 公共部门绩效管理兴起的因素第一 与社会科学发展紧密相关第二 财政压力是动力第三 新的管理理念是催化剂第四 竞争的挑战是推力第五 政府政策推动和支持促进了其发展 第二节公共部门绩效评估指标 一 指标体系以 4E 为基础 学者芬维克认为绩效测量的三个层面是经济 economic 效率 efficiency 与效能 effectiveness 即3E指标 学者福林再加上公平 equity 指标 成为4E 1 经济 经济指标要求的是以尽可能低的投入或成本 提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务 它关心 投入 的项目 并不关注服务的品质问题 效率 效率指标通常包括 服务水准的提供 活动的执行 服务与产品的数目 每项服务的单位成本等 可简单理解为投入和产出之间的比例关系 关心的是手段问题 效果 效果指公共服务符合政策目标的程度 通常以产出和结果之间的关系加以衡量 关心的是 目标或结果 公平 它关心的主要问题在于 接受服务的团体和个人都受到公平的待遇 需要特别照顾的弱势群体能够享受到更多的服务 弗里德里克森还提出了社会公平的复合理论 绩效指标设计的其他问题 1 学者卡特认为影响绩效指标设计的因素或变项包括 所有权 交易状态 竞争程度 政治责任 异质化程度 复杂化程度 不确定程度 权威的结构 自主性程度等 2 据其看法 好的绩效指标应符合的标准包括 界定清楚且有一致性 不可依赖外人或环境因素 和组织的需求与目标有关等几方面 二 公共部门绩效评估指标体系的构建 1 确立评估指标的要求客观性可比性时效性易操作性综合性 二 公共部门绩效评估指标体系的构建 2 公共部门绩效测评标准与方法数量质量时效费用 职能测定法费用测定法标准比较法要素分析法 二 公共部门绩效评估指标体系的构建 3 公共部门绩效评估指标体系业绩效率效能管理成本 三 公共管理绩效的改进 许多学者皆认为绩效不易衡量为公共组织之特征 学者林奇和戴伊认为实际上常常存在如下限制 1 内部无能的反功能 2 政府绩效的因果关系难以确认 3 公共部门组织很少能控制环境的因素 4 政治考量经常是资源配置的重心 1 公共部门绩效管理中的困难 绩效管理的前提就是将所有绩效以量化方式呈现出来功能相同的公共组织有地区性差异绩效管理的成效取决于绩效指标的制定是否周全 合理 客观 是否能涵盖该组织的重要绩效绩效管理的结果有赖于可靠的信息公共管理价值取向多元化 2 改进思路 美国会计总署1983年在对许多公司和地方政府实施绩效管理的做法进行调查后 确认了七项成功进行绩效改进的做法 1 管理者要成为组织绩效的中心 2 高层的支持与承诺 3 制定绩效目标和绩效规划 4 绩效衡量对组织要有意义 5 绩效规划和衡量体系使管理者负责任 6 意识到绩效的重要 并促使组织成员参与绩效改进 7 要连续不断地发现问题和绩效改进的机会 它在此后的1997年调查中 又提出了绩效管理成功的要件 包括对绩效资料要有清晰的期望 对绩效管理要有熟练的技巧等 改进途径 引入公民参与机制争取高层支持建立绩效信息系统充分运用电子政府的新载体 3 改善绩效的工具 标杆管理 平衡计分卡 标杆管理 标杆管理的定义 标杆管理的步骤模式 公共部门引入标杆管理的原因 标杆管理的主要误区 标杆管理的定义 理查德 J 费希尔 将你所在机构的绩效与其他具有杰出绩效的公司作比较 从中找出新的方法和理念 布鲁德和格雷 一个严格但可行的过程 其中 对照那些最优秀的组织 不论是公共部门还是私人企业 可以评估你所在的组织的绩效和流程 然后用这个分析大幅度地改善服务 改善组织的运作状况并降低成本 