论我国地方政府经济行为的有效性.doc

论我国地方政府经济行为的有效性【摘 要】自新中国建立到改革开放30年，在我国政府有效的宏观调控和市场调节双重作用下，中央领导地方的体制模式促使我国实现了跨越式发展，经济水平得到了迅猛提高。但随着我国GDP的快速增长，中央和地方之间的差异性日益显现，中央考虑的是社会政体的利益，地方关注更多的是局部利益。近年来，在我国经济发展中，地方政府在地区经济乃至全国经济的发展中一直扮演着重要角色，中央应对地方政府进行适当的分权，并发展和完善其经济行为的有效性。本文主要是根据所学课本知识通过对我国地方政府经济行为的有效性进行较为深入的理论和现实研究，运用案例分析方法与分权制理论，结合发达国家先进经验为我国政府经济行为的有效性提出发展建议。【关键词】地方政府 分权制 经济行为 有效性在社会主义市场经济体制下，进行资源的有效配置，实现共同富裕，提高人民的满意度与幸福指数是政府经济行为的目标之一。而资源配置主要是地方政府的主要职能，地方政府通过提供地方公共产品来谋求本地区的资源有效配置，进行局部地区的宏观调控。然而在经济快速发展的同时，社会经济领域的一些不和谐因素，如产业结构畸形、“三驾马车”跋足、房价物价高涨、保障体系残缺、环境污染、贪污腐败盛行、社会收入分配差距日益悬殊等成为地方政府经济行为有效性的制约瓶颈，以下本文将着重对我国地方政府经济行为的有效性进行阐述1。一、 地方政府经济行为的含义、特点及其有效性的研究现状1.地方政府经济行为的含义政府经济行为, 是政府及其经济职能部门为实现特定的经济目标和维护社会整体经济利益而进行的有意识、有目的的活动“, 是政府作为国家行政机关所具有的全部经济职能的具体运作和外在表现” 2(p8- 12)。一般是中央政府颁布政策方针，地方政府进行贯彻执行，同时地方政府结合本地区的实际情况，根据市场价值规律自行颁布并执行适合本地区的一些政策措施，认真履行稳定地区经济和实现地区资源配置的职能。如果以政府经济行为的目的和功能为标准, 采用列举的方法, 政府经济行为则又可分为: 提高效率的行为、稳定经济运行的行为、维护公平的行为、促进经济发展的行为、培育市场的行为、国有资产管理行为、协调对外经济关系的行为等2(p124- 150)。2.地方政府经济行为的特点政府经济行为的基础是财政收入，地方政府的财政收入有一部分要上缴给中央政府，同时中央政府也会将全国的财政收入进行分配，拨给资金缺乏的地方政府。地方政府经济行为表现为通过提供公共产品来实现对该地区的资源分配功能。地方政府以局部地区为视角，势必有一些因素影响到其经济行为。经济信息普遍地影响着地方政府经济行为的效率, 利益与权力因素则最根本地影响着地方政府经济行为的目标取向、行为方式及行为效果, 利益是地方政府经济行为的动力来源, 权力是地方政府经济行为可能性、效益性的保证，这些成为地方政府经济行为的必备条件。地方政府也具备经济理论中所讨论的“经济人”的一般特征，包括追求效用最大化、机会主义、利益短期化。3.