试谈海洋管理体制改革的必要性.doc

试谈海洋管理体制改革的必要性福建海事局 林映怡我国是一个海洋大国，也是一个航海大国。我国海域的自然边界约为470万平方公里，海岸线长达32000多公里，我国的远洋船队规模已跃居世界前列。在这样一个海洋大国里 ，随着国家政治、经济、文化等各个领域改革的不断深化，加入WTO后的中国在全球政治经济领域扮演角色的地位得到全面提升。在我国社会主义法制与经济不断走向前进的时期，我们有必要对我国现有的海洋领域中有关海洋的国家安全、海上安全监督以及海洋资源开发利用与环境保护，作更进一步、更深层次的研究和探讨。这样一个大的课题，笔者无法也没有能力做细致深入的研究，本文仅就我国有关涉海法律和机构改革谈点粗浅看法。1、海洋法制的现状与弊端1.1现状 随着我国社会主义的法制建设的不断推进，众多的涉及海洋的法律法规先后出台，比如中华人民共和国海洋环境保护法、中华人民共和国海商法、中华人民共和国海上交通安全法、中华人民共和国海关法、中华人民共和国边防出入境管理办法、中华人民共和国海域使用管理办法、中华人民共和国渔业法、中华人民共和国领海与毗邻区法、中华人民共和国专属经济区和大陆架法等等以及许多涉海的条例及一系列配套法规。海洋法律法规出台后，就要付诸实施，实施又有两种形式：一是国家专门机关及其工作人员和经主管机关授权的单位将法律法规适用到社会具体的人和组织；二是国家机关各政党、各社会团体、单位和全体公民都必需遵守法律法规，按照法律规范进行活动。我国现有涉海机构在应用法律、实施法律、依法行政等方面存在着许多问题和困难，涉及到法律健全与完善、立法与司法、法律实施主体本身等多方面。仅“涉海”部门我国就许多行政主管机关，如中华人民共和国海事局、国家海洋与渔业局、国家环保总局、国家海关总署、中国边防部队、水上公安警察等等。这些部门依据相关法律法规明确的职权实施对海上某些职能范围的行政管理。改革开放以来，这些部门在中央、国务院的正确领导和高度重视下，在机构改革、建章立制以及依法行政等方面都取得了世人瞩目的成就。但是，由于我国现有立法程序多由部门牵头立法，协调不够，各部门之间存在职能交叉、职责不清、责任不明的现象，形成了现有情况下人们所讲的“多龙治水”的局面。1.2弊端 “多龙治水”格局的共同点是根据相关法律法规，各负其责地履行“企业负责、行业管理、国家监察、群众监督、劳动者遵纪守法”的职责与职能。这些法律法规较以前海洋领域法律法规几近空白来讲有了很大的拓展和完善，但随着我国政府对海洋领域认识的不断提高、重视和研究的不断深入，我们不难发现现有的“多龙治水”局面存在着许多弊端。1.2.1 主管机关在执行行业管理和国家监察方面因为法律法规本身存在职能交叉、职责不清、责任不明现象，造成“多头管理”或“管理真空”。1.2.2 机构的重叠或交叉设置，造成国家财力、物力、人力的投入增加，国家无法集中力量来装备和建设一支强有力的、高水平的、多功能的、专业化的现代化海上执法队伍。1.2.3 在大力发展社会主义市场经济的历史进程中，“多龙治水” 可能出现的多重审批、重复收费、管理交叉等必然在一定程度上给企业、集体、个人造成更重的负担，束缚经济发展的前进步伐。1.2.4对执法主体来讲，因为“多龙治水”，执法机构分散、力量不集中，执法人员素质参差不齐，一定程度上削弱了整体的海洋执法力度，限制了执法水平的整体提高。1.2.5 多头管理、条条管理、条块结合管理等多样模式增加了国家海上行政管理协调的难度，加上各地政府对海洋执法部门的重视程度不一，直接影响政令畅通和依法行政。2、成因分析现有体制下“多龙治水”弊端的形成是有原因的，笔者认为主要表现在下面几个方面：2.1 立法程序与部门立法 立法机关是立法的主体，立法机关根据宪法和有关法律的授权立法。我国的立法程序一般分四个阶段：一是提出立法议案（行政机关政府部门）；二是审议讨论法律法规草案，由法律机关和工作部门组织单位和群众讨论，听取修改意见，并在审议讨论中进行修改工作；三是审议通过法律法规（人大常委会）；四是法律法规颁布阶段。海洋是一个特殊领域，人们对海洋较陆地的了解要陌生的多，存在着许多模糊的认识，对海洋的更深了解要依托现代化高科技力量。