美国生产力和质量中心 标杆管理是不断进行比较和绩效评估的过程 方法是 一个组织对照世界任何地方的本行业领先者 以获得有助于该组织改善其自身绩效的信息 美国会计师学会财克特顾问协会 对组织 公司和行业中相似的程序进行比较 以确定做出改善的机会 标杆管理是一个认识和引进最佳实践 以提高绩效的过程 标杆管理是帮助组织发现其他组织更高绩效水平 标杆 尽量了解它们是如何达到那种水平的 并将产生那种水平的做法和程序运用到自己的组织中去的过程 标杆管理与绩效管理 所谓的标杆管理 即追求卓越的管理模式 并将之学习转化 以提高组织绩效的管理工具 它与绩效管理不是一回事 但又是相互关联的 首先要寻找所要比较的对象的绩效 然后试图了解为何它的表现更优秀 哪些方法和程序是需要学习的 标杆管理的步骤模式 布鲁德和格雷的七个步骤 卫森丹杰的四个步骤 太平洋贝尔公司的六个步骤 基利和梅德林的十一个步骤 布鲁德和格雷的七个步骤 第一步 确定组织中哪些职能范围是最有必要实施标杆管理的 第二步 确定几个衡量绩效的主要指标 检验所选职能的成本 工作质量和效率 第三步 为每项职能选择一个一流水平的组织 第四步 对一流水平公司的每一项实施过标杆管理的职能的绩效状况加以评估 第五步 对本组织内要实行标杆管理的每项职能的绩效进行评估 并确定它与最佳绩效之间的差距 第六步 详细说明为弥补这种差距而采取的具体行动和实施的具体计划 第七步 实行议程并监察结果 每年重新校准一次 卫森丹杰的四个步骤 第一步 了解并分析自己所在的组织的工作程序和在既定领域中的步骤和绩效 第二步 观察自己所在的公司其他部门或其他公司有谁在这些程序上表现出色 第三步 通过观察 现场参观和咨询顾问等方式来收集和分享信息 第四步 分析数据 以观察别人的方法中的哪些部分可以为自己所用 太平洋贝尔公司的六个步骤 第一步 决定项目的目的和范围 第二步 选择合作伙伴 第三步 记录下自己的工作程序和绩效 第四步 记录下合作伙伴的工作程序和绩效 第五步 确定绩效差距 第六步 制定并实施行动计划 基利和梅德林的十一个步骤 第一步 确定项目的目标和范围 第二步 了解自身的程序 第三步 对作为标杆管理的潜在伙伴开展研究 第四步 选择绩效评估标准 第五步 收集有关绩效评估的内部数据 第六步 收集有关合作伙伴组织的信息 第七步 进行差距分析 第八步 引进最佳实践 以缩小绩效的差距 第九步 进行监察 第十步 在取得结果的基础上重新核定绩效评估标准 第十一步 重新开始研究 公共部门引入标杆管理的原因 标杆管理效果显著 获得外部认同 其他组织的竞争压力 公众和财政的压力 他山之石 可以攻玉 标杆管理促成合作 转变政府的思考方式 柯汉等人认为 下列模式较适合于公共管理者 1 决定哪个单位或流程将会是比较的标的物 2 找出衡量成本 品质及效率的指标 3 针对每个标杆 找出表现最好的其他单位 4 衡量这些表现最好的单位之表现 5 衡量或界定自己的组织和最好的表现者之绩效落差 6 决定缩短落差的行动方案 7 执行方案并追踪考核 标杆管理的主要误区 最佳实践的搜寻意味着在全世界范围内寻找最佳实践并引进它们 所选择的做法的范围不当 一次同时启动多个程序 以致标杆管理程序没有受到高度重视 平衡计分卡 平衡计分卡的产生 平衡计分卡的实施步骤 平衡计分卡的优越性 平衡计分卡的不足之处 平衡计分卡的产生 平衡计分卡是由美国哈佛商学院罗伯特 卡普兰和复兴全球战略集团总裁大卫 诺顿经过与在业绩评价方面处于领先地位的12家公司进行的为期一年的项目研究 于1992年首先提出来的 BSC是一种以信息为基础 系统地考虑组织业绩驱动因素 