地方政府经济行为有效性的研究现状1).国内地方政府经济行为有效性的研究国内大多是对政府经济行为的研究，包括中央政府和地方政府，就是政府有效性的研究也很少，因此本文参考多家的研究结果并结合所学知识进行浅显的分析。纵向政府间直接的委托代理关系。一是地方人大尚未对同级政府构成有效的监督和制约；二是上级政府对下级政府行政首脑的任免有比较大的发言权。在现实中这种代理关系导致了以下两个后果：一是纳税人和公共产品受益人往往不能对地方政府进行有效地监督和约束；二是由于纵向政府间信息传递链条过长，代理人（地方政府）有足够的能力控制“私人信息”和辖区“自然状态”信息。这种信息不对称造成了代理人行为的机会主义变异。在铁本事件中，这种现象表现为市级向省级隐蔽信息，而省级向中央政府隐蔽信息。前者如常州高新区管委会将4个合资公司的建设工程拆分为12个项目。这12个项目没有实际建设内容，主要目的是为了化整为零，向省国土部门申报项目用地。后者如由于省级审批权限每次不能超过35公顷，因此江苏省国土厅于两日内分42个批次批准了常州市2.1万亩农用地转用和土地征用，其中14个批次涉及的土地与铁本项目设计用地面积和位置完全相同。2).国外政府经济行为有效性研究在现代社会，无论是发达国家还是发展中国家，地方政府都发挥着重要的影响作用，在发展中国家,市场机制通常是不完善的,法制体系一般是不完善或低效的,政治民主化程度也往往比较低，从而导致地方政府经济行为的有效性比较低。发达国家起步早，经济发展水平高，市场机制及法律体系完善健全，地方政府经济行为有效性程度高，刘易斯在经济增长理论一书中提出了“另一个经济增长的悖论”,即“不发达国家政府在承担这广泛的职能方面比发达政府无能。不发达国家政府的管理人员倾向于腐败而低效率,而且,国民收入中用于政府活动的部分更少”3(P475)。在此以美国、日本两个发达国家为代表进行简单介绍。美国的政权结构是由中央政府、州政府和地方政府组成，各级政府之间没有上下隶属关系。各州和各地方政府均有自主的财政立法权和独立的财政收支管理机构，实行的是完全分税制，联邦、州、县、地方政府都有各自独立的税收立法和征管体系，因此地方政府有着足够的能力来处理地方利益与国家利益之间的关系，这也是一种中央权力下方地方的典型。单从美国经济的发展来看，美国经济发展水平和经济效率的提高处处体现着知识技术和产业结构调整的巨大作用，这其中深具美国特色的地方政府产生了重大作用。美国州与地方政府支出：1992年项目金额（10亿美元）人均金额（美元）支出中的百分比%教育326127833公共福利15861916高速公路672617其他425166344总计9763820100资料来源：Economic Report of the president，1996，Table B82。从表中可以看出美国州与地方政府的经济行为力度之大，波及到社会领域的各个层面，是将社会资源进行的再次分配。