从这个角度讲，海洋立法的准确性、方向性很难把握，海洋法律法规的健全和完善难度更大；尤其在国家相关体制改革进程中，机构机制尚未完全理顺情况下，各部门为了加快海洋管理方面的立法，规范海洋管理，在相对缺乏有效协调的情形，一定程度上使海洋法规体系变得复杂，“多龙治水”执法中的矛盾显得更为突出。比如海域使用管理办法与海洋环境保护法、海上交通安全法之间就存在着一个行政执法主体就公益事项向另一个行政执法主体申请审批和缴费等问题，这种法律条款施行起来难度自然很大。2.2 执法队伍与执法水平 现有我国的海洋执法队伍主要有五个系统：国家海洋与渔业局，交通部海事局，海上治安监督管理机构包括水上公安警察，边防部队，海关缉私队伍，国家环保总局。这五支队伍其沿革和发展因国家体制改革的变化而变化，各有优势，各有特长，各个领域的专业人才相对紧缺，执法人员综合素质和执法水平参差不齐，对法律法规的应用、理解也不尽相同，整体执法水平有待进一步提高，这些都给法律的正确、广泛深入地实施造成一定影响，矛盾时有出现。2.3 人为因素与利益保护 现有海洋管理队伍及其执法队伍产生背景复杂，结构与管理模式不一，有条条管理、条块管理、地方管理。各地方、各部门存在的利益不同，公务队伍的综合素质尚未提高到一个较高的层次，加上个别领导干部部门利益、地方利益思想还比较浓重，大局意识还较差，使法律的公正性在执行中发生了偏差，给执法带来负面影响，执法力度自然削弱。这种“地方保护与部门保护”意识必然造成“上有政策，下有对策”不良倾向的产生，造成有法难依、有法不依的现象，甚至导致某些法律条款成为“一纸空文”。2.4 机构松散和职能重叠 目前我国海洋管理机构较多，管理部门重复设置多，职能交叉现象比较严重。同时，由于历史等种种原因，各部门之间缺少有效协调，致使对本部门有利的，各家争着管，诸如收费、罚没等相关业务，对涉及安全及责任的问题，各自推诿，极易产生扯皮现象，对法律法规的有效实施极为不利，也给管理相对人增加了负担，一定程度上影响了法律法规为经济发展保驾护航的作用，同时也践踏了法律的严肃性、公正性。这些法律法规施行中制造的交叉点、空白点，一易形成多头管理，即“多龙治水”，二易产生“权力”真空，即“无龙治水”。3 、海洋与海洋管理3.1 国家利益与海洋权益 国家与海洋的关系是多方面、多层次的。从本质上讲，主要两个方面：一是海洋资源环境和空间上的利益；二是国家对海域主权和管辖权的占有。第一方面存在着对社会发展的现实性，激发现代海洋开发及利用活动的蓬勃兴起，诸如海上交通运输、海洋水产、石油天然气、海洋矿业、海洋旅游、海洋工程、海洋渔业、海洋调查、海洋监测与勘探、海洋公益服务、海洋环境保护等等。第二方面通过对海域主权和管辖权的占有，维护海洋的国家安全，打击海上非法走私、贩毒、非法偷引渡以及非法勘探研究开发、外国入侵、海上反恐、打击海盗等等。因此对海洋的有效利用和控制，就必须有一套完全符合国家利益又能与国际海洋公约和法律相对应的法律体系及其实施队伍，从更长远、更全面、更高层次上健全与完善海洋法律法规，充分反映国家、民族生存和发展的根本利益，保证并促进经济基础的巩固和发展，保护海洋生态平衡，保护海洋环境，保障海上安全，维护国家的海洋权益。3.2 海洋管理与海上执法 海洋管理的实践告诉我们，海洋管理主要有三个方面的内容：3.2.1安全与监视 主要指国家机器即军队、海上公安、边防在海上和空中行使国家安全与监视职权，防止外来入侵和在我国领海的犯罪活动。3.2.2 检查与处理 对海上交通运输工具等实施与国际公约有关的以及涉及我国水域利益的检查与处理是一项非常重要的海上执法活动。检查的内容十分丰富多样，如检查海上船舶、平台的安全设施是否符合规定的要求；检查海上作业船舶、人员是否具有合法的证件、作业许可证、船员证书等；检查海上船舶、平台的防污设备是否齐全；检查海上船舶污水排放是否符合标准以及实施法律法规赋予的各种安全监督职能。处理包括在海上发生的各种海上交通事故和海洋污染事故的调查处理，查明原因、判明责任；对发生海上事故的船舶、货物和人命进行搜索和救助；对各种违法违章行为进行行政处罚；对触犯刑法的严重违法行为交由国家司法机关处理等等。3.2.3 资源开发与环境保护 人口、资源、环境是我国的三大国策。国家对海洋开发利用和环境保护越来越重视，国家和地方都在下大力气对海洋进行开发利用和研究。海上交通运输、海洋石油勘探、水产养殖、旅游开发、海洋渔业等各项事业的蓬勃发展就是一个极好的体现。