行政诉讼证据中证据问题(马怀德).doc

。行政诉讼证据中证据问题马怀德主持人：感谢各位参加中国人民大学民商事法律科学研究中心和德恒律师事务所共同主办的“民商法前沿论坛”之证据法系列讲座。我们的证据法系列讲座主要是民事证据方面的内容，但对于刑事行政领域的证据问题，我们也同样应予关注。今天十分荣幸的请到了中国政法大学博士生导师马怀德教授，请他就行政诉讼证据中证据问题发表演讲。下面我们用热烈的掌声欢迎马老师的精彩演讲。（掌声）马：同学们大家好，我们知道人民大学在民事证据和刑事证据方面是成果显著的，有很多的代表性成果，而且直接在参与国家的民事证据立法。所以说，我在讲行政证据可能有些问题会觉得忐忑不安的，因为这方面都研究了很长时间了，跟我们国家整个证据研究的状况是一样的，就是行政证据问题一直是不受太多的重视。研究领域里面的成果也非常的稀有，到现在为止，我统计过的行政证据的专著只有两本和非常少的一些论文，跟民事和刑事证据研究相比较的话，应该是一个很薄弱的学科，也是一个非常稀有的学科，但是行政诉讼证据中的问题却非常重要。昨天晚上我们在政法大学诉讼法专业的博士生的录取过程中，我们问了所有的港、澳、台学生同样的一个问题，为什么选择来上大陆的诉讼法专业，他们的回答非常一致，因为大陆行政诉讼证据制度是最吸引他们的，他们觉得台湾的也好、德国的也好很多国外的制度在行政诉讼证据方面远不如大陆规定的那么先进，这方面没有大陆研究的成熟。我回过头考虑这个问题，为什么海外的人会对大陆的行政诉讼证据有这么一个评价呢，是不是大陆的行政诉讼证据制度真的比人家先进或者有独特之处呢，这个跟民事和刑事证据相比的话，确实有它的独特的地方。所以今天我分几个部分来主要介绍一下行政证据制度本身的一些特殊的地方。行政诉讼证据最特殊的几个部分首先就是证明对象，这是最特殊的。行政诉讼的审查原则是审查被告行政行为的合法性，这是行政诉讼基本的一个审查原则。所以说，不论原告或者被告，他证明的主要对象，也基本上是围绕行政诉讼行为的合法性来展开的。如果被告不能举出充足的证据证明行政行为的合法性，将面临着败诉的风险。当然，如果原告不能提供出有效的证据证明这个案件争议事实存在的话，也有其不会被受理的危险。所以，从这个意义上来讲，无论原告还是被告，他的证明对象，基本上也是围绕行政行为的合法性来展开的，这与民事诉讼和刑事诉讼的证明对象有很大的差别。当然我们对现在的证明对象这一概念在行政诉讼中独特的地位还没有充足的认识，许多法院使用民事证据理论或者证据观念去审理行政案件，所以说，许多案件都体现出来证明对象的错误，或者证明对象的失误，就是法院和诉讼中的原被告双方当事人都把证明对象的焦点集中到案件事实或者引发行政争议案件的事实过程中，而忽视行政诉讼的独特内容就是审查对象的特殊性。所以，我们经常可以看到有这样的行政案件，被告和法院一起审理原告这一很奇特的现象。参加过行政诉讼案件评审的人，就可以看到，法院在庭上本来应当是审查被告行为的合法性，但是最后变成了审理原告到底有没有违法事实，因为，大家知道，很多行政诉讼案件的引发都是因为行政机关的行政处罚或行政强制措施，所以说原告多少会有违法的嫌疑或违法的事实，但这并非行政诉讼审查的对象，也不是行政诉讼审查的内容。行政诉讼审查的是被告行政机关行为的合法性，但是由于传统上很多法院的法官对审查对象有误解，变成了法官和被告一起审查原告。比如有这么一个案件，原告是一个药品批发企业，其违反了所谓工商管理法规的规定，起诉被告工商局违法采取查封、扣押、冻结措施。法院在审理过程中，被原告牵着鼻子走，被告说原告有违反工商管理法规的事实，虽然这些证据我现在还没有拿到，但我可以证明原告作为药品批发企业获得的药品批发经营的许可证有假。