日本是西方发达国家中较为典型的中央集权国家，近年来，在中央与地方关系上，虽然中央政府对地方事务干预很深，但也越来越强调地方分权，针对地方政府自治事务，只要不违反宪法，中央政府不会强加干预。同时日本实行的也是分税制，各种税种划分的比较清楚，每一级地方政府都有自己的主体税，这就给地方政府经济行为准备了必要的经济基础。日本地方政府财政支出（1998年）项目支出额合计人均支出额警察、消防费5兆3031亿日元约42000日元市盯村垃圾处理费2兆4794亿日元约19700日元国民医疗费公费支出9兆3645亿日元约74200日元引自樊勇明、杜莉主编：公共经济学，上海：复旦大学出版社，2001.3，第326页上表显现了日本地方政府经济行为的项目类型，将财政有效的运用到事关民生的公共事业，资源实现了有效的分配。二、 我国地方政府经济行为存在的问题我国地方政府拥有着支配地区资源分配的行之有效的权力，这对于我国的经济建设有着很大的作用，一定程度上有利于地区经济的发展，同时也促进了我国东中西部地区的资源互补，加快了我国社会主义步伐。但正是因为这种权力，也导致了我国社会主义市场经济的一些弊端。1.地方政府非规范性投资，影响了市场经济的健康发展。地方政府的投资行为是我国从计划经向社会主义市场经济转变过程中的特殊现象，是现阶段中国地方政府的重要经济行为。但由于地方政府权力过大，资金雄厚，势必会产生一当独大的局面，影响民间资本的正常流动；使政府容易偏离其原始的价值观；中央政府试试宏观调控难度增大，有些地方投资活动偏离了中央政府宏观经济目标；市场分割严重，各地区经济趋同；经济体制改革受干扰；滋长了地方腐败。2.地方政府行政官员政治素质较低。在中国的人情社会，潜规则盛行，由于我国地方政府公务员选拔制度的落后，缺乏有效的监督和管理，经常产生一些暗箱操作，从而一些素质较低的人员混入国家行政体系，也有一些政府官员的价值观是好的，但随着权力的增大，也沉迷于经济的享受下。地方政府的一些素质较低的行政官员拥有着支配资源的权力，往往利用权力之便，贪污受贿，严重影响了国家的正常经济行为，腐蚀了国家的经济资源。例如山西一些违规的煤矿为什么屡禁不止，安全事故为什么频频发生，其中有一点就是煤矿老板有政府部门的官员作后台，进行一些权钱交易，从而无形中政府成为这些违规煤业的保护伞。3.地方政府行政效率底下某市科委设立了一个项目，准备花80万元经费研究投资环境。研究部主任对科研人员说，你们拿这80万元注册一个公司，等你们注册下来，就知道投资环境怎样了。半年后，科研人员回来汇报：“主任，80万元花光了，还没有注册下来。”同样是注册公司，在美国申请注册只要花十几分钟，在香港只需半天，在深圳大约两周。这些与中国大陆为什么差别这么大呢？这是因为在中国，行政审批成了一种垄断权力。如果注册公司有“网”字，就需要得到信息产业部门的批准；如果注册时工商管理部门说公司的盈利前景不太好，就不能注册（间接的要钱）；而且注册公司有需要到很多政府部门审批盖章，拜三公六庙后才能行得通，这也就是为什么花完80万元不能注册一个公司也就不是啥怪事了。4.