多维度地平衡指标评价因素的一种业绩评价指标体系 同时 它也是一种将组织长期战略目标与组织业绩驱动因素相结合 动态实施组织长期战略的战略管理系统 BSC从财务 顾客 内部流程 创新与学习等四个方面入手 根据组织生命周期不同阶段的实际情况和所采取的战略 为每一方面设计适当的评价指标 赋予相应的权重 形成一套完整的业绩评价指标体系 平衡计分卡的实施步骤 第一步 进行愿景规划 确定核心价值 核心目的 10 30年目标 使命 第二步 战略分析第三步 进行战略选择 确定组织在财务 客户 流程管理 学习与成长四方面的关键成功因素 CSF 第四步 根据CSF确定关键绩效指标 KPI 第五步 制定评估平衡计分卡的方案第六步 制定行动计划第七步 跟踪与管理 平衡计分卡的优越性 科学确定组织优先改进和发展的方面 客观评估组织的流程再造 组织战略管理中的核心作用 平衡计分卡的全面性 平衡计分卡是组织长期战略目标的具体行动转换器 平衡计分卡的不足之处 难以对非财务指标进行量化和考评 实施成本大 建立有效指标的难度较大 一 政府绩效管理框架 二 战略规划 三 年度绩效计划 四 绩效报告与信息利用 4 发达国家政府绩效管理 一 政府绩效管理框架 政府绩效管理是一个 由相互补充的三大环节构成的动态过程 包括确定战略方向 制定年度目标和测度体系 报告绩效水平 美国审计总署 绩效管理的框架流程 绩效管理的实施机制 法律基础 政府绩效与结果法 正面指导 管理和预算办公室 审核督察 政府责任办公室 绩效管理的框架流程 系统的使命陈述 目标体系的确定 手段和策略描述 外部因素和风险分析 二 战略规划 使命 接近于 天职 追求一种活动或实现一种职责的内心召唤 组织肩负的历史责任或力求实现的终极目标 系统 使命陈述要覆盖部门所有主要职责领域 系统的使命陈述 劳工部职业安全与健康管理局 促进和保障工作场所的安全和健康 减少疾病和伤亡 美国商务部 创造就业机会 促进经济增长 实现可持续发展 提高全体美国人的生活水平和质量 美国空军 20年战略规划 使命 通过对天空和外空的控制和探索来保卫美国核心能力 天空和太空优势精确打击能力全球打击能力信息优势全球快速部署能力高效战场保障能力 反映了管理理念的转变 绩效管理其他环节的前提 使命陈述的作用和意义 1 目标的层级体系2 目标的表述方式3 目标设立的原则 目标体系的确定 1 目标的层级体系 战略目标1 更安全的交通 高速公路交通事故死亡率降低到亿分之一 商业航空运输重大事故率降低到百万分之0 1 铁路运输事故和意外中断率降低到16 14 市内交通安全事故死亡率降低到亿分之0 488 管道运输总事故数降低到每年307次 定量目标 可直接测定的目标 评估为基础的目标 2 目标的表述方式 与使命一致的原则 公民为本的原则 结果导向的原则 3 目标设立的原则 1 相关概念2 案例 策略与目标的调协3 案例 手段与目标的调协 手段和策略描述 策略 管理改革和创新 包括结构 权责分配 工作重点 业务流程 工作方式等 手段 拥有的资源 包括人力 物力 财力和信息等资源 手段和策略描述的核心是 调协 围绕目标实现的需要进行管理改革和创新 按照目标实现的需要配置资源 从而确保目标的实现 1 相关概念 联邦紧急事务管理局 使命 减少与灾害相关的人员伤亡和财产损失 整体灾害观 突发事件具共性特征 导致共性需求 管理环节 灾害缓解 防灾准备 紧急反应 灾后重建 工作重点 从以前的后两个环节转到前两个环节 伙伴关系 与地方政府 建筑业 保险公司合作 2 案例 策略与目标的调协 DOC分目标预算申请 3 案例 手段与目标的调协 1 外部因素和内部风险界定2 