大家知道，药品经营许可证发放与否完全是医药管理局、卫生局管理部门，但工商局就提出由于原告取得药品许可证有问题，因此其销售过程中就违反了工商管理法规，所产生的效益都是非法利益。被告的这种主张就往往会影响法官的思路，法官就确实感觉原告在合法权益取得方面存在许多问题，原告取得许可证好像有很多证明不了的地方，最终就变成了法院和被告一起审查原告权益来源是否合法的问题。这种现象在实践中比比皆是。那么法官在审理过程中不由自主的就会跟被告一起来审查原告本身的权益合不合法，原告的违法事实是不是成立等等。我想这些事实可能就是行政诉讼和民事诉讼一个非常大的区别，审查的对象和证明的对象是不一样 ，行政诉讼审查的对象和证明的对象永远是行政行为的合法性，而不应该是原告的权益是不是合法受法律保护，也不是原告和被告本身争议的事实，而是审查被告行政行为的合法性。所以在这个意义上，很多国家行政诉讼被称之为“司法审查”，而不是原告单独的解决争议的过程，它是一个审查被告行为合不合法的行为过程，我想这个就是行政诉讼证据制度中非常独特的一面，就是审查对象、证明的对象紧紧围绕着行政行为的合法性。另外一个特点就体现为行政诉讼中的证据具有双重性或中间性，因为所有的行政诉讼过程中，用来证明行政行为合法性的证据，通常情况下都是在行政程序中已经被使用过一次的证据，而在行政诉讼中无非是把已经使用过的证据提交到法院，由法院来判断这个证据是不是能够证明行政行为的合法性。比如说我们在实施治安处罚过程中，必须要收集到相当多的证据来证明相对人确实实施了打架斗殴的违法行为，这些证据在行政程序中已经被使用过一次了，也就是说，它已经成为了行政程序中一个重要组成部分，就是行政程序的证据。但是原告对这个治安处罚决定不服提起诉讼，提交到法院这个争议的时候，那么在行政程序中被使用过的证据又会被重新审查一遍，也就是被告拿出原来收集到的证据向法院证明他作出行政行为是合法的。因此，法院在审查证据时会意识到这个证据已经在行政机关曾经在行政程序中被审查过、使用过认知过。所以这些证据他的双重适用性在行政诉讼中是独特的、唯一的。行政诉讼证据制度的第三个特点，体现为行政诉讼证据的范围要比其他的诉讼广泛。行政诉讼的证据除了行政机关作为行政决定的事实根据之外，还有行政机关作出决定的法律法规规章、规范性文件等法律依据，在某种意义上来讲，也是行政机关作出决定证据之一，这类证据本身是在其他诉讼过程中很难存在的一种证据，其他诉讼法除了一些书证、物证这些证明具体争议事实的证据之外，不太多的引用国家的法规、规章和其他抽象结论作为规范性文件，而在行政诉讼过程中，相当多的证据都体现为法规、规章和其他抽象结论作为规范性文件这类证据。这类证据在司法认知上也有他独特的地方，很多国家的法律规定对这类证据是可以司法认知的，不用审查的。在行政诉讼中，确实存在相当多这样的证据，但是理论界有争议，认为有些事实不能称之为证据，只能把它叫做依据，作为诉讼过程中的依据。也有人认为不能把它叫做依据，不能直接的认知而应该进行审查，把它作为证据来看待，这是行政诉讼独特的地方，行政诉讼法的规定把它作为行政诉讼的规章作为参照，法规作为依据。但是其他规范性文件即没有作为参照也没有作为依据，只是简单讲，还是需要法庭进行调查，作为证据来使用，那么我想这是在证据种类方面的一种表现。另外一种表现就是在行政诉讼过程中，证据的严格程度远不如民事诉讼和刑事诉讼。比如说行政诉讼往往会接受传闻的证据和接受非法的证据，也就是对非法证据在行政诉讼里面也给予相当的宽容和接受，这就和民事诉讼及刑事诉讼有区别的。为什么行政诉讼承认或者要接受传闻证据和非法证据呢，因为在行政诉讼过程中，所有的证据都是两次使用的，而第一次使用这个证据往往是专业行政人员来进行专业行政审查的。所以说理论上应该推定专业人员在审查证据的时候，他对证据的认知要比普通的刑事诉讼过程中陪审员的认知程度要高，所以在行政程序过程中，已经筛选过的证据如果没有重大的瑕疵或严重违反法定程序获得的这些证据，通常情况下是作为可接受的证据来加以使用的。