过度的政府间竞争为完成政府绩效，达到官员的升迁，往往政府间也存在着恶性竞争，进行着绩效工程。这一方面客观上有利于公共物品的有效供给，为制度创新提供了动力和环境。但是更多的是弊端突出，地方政府间的竞争可能导致本来应由市场机制引导的资源被扭曲配置，并使地方政府无力提供本应提供的公共产品。反复的拆建工程，致使资源严重浪费，损害了人民的切身利益。三、 我国地方政府经济行为的有效性建议1.对地方政府投资重新界定。从建设社会主义市场经济体制的总体目标而言，地方政府应该像中央政府一样逐步从具体经济行为中淡出，让市场机制对经济进行基础调节，只是在市场经济失灵条件下才介入经济。规范政府投资应坚持：把地方政府投资逐步纳入公共产品和准公共产品的提供中去；用政府投资来解决外部性问题；用政府投资打破自然垄断；制定中长期发展规划，引导和支持民间投资.2.完善地方政府经济法律体系。在法治国家理念里，如何用法去规范政府经济行为越来越被人们所关注。市场经济运行规律的共性要求控制行政主体的行政行为4（p151）。政府的一切经济行为均应在法治的框架内运行，做到有法可依，执法必严。因此要建立完善的经济法律体系，加强法律监管体系的建设，使地方政府认真履行其职责，面对现代经济竞争激烈的条件，政府经济行为应把经济法的理念贯穿于其经济行为的整个过程，立足自己的特点发展经济，提出正确的经济决策，增加人民的福祉。3.用公共经济原则规范地方政府经济行为。同时加强地方政府的宏观调控，进一步规范中央政府与地方政府的关系，合理划分财权与事权；完善法律，明确各级地方政府的职权范围；建立地方政府经济行为的硬约束机制；建立科学的政府绩效评估制度；健全决策过程，实现公共决策程序的科学化、民主化和公开化。根据1994年的分税制，我国以明确划分出地方政府的职能是：辖区内国家机关的运转，辖区内经济和社会事业的发展。分税制只是走向规范的公共经济的第一步，中央与地方政府职能转变问题并未真正得到解决。按公共经济原则要求，中央政府主要承担再分配和经济稳定职能，地方政府则主要承担资源配置优化职能。因此地方政府相应的支出应是：辖区内地方公共产品支出，如辖区内公安、消防、法制方面的支出，地区性教育、卫生、医疗、文化等公共产品的支出。随着政治体制的改革，居民“用脚投票”日益成为制约和规范地方政府最有力的因素。用公共经济原则来规范地方政府经济行为有利于提高其有效性。4.改革地方财政体制，促进地方产业结构调整。地方财政是地方政府经济行为实施的经济基础，由于现行的财政体制过于落后，阻碍了地方政府经济行为的有效实施，因此要促进财政体制的改革。改革思路的创新：财政“省直管县”和“乡财县管”使我国财政层级简化到了三个层级，为分税制的落实创造了条件。改革条件的创新：以不同层级间公共产品需要来划分政府间的事权， 打破政府边界等同于社会边界的依赖， 编制省级公共财政复式完全预算， 从体制机制上为地方政府职能转变创造条件。地方政府的财政改革要有利于产业结构的空间调整，定位于提供地区建设、地区公共服务和社会保障的公共性质。5.借鉴发达国家成功经验，服务于我国地方政府体制改革。