行政事业单位内部审计的调查与思考.doc

行政事业单位内部审计的调查与思考 内部审计按照职责、行业和服务对象不同，包括政府部门内部审计、国有企业内部审计、股份制企业内部审计、民营企业内部审计及其他组织内部审计等。行政事业单位是公权力部门，内部审计工作制度完善与否关系到政府提高公信力和社会资源配置市场化程度，更关系到审计是否能够发挥“免疫系统”功能，进而促进国家治理的有效性。2012年，某地级市的行政事业单位开展了一次内部审计现状的调查，笔者就调查情况作一思考，愿与同行共同探讨。 一、基本情况 本次调查范围主要包括55家行政事业单位，包括预算资金量大的公安、教育、建委、交通等重点部门（单位），并重点地走访了下属单位多家。上述55家行政事业单位，截止调查日，总收入34.09亿元（其中财政预算安排13.33亿元），总支出33.8亿元，总资产29.21亿元，在编人员3 343人。这55家行政事业单位下属预算单位共有192家，其中：行政类8家、参公（参照公务员管理）类30家、事业类140家、企业及其他14家。这些下属预算单位，调查年度的总收入为40.4亿元（其中财政预算安排18.56亿元），总支出39.92亿元，截止调查日的总资产为93.11亿元，在编人员11 435人。 截止调查日，本次调查的55家行政事业单位，建立专职内审机构的仅1家，占调查范围总数55家的1.8%；内审工作与其他内设机构合署的有22家，占40%；没有建立内审机构或没有明确内审职能的有32家，占58.2%；55家中已建立内部审计制度的有18家，占调查范围总数32.7%，其余37家尚没有建立有关的内审制度，占67.3%。 在内审人员的配备上，55家单位的专兼职内审人员142人（其中：单位本级66人，下属单位76人），占在编人员总数的0.96%，其中：建立专职内审机构并配备专职内审人员仅1家单位4人，内审职能合署在其他内设机构的兼职内审人员138人。专、兼职内审人员中财务会计类人员占了绝大部分。 二、内部审计工作开展的情况 1.内部审计项目数量。上述55家行政事业单位，全年实施内部审计项目的有22家，占40%，共完成内审项目147个，累计审计资金（资产）35.89亿元，其中：内审独立开展审计项目80个，委托中介机构审计项目57个，与中介机构合作审计项目10个，分别占内审项目总数的54.42%、38.78%和6.8%。 2.内审项目的业务类别。全年完成的147个内部审计项目中，按照审计业务类型划分：财务收支类87个，占59.18%；经济责任审计类28个，占19.05%；工程建设类6个，占4.08%；内部管理类12个，占8.17%；其他类14个，占9.52%。按照权属划分：对单位本级审计23个，占15.65%；对下属单位审计124个，占84.35%。 3.内审成本情况。全年完成的147个内部审计项目总成本支出76.21万元，占审计资金（资产）的0.02%。其中：内审部门劳动力成本38.6万元、支付中介机构26.04万元、内审业务活动成本10.82万元，以及其他成本0.75万元，分别占审计总成本的50.65%、34.17%、14.2%和0.98%。 4.内审创造的价值情况。全年完成的147个内部审计项目，提出完善管理的意见和建议共152条，已经得到整改落实的147条，改进和完善不规范问题127项，促进单位节约资金4 886万元。 三、内部审计的实践经验 1.单位领导层重视是内审工作的“发动机”。实践证明，一个部门（单位）的内部审计制度能否建立和运行，关键取决于领导层的重视程度。本次调查结果表明，公安、教育、卫生、建委等部门的内审工作之所以能够正常开展，并发挥重要作用，取得实实在在的成效，主要是这些部门的领导层较为重视内部审计。如教育局把内审工作列入党委、行政的重要议事日程，做到“三个坚持”，即坚持党委会定期听取审计工作汇报制度，对审计工作中遇到的疑难问题，能做到及时研究解决；坚持把审计结果作为对领导干部的考核、任用，对学校重大经济决策等方面的重要参考依据；坚持审计工作优先保障机制，在人力、财力等方面优先满足审计工作需要，为审计工作的开展营造了良好的环境。再如，公安局在调查年度内提出了进一步加强内部审计工作的意见和措施，组织开展了涉案财物专项审计和转移支付资金审计调查，共审计单位20家，审计金额2.5亿元，查处违规金额129.27万元，促进增收节支金额40多万元，审计整改意见得到落实44条。 2.正确的内审理念是内审工作的“助推器”。调查发现，建立有专职内审机构、内审制度并能正常开展内部审计工作业务的部门，对于内部审计作用的认识都比较到位。公安、教育等部门还根据本单位的实际需要，将内审理念拓展和深化到内管干部经济责任方面，逐步形成了查处违规违纪的监督型、服务于内部管理需要的管理型、监督管理兼有型等多种内审监督形式，有效地促进了本部门内部审计工作的有效开展。如教育局把内审的理念转变到财务收支审计与经济责任审计和专项审计相结合上来，重点项目主要是经济责任审计和专项审计调查，调查年度内组织了对全市108名学校（单位）负责人进行了经济责任审计，审计金额超过26亿元，其中校长和单位负责人离任经济责任审计57名，审计金额达14.5亿元；任期内经济责任审计51名，审计金额近12亿元。另外，还对学生食堂开展了专项审计调查，提出整改措施102条。 3.完善的内审制度是内审工作的“护卫舰”。内审制度的健全与否，直接关系到部门内审工作能否正常有序地开展。调查反映，55家单位中，已建立内审制度的18家，内审制度为内审工作正常、有序、规范开展起到了“保驾护航”的作用。