所以他的证据使用范围非常宽。当然也有人提出批评，说在行政诉讼过程中对非法证据、对传闻证据予以接受，这个违反了证据法的一些基本规则，但是很多国家行政诉讼证据理论里面都是这种解释，也就是说，一部分的传闻证据和非法证据是可以接受的，除非证明他是严重违反法定程序进行收集的或者严重影响这个案件事实的时候。否则一般情况下是予以接受的，主要原因就是来审查判断这些案件证据的认识，是经过专业行政审查判断可以保证这些证据在使用上的合法性。另外一个原因就是由于行政程序过程中，只考虑公共利益因素，既然要考虑公共利益因素，就是说有些证据的收集本身有问题但不能因此否认证据的效力。比如说海关在查处走私案件过程中，他收集的证据在事实和实体是没有问题的，只能说在程序问题上有一定的瑕疵或者有不妥的地方。比如说秘密侦察收集的证据或一些非法途径收集的这些证据，但这些证据是在行政处罚或行政强制过程中作为唯一根据的证据。在这种情况下，法院就会给行政机关一种宽容和尊重的思想，认为行政机关收集的证据虽然有某种形式上的问题，但是可以接受，否则公共利益就会受到损害。因为不枉不重是刑事里面强调的一个原则，在行政诉讼过程中也是强调这个原则，接受公共利益与个人利益要有相当的平衡，如果说在行政程序过程中，仅仅是由于个别证据出了问题，而放纵了违法相对人，那么这个行政程序本身追求的价值目的或者保护公共利益行政发的价值目的就会受到损害。因此在行政程序中证据的种类要比民事和刑事证据的范围要广泛。那么我想这是行政证据本身具有的几个特点，当然行政证据本身还有很多特点我们在后面会逐一的介绍。第二个问题是行政诉讼中最突出或最有特色的部分，就是行政证据的证明责任或举证责任问题。大家知道在行政诉讼中最有特色的内容是被告对具体行政行为的合法性负有举证，那么被告对具体行政行为的合法性负举证责任，这在很多国家的诉讼法中从没有出现过的规定，我们中国的行政诉讼法为什么会在1989年那么早的时间内把这一条非常明确的规定写在诉讼法里面呢？我想这是行政诉讼证据制度在中国一个特殊的反映或者特殊的内容，我记得在1992年加拿大的一个教授来中国访问的时候，他说我看遍了中国行政诉讼法所有的条款，我认为最吸引我的地方或最有价值的地方就是举证责任的规定，这个在我们很多普通法国家是没有这样规定的，就是说在行政诉讼或司法审查被告负举证责任，甚至很难想象为什么要被告来承担举证责任。我们让被告承担这个举证责任作这样的法律规定，他有很多法律方面的原因。第一个方面的原因就是依法行政原则的要求，因为依法行政原则要求行政机关所有的行政决定和行政行为都是建立在法律合法的基础上的，建立在符合法定程序，建立在有证据事实的基础上。所以说所有可能影响相对人权益的行政行为他都应该有充足的证据来证明，如果没有充足的证据这个行政行为就是无效的或是违法的，是不成立的。所以证据决定了行政行为的效力，决定了行政行为的合法性。正是有了这样一条主要的依法行政原则，所以我们可以要求行政机关在进行行政诉讼过程中提供他作出所有行政行为的依据，包括事实依据和法律依据，如果缺乏这样的依据，说明他这个行政行为是专横的、武断的没有根据的。当然依法行政原则他对行政机关的要求是不同的、不完全一样的。如依法行政原则可以要求行政机关在作出不利处分或者干预性的行政行为的时候它的证据更加需要严格和充足，而在作出受益行政行为我们说的赋予相对人某种利益的行政行为的时候，这个证据可能不会要求的有这么严格，尤其是在自动化的行政行为的过程中，也许就不需要证据。但大多数的行政行为或不利处分和干预性的行政行为相当程度上都需要有充足的证据加以证明。因此，被告负举证责任的法律规定是符合依法行政原则的。