由于种种原因国家尤其是地方为了经济建设需要，往往重开发轻治理，重效益轻环保。不合理、不统筹地开发利用势必造成海洋资源的破坏和浪费、恶化海洋环境，影响海洋及其再生资源的可持续利用与发展，损害国家的长远利益，不符合构建和谐社会的要求。4、海洋管理机构改革笔者认为，把海洋国家安全、海上安全监督、海洋资源开发利用和环境保护这些关系到国计民生的大事及其管理机构交由中央进行集权管理，可以达到立法统一，事权明确，政令畅通，执法有力的目的。改革一种体制，从古到今，从外到中都是一件很困难的大事，它涉及到许多部门、单位和个人的利益。因此，现有阶段把所有涉及海洋管理的部门统一起来管理的模式不一定符合当前的中国国情，我们也不能够生搬硬套某些发达资本主义国家的海洋管理模式。目前，在保证政治安定、社会安定、人民和谐的前提下适当地调整我国涉海管理体制，显然是一个可行的办法，也是一个势在必行的问题。4.1建立功能强大的海洋管理体系4.1.1 国家利益需求 海洋与海洋国家安全是国家主权的一个及其重要部分，要实现这种海洋国家利益，我们必须通过立法的渠道，通过优化整合、合理配置，筹建与某些发达国家的海岸警备队职能相类似，由海上安全监督、军队、公安、边防及海关缉私队伍组成的具有非战争时期某些国家机器职能的管理机构，统一行使海上国家安全的职责。同时，还应该加大涉海武装力量的装备与建设，建立一支信息化的、立体化的、制度化的、现代化的、强有力的海上安全保障队伍，以满足当前复杂国际形势下国家对海洋利益有效控制的需要。4.1.2 有效监管需求 为适应全方位监管需要，必须建立和完善海上安全监督管理体制。目前，交通部海事局作为海上安全监督管理的主管机关，这是一个专业性强、技术力量雄厚、具有一定规模的管理机构，统一行使海上安全监督管理职权，实施对海上运输设备设施、钻井平台及其人员证照、作业行政许可、海上污染、事故调查处理、海上搜救的监督与管理。现有我国的渔船安全监督这一块由国家海洋与渔业局管理，渔船的安全在我国是一个相对薄弱的环节。其主要原因是渔民素质差，管理缺乏有效手段，相关的法律难以实施。多年来，商船与渔船碰撞等事故频频发生，给国家的人命财产安全造成巨大损失，给海洋污染带来严重威胁；事故的调查处理因双方所在的主管机关不同，处理难度大，船员与渔民持证培训等方面差距很大，情况复杂，加剧了两方面的协调难度。所以，呼唤协调发展的海上安全监督管理机制的实现，也是符合当今国际社会发展潮流和国家利益这一前提的。4.1.3 环境保护需求 保护海洋环境日益受到国家的重视。海洋资源开发利用与环境保护，这是一个问题的两个方面，国家海洋局作为一个强有力的海洋工作部门，管辖海域的综合性研究，发展和管理海洋公益服务事业；防止未经批准勘探开发海洋资源；制定综合性海洋开发计划和法规；组织海洋环境监测，保护海洋环境。国家海事部门依法对海上运输船舶的防止海洋污染进行监督管理和海上交通事故调查处理，也是保护海洋清洁的一支主力军。尤其在当前形势下，海上运输特别是海上原油、成品油运输的迅猛发展以及海上油汽田开采利用进入前所未有的时期，作为国家行政主管部门，为实现对以上问题的综合管理，有必要合理地调整国家环保局海上环境保护与海事海上安全监督和防止船舶污染职能，实行统一管理，有利于职能的协调，为海洋的可持续发展服务。4.2 建立更加科学的综合管理机制目前，以上几个系统在现有法律法规框架下，各司其职，分工明确。各系统相对独立，不隶属其他任何部门，直接由国务院统一管理。实现海洋国家安全、海上安全监督、海洋资源开发与保护三位一体的中央集权管理模式，将有效地、合理地控制海洋，强化海洋工作协调功能。一支好的海上执法队伍可以担当多种执法任务。现有我国的涉海部门各自都有一支海上执法队伍，但力量都较弱。因为涉及许多专业和技术，系统面比较宽，一支队伍单独完成一项综合性任务的难度很大。有了以上几个系统的综合协调与整合，涉海事情就能得到比较妥善的解决，根据需要开展统一的、强有力的执法行动才能成为可能，其力度和效果不可同日而语。4.3 建立装备更为精良的海上执法队伍一支海上执法队伍都由组织、机构、人员、装备等组成的。海洋工作具有特殊性，比如其涉外性、先进性、复杂性、危险性等。我们的海洋执法队伍及装备与国外一些先进国家相比要落后的多，