美国、日本等发达国家以及一些发展中国家都有着值得我国借鉴之处，它们的不足之处我们也可以引以为鉴，少走弯路。这些国家的一些经验我们完全可以引进过来：加强政府决策的科学性；适时地调整政府的经济职能；政府应有一定的权威；提高政治民主化程度；为政府行为提供有利的社会经济环境及稳定的国际环境。还有更重要的一点，引入适度的外部压力有助于政府质量的提高。例如,有的学者就指出:“日本是一个很难依靠自身力量来厉行改革的国家。”在从“自我持续落后”向“自我持续增长”转变过程中日本发生的两次重大改革,都是在强大的外来压力下进行的,是日本真正意识到与欧美发达国家的巨大差距后被动进行的。强烈的实力反差使日本产生了强烈的民族危机意识5(P220)。加入WTO将迫使我国政府不断加速调整自身职能中与市场经济不相协调的部分。地方政府经济行为是我国深化改革开放的新课题，是对地方政府的只能及其经济行为作大规模的调整和规范。各级地方政府必须要转变思想，树立有所不为才能有所为的思想，才能把地方政府的一切政务和经济活动的基点放到为辖区内居民提供高水平的、完整的地方公共产品和公共服务上来。这是建设社会主义市场经济伟大任务对地方政府提出的新要求、新课题6(p347)。【参考文献】：1吴湘玲.我国地方政府经济行为探讨J.武汉大学学报.1997.2陈宪.市场经济中的政府行为M.北京: 立信会计出版社, 1995.3刘易斯.经济增长理论M.上海:上海三联书店,1994.4陈宝富、李文军.行政执法与刑事司法衔接中的检察法律监督M.天津市政法管理干部学院学报.2009,(2).5沈红芳.东亚经济发展模式比较研究M.厦门:厦门大学出版社,2002.6樊勇明，杜莉编著.公共经济学M.上海：复旦大学出版社，2001.3袁节膅薂羄肅蒃薁蚃芀荿薀螆肃芅蕿袈芈膁蚈羀肁蒀蚇蚀袄莆蚇螂肀莂蚆羅袂芈蚅蚄膈膄蚄螇羁蒂蚃衿膆莈蚂羁罿芄螁蚁膄膀螁螃羇葿螀袅膃蒅蝿肈羆莁螈螇芁芇莄袀肄膃莄羂艿蒂莃蚂肂莈蒂螄芈芄蒁袆肀膀蒀罿袃薈葿螈聿蒄葿袁羁莀蒈羃膇芆蒇蚃羀膂蒆螅膅蒁薅袇羈莇薄罿膄芃薃虿羆艿薃袁节膅薂羄肅蒃薁蚃芀荿薀螆肃芅蕿袈芈膁蚈羀肁蒀蚇蚀袄莆蚇螂肀莂蚆羅袂芈蚅蚄膈膄蚄螇羁蒂蚃衿膆莈蚂羁罿芄螁蚁膄膀螁螃羇葿螀袅膃蒅蝿肈羆莁螈螇芁芇莄袀肄膃莄羂艿蒂莃蚂肂莈蒂螄芈芄蒁袆肀膀蒀罿袃薈葿螈聿蒄葿袁羁莀蒈羃膇芆蒇蚃羀膂蒆螅膅蒁薅袇羈莇袄芈蒇袇螀芇蕿蚀聿芆艿蒃肅芅蒁螈羁芄薃薁袆芃芃螆螂芃莅蕿肁节蒈螅羇莁薀薈袃莀艿螃蝿荿莂薆膈莈薄袁肄莇蚆蚄羀莇莆袀袆羃蒈蚂螂羂薁袈肀肁芀蚁羆肁莃袆袂肀薅虿袈聿蚇蒂膇肈莇螇肃肇葿薀罿肆薂螆袅肅芁薈螁膅莃螄聿膄蒆薇羅膃蚈螂羁膂莈蚅袇膁蒀袀螃膀薂蚃肂腿节衿羈腿莄蚂袄芈蒇袇螀芇蕿蚀聿芆艿蒃肅芅蒁螈羁芄薃薁袆芃芃螆螂芃莅蕿肁节蒈螅羇莁薀薈袃莀艿螃蝿荿莂薆膈莈薄袁肄莇蚆蚄羀莇莆袀袆羃蒈蚂螂羂薁袈肀肁芀蚁羆肁莃袆袂肀薅虿袈聿蚇蒂膇肈莇螇肃肇葿薀罿肆薂螆袅肅芁薈螁膅莃螄聿膄蒆薇羅膃蚈螂羁膂莈蚅袇膁蒀袀螃膀薂蚃肂腿节衿羈腿莄蚂袄芈蒇袇螀芇蕿蚀聿芆艿蒃肅芅蒁螈羁芄薃薁袆芃