第二方面就是被告在证据的掌握上和证据的拥有上，有相当大的优势，因为行政程序是由行政机关收集证据来作出这个行政决定的。但我们也不排除某些个别的行政行为原告也要提供一定的证据来支持行政决定的合法性，大部分情况都是由被告来收集证据来证明行政行为的合法性的。所以说，被告已经掌握了相当程度上的证据，这些证据是被告职责权限所允许收集获得的证据。那么在诉讼过程中，法院要求行政机关把这些证据提交出来，也是没有什么不可以的，特别是这些证据都是由行政机关自己掌握的情况下，要求被告来提供证据是合情合理的。但如果法院要求原告提供一些本来应该由被告掌握的证据来证明原告的诉讼请求是合法的，这是很难想象的，也无法做到的。我们在实践中可以发现行政诉讼中的证据如果有也是被被告牢牢掌握，原告是很难掌握的，特别是行政机关不作为案件，提出申请引发行政行为案件，原告几乎没有任何证据证明他提出过申请，所以在行政诉讼过程中被告拥有很强的举证能力，又有掌握证据的优势。因此法律要求被告负举证责任也无可厚非，也是顺理成章的事情。被告承担举证责任第三个原因就是利益上的平衡或者是政策上的考虑。因为在行政诉讼过程中，原告和被告之间力量相差是非常悬殊的，为了遏制行政机关在行政程序中滥用职权，违法行政，所以需要给被告行政机关承担更多的义务，这样才能调整行政管理过程中调整他们之间这种不平衡的法律关系。为了达到双方在诉讼中地位的法律平等，必须设置一些特别的制度要求行政机关承担更多的义务，来保障这个诉讼地位的平等，这种政策上的考虑或者利益上的均衡，没有法律上的理由而事实证明我们国家要求被告负举证责任这样的规定的确发挥了非常重要的作用，成为行政诉讼制度中最大的亮点。很多人对行政诉讼制度的评价都是看中了诉讼中举证责任的规定。当然我必须说的就是行政机关对这条规定意见非常的大，因为很多行政机关在诉讼过程中，认为很多证据多应该由原告来提供，为什么让我被告来提供，而且法律对被告举证的时限补充证据的限制等等都要求的非常严格，被告觉得压力非常大。很多律师说诉讼行政官司，替原告容易还是替被告容易，我的建议是替原告诉讼容易，因为你替原告代理只需递交一纸诉状，然后出庭诉讼就可以了，但替被告代理的话，你的工作量非常的大，你要收集在行政处罚程序中或者行政采取强制措施中的证据都要收集齐全，然后对这些证据分析判断。在行政诉讼中被告负举证责任实际上给被告造成非常大的压力，也促使了被告行政程序过程中，加以自我规范和严格要求。所以，在行政诉讼过程中被告就比较重视行政执法过程中证据的收集，尤其重视证据收集的期限。所以现在有经验的政诉讼代理的律师都会告诫被告行政机关你拿出的这些证据是作出行政处罚决定前收集的，还是之后收集的，因为处罚决定之后收集的，法院一概不接受、不采信你补充的证据没有任何意义的，所以被告非常注意收集这方面的证据。行政诉讼在实施过程中，由于被告负举证责任这条规定，使得很多行政机关对证据意识的加强，收集证据的能力也不断的提高。那么在行政诉讼中被告负举证责任这种观念有时候也会被误导，也会被错误的使用，被告负举证责任只是意味着被告被具体行政行为的合法性负举证责任，而不是对任何行政作为或者任何案件争议的事实都要负举证责任，只是对行政行为的合法性负举证责任。有些法院在处理这个问题的时候，经常全部让被告来承担所有的举证责任，也包括应该由原告提供的证据，也都由被告来提供，这实际上也是不可取的，因为诉讼法规定的非常明确，被告在诉讼过程中，要向法院提供作出行政行为的事实依据和法律依据来证明他的行政行为的合法性，而不是所有案件争议的事实都由被告来提供，这实际也对被告举证范围无限制的扩大了，对被告是不利的，对整个诉讼法也未必是有利的。我想行政诉讼举证责任一个方面，也是被告举证一大特点。