陕北能源基地城镇体系发展建设研究.doc

陕北能源化工基地城镇体系发展建设研究陕北能源化工基地位于陕西北部，地处陕甘宁蒙晋五省（区）交接地带，包括榆林、延安两市的行政区划范围，总面积80607平方公里，辖25个县（区），378个乡镇。陕北能源化工基地是全国唯一的国家级能源化工基地，也是我国21世纪煤、油、汽等能源接续地和能源化工发展战略规划重点地区。今后1015年将是陕北能源化工基地发展建设的重要战略机遇期。为促进基地建设合理布局，有机协调城镇与经济社会发展及生态环境的关系，实现工业化推动城镇化、城市化承载工业化的互动发展，必须加强关于陕北能源化工基地城镇化和城镇体系建设的研究，明确陕北城镇化与城镇建设的战略思路、布局模式及发展重点，实现科学发展。第一部分 城镇发展建设现状一、城镇发展建设特点到2004年底，陕北地区总人口为545.6万，占全省总人口14.7%，其中，城镇人口为135.6万，占全省城镇人口总数的11.1%，城镇化水平为24.9%。由于陕北自然条件相对较差，内外交通联系不畅，经济发展水平较低，人口相对稀疏，城镇发展总体上呈现数量少、密度小、水平低的特点。1、城镇化速度加快，但城镇化水平较低20世纪90年代以来，陕北城镇建设步伐加快，城镇化水平明显提高，城镇人口由1994年67.6万增加到2004年的135.6万，年均增长7.2%；城镇化水平由13.7%上升到24.9%，年均提高1.12个百分点。但从目前现状来看，陕北城镇化发展仍处于较低水平。一是建制市增加慢、数量少。解放后于1972年3月设立延安市，延安市和延安县并列，1975年延安县并入延安市，为延安地区行署所在地；1997年1月撤销延安地区行署，实行市带县制，原延安市行政范围改为延安市辖宝塔区。1998年榆林县撤县设榆林县级市，2000年7月撤消榆林行政专署实行市带县制，原榆林市行政范围改为榆林市辖榆阳区。直到2004年，陕北仍然就只有宝塔和榆阳两个市辖区。二是总体城镇化水平在全省处于较落后地位。2004年，陕北城镇化水平为24.9%，分别比全省和关中地区城镇化水平低8.1和14.9个百分点。三是城镇化滞后于工业化。自陕北能源化工基地启动建设以来，陕北以能源化工为核心的重化工产业发展步伐加快，有力地带动了陕北地区工业化水平的提高，工业增加值占生产总值比重（工业化率）达到了37.6%，高于全省平均水平的28.1%，对加快全省工业化进程起到了极大的推进作用。但与较高的工业化水平相比，陕北的城镇化水平明显滞后，工业化的快速发展并没能有效推动城市化发展。图1 陕北城镇化水平变化表表1 陕北城镇和经济发展现状（2004年）总人口（万人）城镇 人口 （万人）城镇化率（%）GDP (亿元)人均GDP （元）工业 总产值 (亿元)第三产业 增加值 (亿元)陕北545.6135.624.9376.806906.2547.8183.42延安市208.865.531.4191.769183.9347.3538.54榆林市336.870.120.8185.045494.1200.4644.88关中2219.3882.339.82072.889340.21624.59883.91 西安市725.0425.358.71095.8715115.4736.20540.15陕南909.6204.122.4399.234389.1187.24170.41全省3705.21222.033.02883.57782.33081.371137.74表2 陕北重点镇基本情况（2004年）所属市所属 