如交通局制定有内部审计工作制度及工作程序、内部会计控制制度等；根据年初制定的内审工作计划，制定了具体的内审方案，确定了内审重点，做好内审宣传工作，组织内审人员对被审单位从内部控制制度、财务收支、经营投资决策及执行的绩效等方面进行了审计，调查年度内完成了财务收支审计、经济责任审计、财务收支、工程造价审计等项目20个，审计金额9.16亿元，提出改进管理和节约资金等建议51条，都得到了整改落实。 4.健全有效的内审机构是内审工作的“心脏支架”。任何工作的开展，最终都要落实到机构和人员身上，内部审计工作因其独立性和专业性要求更是如此。调查结果表明，建立了专门的内审机构或者专门明确了内审职能的23家单位，调查年度内完成了133个审计项目，占本次调查内审项目总数的90.48%。事实证明，健全有效的内审机构和具有一定素质的专业人员是内审工作得以开展的关键组织基础。 四、行政事业单位内部审计工作存在的困难和问题 1.有关内部审计的法律规定滞后。目前，关于内部审计的法律规定不够明确和完善，如行政事业单位是否需要建立内部审计制度和内审机构，在怎样的状况下必须要求建立及如何建立等，都没有明确的、具体的规定。实践中，仅以审计法的原则性规定，由审计机关以“指导”的方式推进内部审计发展，显得效率低下且“刚性”不足。 2.内部审计工作发展不平衡。调查结果表明，该地级市下属单位数量超过3家（含3家）的25家部门（单位）中，建立内审机构和内审制度的只有14家占56%，全年开展5个以上审计项目的只有7家占28%。另外，从审计业务结构来分析，调查年度内财务收支审计项目87个，占全部项目的59.18%，管理类审计12个，仅占8.16%。可见，内部审计在不同单位之间或同一单位内的审计业务结构上，发展不平衡的现象较为突出。 3.对内部审计的认识还不够到位。本次调查涉及的55家部门（单位）中，截止调查日，未建立内审机构（甚至没有兼职的内审人员）的有32家、未建立内审制度的有37家，分别接近调查样本数的60%和70%。这些单位对内部审计的认识，仅仅停留在会计账目的事后检查和查错纠弊，而且普遍认为，只要财务收支合法合规就不需要内部审计监督，普遍没有认识到内部审计可以通过事前、事中审计，起到服务于内部管理、服务于科学合理决策、服务于问责问效的“免疫系统”功能的重要作用。 4.内部审计的地位还不够独立和权威。调查的55家部门（单位）中，设立专职内审机构的仅1家，内审职能并入其他内设机构的有22家，而内审工作由单位“一把手”直接分管的仅5家。从这些单位调查年度内完成的审计项目分析，由立项到实施审计、处理问题、出具报告等，内审机构和内审人员都难以独立行使内审职权，内部审计成果运用渠道狭窄、不够充分，而且这些内审项目的结果报告没有一份得到国家审计的运用。 5.内部审计业务操作不够规范性。从调查结果来看，55家部门（单位）中，只有1家对财务收支审计、经济责任审计、内部管理审计等各种类审计项目，制定了有关内部控制审计、风险评估等方面的规范性操作规程，普遍没有注重完整的内部审计规范性体系建设。 五、推进行政事业单位内部审计发展的几点思考 1.加快国家、各级政府层面的内部审计法律法规的建立与完善。审计是国家经济社会的“免疫系统”，内部审计更应是“免疫系统”的直接载体。目前，还没有法律法规“硬性”明确行政事业单位建立内部审计制度。从实际情况看，是否建立内部审计机构、内部审计制度，往往依靠各单位领导自觉和重视、甚至是发生案件后亡羊补牢式的“自发性启动”，而这种自发行为，又经常受行政体制、机构编制、干部管理权限等客观因素的制约，使内部审计的开展步履维艰。国家和各级政府层面应进一步完善法律法规，明确规定具备条件的行政事业单位应建立内部审计制度以及内部审计机构或专职内审岗位，特别是地方各级政府（如省级政府）出台有关地方规章，为有效推进内部审计提供法律法规保障。 2.加强内部审计理念、作用和成功典型的宣传与引导力度。各级党委、政府要结合“领导干部经济责任审计联席会议”制度及其问责机制，政府每年向人大常委会作审计工作报告等途径。对内审工作成功典型，由纪检监察、组织、审计等部门联合运用并宣传，进一步增强引导力度，提高行政事业单位对内部审计的认识，促进内部审计理念和作用的有效推广。特别是各级政府对审计工作报告揭露的问题，在整改落实中有重点的推进部门（单位）建立和完善内部审计机构和制度。 3.研究和探索实践国家审计监督与内部审计监督“资源共享，协同作业”的有效机制。一是内部审计的重点内容、审计方式、成果利用等，可以与国家审计监督项目合理对接，避免重复审计、多头审计等审计资源浪费现象。二是探索领导干部经济责任审计模式的嫁接和相互补充，如内管干部的经济责任审计，参照国家审计相关的操作规程执行，审计机关对主管部门领导开展经济责任审计中，在合理评估的基础上，充分利用内审成果。这一“协同”机制将会有效地推进内部审计的发展。 4.借力财政预算制度改革，推进行政事业单位内部审计工作。充分借助财政部门配置公共资源的职能，在部门预算编制审查、预算的执行、预算资金绩效评价以及预决算公开等环节建立并加强内部审计，使内部审计成为部门预算从编制到执行再到决算最终公开的一项必要程序，提高单位财政财务管理水平，防范财政财务风险，从而有效推动内部审计制度在行政事业单位的建立与开展。 5.强化内部审计工作考核机制。积极探索“三位一体”的考核办法。一是各级政府对行政事业单位内部审计工作进行考核。根据单位人员编制、资金（资产）规模、下属单位数量等实际情况，实行