这样规定是有原因的，在2000年最高法院关于执行诉讼法的司法解释中，对被告负举证责任这条规定作出了修正、调整和补充，规定了原告在行政诉讼中也要承担一部分举证责任，这项司法解释公布以后，遭到理论界学者的批评，认为司法解释错误的理解了行政诉讼法的规定，而使得原来行政诉讼法具有特色的被告负举证责任发生了偏离，最高人民法院如何在行政诉讼中对司法解释的内容规定原告在行政诉讼中对下列事实负举证责任。第一、证明自己符合起诉条件的事情就由原告来负举证责任，原告要踏进法院的大门，首先要证明你自己是符合法律规定起诉条件的，比如具有原告资格、被告适合符合法律条件包括这个案件是属于可诉的行政行为，是属于法院受理的案件范围，属于法院管辖的范围，符合法定起诉的期限，这些事实司法解释要求都必须由原告来举证，关于起诉期限这一条作了例外规定，如果被告认为原告过了起诉期限，要有原告负举证责任，对原告这一条的要求是不是举证责任的要求，这项要求合不合理是不是科学，我们做如下分析，原告是不是符合起诉条件，这个证明本身我认为本身原告举证证明，顶多他是原告启动诉讼程序的一个条件，那么很少有人说不符合起诉条件的情况下到法院起诉或者任何人起诉都会提出相应的证据，如果提供不出这些证据遭至的后果就是起诉不能或法院不受理这个案件。但他跟这个案件事实真伪不明的情况下，有谁来承担败诉后果的举证责任，这个含义是没有关系的，举证责任是意味着举证在案件事实真伪不明的情况下有承担举证责任的一方承担败诉后果，这实际上也是对败诉后果的一种推定。所以在行政诉讼过程中，原告提供证据证明自己符合起诉条件，不是一个举证责任，只是启动诉讼程序，他不是一种诉讼上的败诉后果，原告不能够起诉并不意味着我败诉了。起诉权和胜诉权是两个概念。另外一条就是在申请行政机关履行法定职责的案件中，原告只需证明提出过申请。比如某处发生火灾，打119报警这样的事实会通过电信局的信息记录可能会查出来，证明我在某个时间内打过报警电话，但如果没有这项证据，被告矢口否认说我从来就没有接过这个电话，你原告有什么证明你打过这个电话。所以对原告提出这样的要求实际上是不公平的，因为原告很难掌握这项证据或者事后收集证据，尤其情况紧急的情况下向行政机关提出某个申请，还要留下书面的材料证明自己的事实，确实是很难操作的。因此这些规定也是非常不公平的。尤其这项规定已经给司法实践中原告造成了很多的困难，有很多案件原告由于不能证明自己向行政机关曾经提出过某项申请的事实，而被法院驳回诉讼请求、驳回起诉。事实上的确向行政机关提出过诉讼请求，而被告也确实属于不作为没有履行法定职责，就是因为原告没有有关的证据，所以这种诉讼本身就无法进入诉讼程序。司法解释规定的第三项需要由原告举证的主要是侵权赔偿案件，行政诉讼中原告要证明自己受到了损害，这个行政诉讼也明确规定了证据举证材料由被告负举证责任，这是不属于具体行政行为合法性的证据材料。比如警察打伤了我，打伤了腿还是其他地方，只能我掌握，医院给我证明，而不是被告去收集证据证明我打伤了什么地方，被告也许就不承认他打伤了人。这样的证据让被告来承担是不合适的，但最高人民法院司法解释规定了都底的条款。就是其他需要由原告来证明的案件事实原告不能负这样的举证责任，而实践中法院恰好利用了都底条款无限制的要求原告对某些事实加以证明。因此最高人民法院关于原告负举证责任的规定显然有待商榷，理论界提出这样的疑问是有道理的。目前，最高人民法院正在起草行政证据规则，行政诉讼证据司法还要引用98年的司法解释有关原告负举证责任这条规定不得而知，但我们在几次的讨论会上提出了这个问题，尤其是实践中原告无法起诉，起诉不被受理，我相信最高人民法院已经意识到这个问题的严重性，更应该受到重视。当然行政诉讼过程中在最高人民法院的司法解释还要对第三人提出的诉讼请求提供证据，要求第三人承担一部分举证责任，这条规定我觉得也有商榷的地方，因为行政诉讼中的第三人和民事诉讼中的第三人是完全不一样的，他是指与被诉具体行政行为有利害关系的一方当事人，有被诉具体行政行为存在而原告告的就是具体行政行为的不合法。