区县城镇名城镇类型主导及特色产业延安市宝塔区姚店镇工业能源、冶金、制造延长县郑庄镇工业农业、能源、建材七里河镇商贸果业、蔬菜延川县永坪镇商贸石油化工子长县瓦窑堡镇商贸煤炭、旅游安塞县沿河湾镇商贸建材志丹县永宁镇商贸、工业石油杏河镇商贸能源、建材吴起县吴起镇商贸、旅游甘泉县下寺湾镇商贸能源、农副生产富 县牛武镇工业、商贸能源、建材洛川县交口河镇商贸石油化工老庙镇商贸果业宜川县云岩镇商贸建材黄陵县店头镇商贸、工业煤炭榆林市榆阳区金鸡滩镇商贸、工业煤炭及化工镇川镇商贸商业神木县店塔镇商贸、工业煤炭、炼焦、建材大柳塔镇商贸、工业煤炭大保当镇商贸煤炭、建材府谷县新民镇商贸、工业商业、煤炭及化工横山县石湾镇商贸石油、天然气靖边县青阳岔镇商贸石油定边县砖井镇畜牧集散、工业石油、建材、淀粉佳 县王家砭镇商贸、农副农副产品加工、畜牧2、小城镇数量增加快，城镇体系很不完整尽管多年来陕北城市数量没有增加，但小城镇数量增加很快，建制镇由1990年的93个增加到2004年的193个，其中特大镇3个，大城镇19个。但直至目前陕北没有形成像样的城镇体系。一是两个建制城市仅为中等城市的规模水平，区域中心城市还未形成，而且两个中等城市下面缺失小城市，城镇结构呈现出以首位城市为核心的孤立的非体系分布状态。二是县域小城镇发展多为县城孤花独放，而其他建制镇一般都较小，其职能和规模发展与县城差异很大。一方面造成县域没有形成较为完整的小城镇体系，另一方面也是造成陕北城镇平均规模小的主要原因，陕北特大镇、大镇仅占全部建制镇总数的11.4%，小城镇镇区人口平均不到千人，远低于东部地区近两千人的平均规模。三是城镇职能不完善。各城镇仍以地方行政管理、文教卫生和商贸集散等传统的农村中心地职能为主，除店塔、大柳塔、高石崖等个别城镇工矿业发展壮大外，大多数建制镇职能水平处于以地方行政中心及为城镇自身服务的初级职能发展阶段。表3 陕北城镇规模等级结构表（2004年）城镇数 城市规模等级延安市榆林市数量（座）城镇人口（万人）数量（座）城镇人口（万人）特大城市（100万）00大城市（50100万）00中等城市（2050万）1延安（35）1榆林（24）小城市（1020万）00特等镇（310万）1瓦窑堡（4）2神木（7）府谷（3.5）大镇（13万）10七里河、真武洞、保 安、吴 旗、城 关、富 城、凤 栖、丹 州、桥 山、店 头9横 山、张家畔、定 边、名 州、银 州、佳 芦、宋家川、宽 洲、双湖峪中等镇（0.21万）小镇（60城镇建设用地（平方公里）300400城镇人均道路面积（平方米）1015城镇人均公共绿地面积（平方米）5.59城镇建成区绿地率（%）3040城镇供水普及率（%）95100城镇污水集中处理率（%）8095城镇生活垃圾无害化处理率（%）85100城镇人均住宅建筑面积（平方米）3035农村人均住宅建筑面积（平方米）3545第四部分 城镇体系规划设想一、城镇体系空间布局结构1、建设中部“”型城市集中发展区根据陕北能源化工基地的资源分布及地域组合特征，并结合城镇分布、产业布局、基础设施分布的现状，在陕北中部构建由榆林、靖边、延安、绥德为极点，已建成、在建和将要建设的包西铁路、榆林靖边延安高速公路、榆林绥德延安高速公路等重要交通线路为轴，以线串点，形成“”型城市集中发展区。该集中区基本构架是榆（阳）靖（边）安（塞）宝（塔）子（长）绥（德）榆（阳），不仅包括了榆林(榆阳)、延安(宝塔)两中心城市和横山、靖边、安塞、子长、绥德、米脂等县城，还囊括了榆树湾、柠条梁、永平、锦界、杨家园则等一批工业重镇和安宁、沿河湾、鱼河、镇川、石湾、青阳岔、义和、马其湾镇等一批重点镇。