分析描述的具体内容 确认并界定各个关键因素 因素与目标之间内在联系 特定目标的实现如何受制约 化解内部风险的主要措施 外部因素和风险分析 USDOC外部因素描述 战略规划 国外经济市场绩效 国外市场的突然恶化会对美国出口造成负面影响美元增值会增加美国产品的出口难度汇率的不稳定性国外政治环境 政治不稳定 战争会破坏商务基础机构新政府或政权更迭会导致新的贸易障碍国内经济 政治环境 经济滑坡会降低美国的出口额政治气候变化会影响贸易工作的重点 如开发中国市场 资源保证 新创议或项目需要预算的增加 或者限制其他活动 USDOC外部因素描述 年度计划 三 年度绩效计划 目标体系及其分解 跨部门合作机制 信息核实方式 ITA目标体系及其分解 跨部门合作机制 跨部门关系确认 领导协调机制 信息共享机制 合作的激励机制 信息核实和确认的方式年度指标 首次从事出口的小企业2 65万家 绩效状况监测和反馈 年度绩效报告 绩效信息利用 四 绩效报告与信息利用 记分卡 竞争性外源采购档次划分标准 绩效水平展示 未尽目标原因解释 年度绩效报告 实际与目标 纵向比较 横向比较 绩效水平展示 美国交通部2002年绩效水平展示 英国环境部绩效水平展示 温室气体 一般性解释 具体解释 未尽目标原因解释 需提供详细解释的四种情况项目或单位主管注意到绩效差距及其对总目标的影响 向上级通报了自己的担心 项目或单位主管正在采取切实的行动 力图解决出现的问题 根据实际绩效水平的长期状况 部门准备未来几年中降低绩效指标 外部主体有可能做出判断 某一绩效差距较大且会产生实质性影响 英国环境部 绩效指标 2001年底前 疯牛病发病数降低到650例以下 实际情况为781 该部的解释是 三龄屠宰计划 即3岁以上的牛全部宰杀 由于 口蹄疫 的暴发而暂停7个月 这些 老龄牛 最终出现疯牛病的比例较高 USDOC 2003 目标 与公私机构建立的促进出口的新伙伴关系数目为50 实际结果为88 超额完成75 实际水平与绩效目标之间的差距可归因于 绩效指标确定中经验不足 这一具体测度应用仅一年多 缺乏相关的基线数据 也没有开发出一个适当的模型 能根据经济 政治和社会等变量来预测政企伙伴关系的发展趋势 所以 今后几年中指标的确定还需要摸索 绩效奖惩 责任与灵活性交易 绩效预算 诊断与指导 绩效信息的利用 机构和管理改革的相对地位 有别于大多数先前的美国政府改革 NPR不曾考虑过政府机构的重组 它强调重新设计工作程序 强化对市民的服务 以及利用新技术增强政府能力 简 芳汀 构建虚拟政府 克林顿政府改革模式 最低限度的结构调整 最广泛的管理改革 旨在改变公务员的行为而非改变组织结构 唐纳德 凯特尔 全球公共管理的革命 政策与管理改革的相对地位 我们所面临的最大问题不是来自政策 而是来自于管理 总统不再任命税法律师领导国内税务局 这是史无前例的重大决定 其背后的考虑是 税务政策主要由财政部制定 国内税务局面临的是系统的管理问题 我们需要系统管理方面的人才 我们把这一思路贯彻始终 这是一个根本性的变化 我们称之为 配置适当的大脑芯片 伊莲 凯马克戈尔高级顾问 第三节公共部门目标管理 一 目标管理的定义 1 目标目标是指一定时期内期待于每个部门 每个人的努力才能完成的工作结果 2 目标管理目标管理是指目标的设置 实施和评价等活动来管理组织的一种方法 二 目标管理过程 目标管理关注的是一个过程 这个过程涉及到目标的制定 实施和评价 一 目标的设置1 设置的依据 1 法律政策的要求 2 上级要求 3 服务对象的要求 4 前期目标的完成情况 5 组织的现状2 设置的程序 1 确定目标 2 分析环境 法律政