所以说仍然应该由被告来负举证责任，而不是由第三人来证明这样的事实，不能把被告的举证行为转嫁给第三人。既然行政诉讼是以被告行政行为合法性为审查对象为证明的内容，那么就不应该由第三人对此负担任何举证的义务，当然可以行使举证的权利，但不意味着他承担举证责任。第三个问题就是关于举证的时限问题在行政诉讼过程中，原告或者被告在什么时间内向法院提供证据，这是非常关键的问题，因为你提出的时间太晚会影响法院的审理程序，法院就是靠这些证据来审查行政行为的合法性，来解决行政争议的，如果在一审结束之情你没有提供或者到了二审才提供，显然不利于法院审理案件，所以在行政诉讼法中没有对举证时限作任何规定。在1991年最高人民法院司法解释里面对举证时限作了一个要求，就是被告必须在一审停审结束之前，向法院法院提交证据证明行政行为的合法性。 这条规定颁布以后，很多行政机关被告利用这条规定，为了取得诉讼过程中的主动权，他一直保留这个证据，直到停审的最后阶段，他突然拿出一套证据。这时法院怎么办，因为在这以前法院认为被告没有证据，法院准备认定他缺乏证据、事实不清，证据不足来认定他的违法行为违法的，最后阶段他突然拿出一套证据，这时候给法院带来很大的压力，法院觉得很为难，这时候审查这些证据吧，时间好像重新开始，你不审查这些证据吧，他已经提供了，不审查也不合适，等于法院在此之前作了无用功。正因如此最高法院在2000年修改后新的行政诉讼法的司法解释增加了一项规定，把被告举证的时间由原来的一审结束之前修改为收到起诉状副本后的十天之内，必须向法院提交答辩状和作出行政行为的所有的证据。第四个就是证明标准问题在刑事诉讼我们奉行的是排除合理怀疑的证明标准，在行政诉讼法理论上有人认为适用民事诉讼的证明标准，有人认为应该适用刑事诉讼的证明标准，有的人认为应该适用多元的证明标准，当然还有人认为参照国外的采取一个新的证明标准叫实质性的证明标准。我个人认为，证明标准实际上是对行政行为的一种判断，对行政行为本身的合法性判断需要用多少证明标准，在量上和质上达到一个什么样的程度，才能认定这个行政行为是合法还是违法，在通常情况下不应该采取刑事诉讼那么严格的证明标准，但是能不能采取民事诉讼证明中的优势证明标准呢，我觉得也不能完全适用，因为证明责任在不断的转移的基础上，而行政诉讼的证明责任和举证责任横定于被告，所以他不存在与原告举证权衡与比较问题，既然没有应该证明程度上的证明和比较。所以在行政诉讼过程中，采用什么样的行政诉讼证明标准结合本身的特点来确定，行政诉讼法的特点就是被告负举证责任，而且是以行政行为的合法性为证明对象为审查对象。因此在这种情况下，行政诉讼的证明标准家就应该确立于一个有别于民事、刑事的证明标准。我个人认为应该采用一个多元的证明标准，之所以要采用多元的证明标准就考虑到行政行为的种类非常繁多，我们不能用一把尺子去衡量所有的行政行为的合法性。所以我的多元的证明标准是建立在行政行为可以分类的基础上，那么多元他有几元呢，我想至少有三个方面的证明标准。第一个就是可以借鉴刑事诉讼中的排除合理怀疑的证明标准，但仅限于两类案件。一类是通过正式程序作出的影响重大的人身权和财产权的决定，因为通过正式程序作出的决定，实际上跟司法化的决定是一个意思，在某种程度上和司法决定有类似的地方。另一个就是需要采用这种类似刑事诉讼排除合理怀疑的证明标准行政行为就是劳动教养，劳动教养没有列入行政处罚的范畴，因为行政处罚里面不包括这样的处罚种类，在其他的法律中 也没有明确的规定。第二种证明标准可以借鉴国外的叫实质性的证明标准。所谓的实质性的证明标准是指只要这个行政行为在法规看来是清楚的明白的令人信服的，就可以满足他合法性的证据证明标准。