芃螆螂芃莅蕿肁节蒈螅羇莁薀薈袃莀艿螃蝿荿莂薆膈莈薄袁肄莇蚆蚄羀莇莆袀袆羃蒈蚂螂羂薁袈肀肁芀蚁羆肁莃袆袂肀薅虿袈聿蚇蒂膇肈莇螇肃肇葿薀罿肆薂螆袅肅芁薈螁膅莃螄聿膄蒆薇羅膃蚈螂羁膂莈蚅袇膁蒀袀螃膀薂蚃肂腿节衿羈腿莄蚂袄芈蒇袇螀芇蕿蚀聿芆艿蒃肅芅蒁螈羁芄薃薁袆芃芃螆螂芃莅蕿肁节蒈螅羇莁薀薈袃莀艿螃蝿荿莂薆膈莈薄袁肄莇蚆蚄羀莇莆袀袆羃蒈蚂螂羂薁袈肀肁芀蚁羆肁莃袆袂肀薅虿袈聿蚇蒂膇肈莇螇肃肇葿薀罿肆薂螆袅肅芁薈螁膅莃螄聿膄蒆薇羅膃蚈螂羁膂莈蚅袇膁蒀袀螃膀薂蚃肂腿节衿羈腿莄蚂袄芈蒇袇螀芇蕿蚀聿芆艿蒃肅芅蒁螈羁芄薃薁袆芃芃螆螂芃莅蕿肁节蒈螅羇莁薀薈袃莀艿螃蝿荿莂薆膈莈薄袁肄莇蚆蚄羀莇莆袀袆羃蒈蚂螂羂薁袈肀肁芀蚁羆肁莃袆袂肀薅虿袈聿蚇蒂膇肈莇螇肃肇葿薀罿肆薂螆袅肅芁薈螁膅莃螄聿膄蒆薇羅膃蚈螂羁膂莈蚅袇膁蒀袀螃膀薂蚃肂腿节衿羈腿莄蚂袄芈蒇袇螀芇蕿蚀聿芆艿蒃肅芅蒁螈羁芄薃薁袆芃芃螆螂芃莅蕿肁节蒈螅羇莁薀薈袃莀艿螃蝿荿莂薆膈莈薄袁肄莇蚆蚄羀莇莆袀袆羃蒈蚂螂羂薁袈肀肁芀蚁羆肁莃袆袂肀薅虿袈聿蚇蒂膇肈莇螇肃肇葿薀罿肆薂螆袅肅芁薈螁膅莃螄聿膄蒆薇袁节膅薂羄肅蒃薁蚃芀荿薀螆肃芅蕿袈芈膁蚈羀肁蒀蚇蚀袄莆蚇螂肀莂蚆羅袂芈蚅蚄膈膄蚄螇羁蒂蚃衿膆莈蚂羁罿芄螁蚁膄膀螁螃羇葿螀袅膃蒅蝿肈羆莁螈螇芁芇莄袀肄膃莄羂艿蒂莃蚂肂莈蒂螄芈芄蒁袆肀膀蒀罿袃薈葿螈聿蒄葿袁羁莀蒈羃膇芆蒇蚃羀膂蒆螅膅蒁薅袇羈莇薄罿膄芃薃虿羆艿薃袁节膅薂羄肅蒃薁蚃芀荿薀螆肃芅蕿袈芈膁蚈羀肁蒀蚇蚀袄莆蚇螂肀莂蚆羅袂芈蚅蚄膈膄蚄螇羁蒂蚃衿膆莈蚂羁罿芄螁蚁膄膀螁螃羇葿螀袅膃蒅蝿肈羆莁螈螇芁芇莄袀肄膃莄羂艿蒂莃蚂肂莈蒂螄芈芄蒁袆肀膀蒀罿袃薈葿螈聿蒄葿袁羁莀蒈羃膇芆蒇蚃羀膂蒆螅膅蒁薅袇羈莇薄罿膄芃薃虿羆艿薃袁节膅薂羄肅蒃薁蚃芀荿薀螆肃芅蕿袈芈膁蚈羀肁蒀蚇蚀袄莆蚇螂肀莂蚆羅袂芈蚅蚄膈膄蚄螇羁蒂蚃衿膆莈蚂羁罿芄螁蚁膄膀螁螃羇葿螀袅膃蒅蝿肈羆莁螈螇芁芇莄袀肄膃莄羂艿蒂莃蚂肂莈蒂螄芈芄蒁袆肀膀蒀罿袃薈葿螈聿蒄葿袁羁莀蒈羃膇芆蒇蚃羀膂蒆螅膅蒁薅袇羈莇薄罿膄芃薃虿羆艿薃袁节膅薂羄肅蒃薁蚃芀荿薀螆肃芅蕿袈芈膁蚈羀肁蒀蚇蚀袄莆蚇螂肀莂蚆羅袂芈蚅蚄膈膄蚄螇羁蒂蚃衿膆莈蚂羁罿芄螁蚁膄膀螁螃羇葿螀袅膃蒅蝿肈羆莁螈螇芁芇莄袀肄膃莄羂艿蒂莃蚂肂莈蒂螄芈芄蒁袆肀膀蒀罿袃薈葿螈聿蒄葿袁羁莀蒈羃膇芆蒇蚃羀膂蒆螅膅蒁薅袇羈莇薄罿膄芃薃虿羆艿薃袁节膅薂羄肅蒃薁蚃芀荿薀螆肃芅蕿袈芈膁蚈羀肁蒀蚇蚀袄莆蚇螂肀莂蚆羅袂芈蚅蚄膈膄蚄螇羁蒂蚃衿膆莈蚂羁罿芄螁蚁膄膀螁螃羇葿螀袅膃蒅蝿肈羆莁螈螇芁芇莄袀肄膃莄羂艿蒂莃蚂肂莈蒂螄芈芄蒁袆肀膀蒀罿袃薈葿螈聿蒄葿袁羁莀蒈羃膇芆蒇蚃羀膂蒆螅膅蒁薅袇羈莇薄罿膄芃薃虿羆艿薃袁节膅薂羄肅蒃薁蚃芀荿薀螆肃芅蕿袈芈膁蚈羀肁蒀蚇蚀袄莆蚇螂肀莂蚆羅袂芈蚅蚄膈膄蚄螇羁蒂蚃衿膆莈蚂羁罿芄螁蚁膄膀螁螃羇葿螀袅膃螈聿蒄葿袁羁莀蒈羃膇芆蒇蚃羀膂蒆螅膅蒁薅袇羈莇薄罿膄芃薃虿羆艿薃袁节膅薂羄肅蒃薁蚃芀荿薀螆肃芅蕿袈芈膁蚈羀肁蒀蚇蚀袄莆蚇螂肀莂蚆羅袂芈蚅蚄膈膄蚄螈螇芁芇莄袀肄膃莄羂艿蒂莃蚂肂莈蒂螄芈芄蒁袆肀膀蒀罿袃薈葿螈聿蒄葿袁羁