当法官判断一个行政行为是不是合法的时候，只要看到这些证据给他这样一个印象认为是清楚的明白的令人信服的就够了，这里面有很大的主观色彩在里面，但的确他是一种特殊的证明标准，当然这项证明标准只限于一般普通的行政行为证明标准。第三种证明标准就是只适用于特殊的行政行为，就是通过简易程序、紧急情况下实施的行政行为，也就是对行政机关来讲，这个证明标准可以把他理解为合理怀疑证明标准。行政机关作出这样的决定只要他有一个合理的怀疑，就应该支持这样的行政决定，而不能要求他有充分确凿的某种标准。比如说，有人举报企业造假，非法经营，工商局去采取扣押行为去保全证据时，就不能要求他达到令人信服，完全确信无疑的证明标准，只要有合理的怀疑他都可以实施这样的行为，而法院不能说你没有充足的证据，这个行为是违法的。所以法院在判断这类案件行为合法性的时候，证明的标准放的很松很宽泛。为什么要做这样多元化的区分，就是为了照顾不同的行政行为，对相对人不同程度的影响法院有不同的判断标准，区分不同的证明标准有利于法院作出判断、有利于保障行政机关正当的行使权力。这三个不同的证明标准，说明不同的行为应该有不同的证明要求。第五个就是行政诉讼过程中的认定和推定的问题我们刚开始提到行政诉讼的很多特点证据就在于直接的认识，有些行政机关作出普通有约束力的决定、命令、规章、法规是无需法院审查的，法院实际上也没有那个专业知识去判断这个文件规范是不是合法，比如基层法院去判断省政府的规章和国务院某计委的规章，是不是合法，这是很困难的，对有些规范性文件，包括行政法规和比较高层次的规定，司法上可以采用认知的方式，来承认他的证明力无需作为一个单独的证据来严格审查，在行政诉讼过程中也存在其他司法认知问题。比如说众所周知的事实，这个属于司法认知的范畴，而且行政的司法认知范畴要比民事或刑事的范畴要广泛。另外一个就是推定的问题，在证据规则和制度中，推定是非常重要的。而且行政诉讼中我理解的推定有两方面的问题。第一个就是说对有些行政机关收集的证据要推定他的合法有效性，为什么要做这样的分析和理解呢，因为行政程序中的个别证据有它独特的一面，你必须作这样的认知国推定，有些证据是可以推定它合法有效的，除非原告在行政诉讼中能够证明被告是恶意的陷害，故意的报复等等。还有在行政赔偿案件中，对于被告的过错和违法也要采用这种推定的方式。比如说，一个人被抓进拘留所里，被打的遍体鳞伤，当然打他的人有可能是牢头、狱霸、警察等等等他出来以后，他要求行政赔偿，提起行政赔偿诉讼，法院就会要求提供证据受到的损害，这个医院有诊断书证明，但同时法院可能还要求说谁打了你，这对原告来说就非常困难。因为原告的人身自由受到了限制，如果警察不能证明是谁打的，否则只能推定是警察打的。这类证据无需原告来提供，只能有被告来提供，通常情况下被告对行政行为的合法性负举证责任。但是在赔偿案件中对侵权行为的实施和侵权行为与损害后果之间有因果联系的证据被告也需要负举证责任，而不是说在赔偿案件中，所有的证据都要由原告来举证，还要由被告来举证，因为被告还有他的优势，原告是无法举证的。当然，在国外还有一种理论有种初步证明责任，因为你原告要证明某一种侵权行为与损害事实因果联系的话，如果你什么证据都不提交，就无法启动这样的诉讼程序。原告只需付一个初步的证明责任，只要有一个经验法则和正常的逻辑推理能够推理这个行为有可能是被告实施的，马上转移给被告，被告来负举证责任证明自己没有实施这个侵权行为或者是别人实施的否则就推定被告有过错承担责任，我想这是行政诉讼证据规则中另外一个特殊的地方。当然有些法院对论证的执政和认证及审查也有别于民事和刑事诉讼的特点，法院在认证或当事人在执政过程中，有很多特殊的地方。在行政诉讼实践中在证据的规则上、证据的使用上还存在很多复杂的一些问题，这也正是最高法院制定行政诉讼证据规则需要解决