该集聚区具有形成的良好的交通网络支撑，将来还有太中铁路和高速公路经过绥德和靖边从该构架内横向穿过，并且，由交通线路串联起基地内主要的煤炭、石油、天然气、盐资源集聚区，连接了榆横、榆神煤化工区和鱼米绥盐化工区等工业基地。集中区内的榆林市区、延安市区和靖边、横山、绥德、安塞、子长，2005年合计非农业人口加上城镇流动人口约90多万人，占陕北地区全部的55%以上，是陕北地区的社会经济核心区。该城市集中区的建设，将有效加强城市之间的整合和职能分工，特别是加强榆林、延安两市区的有机协作和职能互补，尽快提升两城市的综合社会服务功能，增强对陕甘宁蒙晋边际地区的整体辐射带动能力，使该城市集中发展区成为陕甘宁蒙晋边际地区最发达的城镇群、最具活力的经济区和能源化工产业基地。2010年，集中区城镇人口达到150万人，城市建设用地面积180平方公里，占陕北地区城镇总人口的60%以上， 2020年，集中区城镇人口达到260万人，城市建设用地面积260平方公里，占陕北地区城镇总人口的65%。2、建设南北两个区域城镇群在陕北的南北两端建设以洛(川)黄(陵) 的南部城镇群和神(木)府(谷)以中心的北部城镇群，积极促进产业和人口向两中心集中发展，承载南北部能源化工产业发展和为南北区域服务，提高陕北地区南通关中、北通晋蒙的连结、影响能力。洛黄南部城镇群统筹协调洛川县城、交河口镇、杨舒乡、黄陵县城、店头镇的发展，加快建设杨舒化工新区和黄陵煤电工业区，提升黄陵旅游城市品位，加强与关中的联系，形成为旅游、交通、石油化工综合发展城镇集聚区；神府北部城镇群加强与晋蒙的协调，加快榆神煤化工工业区和府谷火电载能区发展，成为北部重要的载能工业区和综合服务中心。2020年，南部洛黄城镇群城镇人口达到40万以上，城市建设用地面积25平方公里；北部神府城镇群城镇人口达到50万以上，城市建设用地面积50平方公里。3、新设市设区设想2010年前，新设神木、府谷、靖边、黄陵等市。2010年-2020年期间，延安市新设甘泉区、安塞区、子长市和洛川市。甘泉区包括现甘泉县东南部的城关镇、道镇、石门乡、高哨乡、劳山乡、东沟乡和现宝塔区南部的南泥湾镇、临镇、官庄乡、麻洞川乡、松树林乡；安塞区包括现安塞县的真武洞镇、招安镇、建华镇、坪桥镇、化子坪镇、王窑乡、镰刀湾乡、王家湾乡和现宝塔区的蟠龙镇、梁村乡、贯屯乡；同时撤县新设子长、洛川两市。榆林新设锦界区、镇川区和绥德市。锦界区包括现榆阳区的安崖镇、麻黄梁镇、大河塌乡和现神木县大保当镇、高家湾镇、乔岔滩乡、花石崖镇、万镇及佳县的上高寨乡、刘国具乡、朱家瓜乡。镇川区包括现榆阳区的镇川镇、鱼河镇、清泉镇、李家站乡、上盐湾镇和现米脂县及现佳县的佳芦镇、官庄乡、金明寺镇、刘家山乡、乌镇、峪口乡、木头峪乡、店镇、坑镇、大佛寺乡、康家港乡、螅镇乡；将绥德县和吴堡县合并设立绥德市。二、城镇体系等级规模和职能结构根据陕北能源化工基地城镇体系规模等级现状，在两市、23个县城、193个建制镇的基础上，结合陕西省城镇体系规划，到2020年，形成9市12个县城和199个建制镇的五级城镇体系。城镇体系包括两个中心城市和四个二级工业城市及众多小城镇。两中心：即榆林、延安两个中心城市；二级工业城市：即神木、靖边、黄陵、洛川以工业为主导的次中心城市；三级区域中心城镇：包括府谷市、子长市、绥德市和定边、宜川、富县、横山、吴起、延川、志丹、子洲、清涧、黄龙等县城城关镇四级工业镇：庙沟门、永坪、店头、新民、大保当、店塔、大柳塔、杨桥畔、前河口、双河、壶口、甘谷驿等工业小城镇。五级其它建制镇。表8 陕北能源化工基地城镇体系等级结构等级城镇名称区域发展定位一级中心城市榆林市基地北部的中心城市，晋陕蒙接壤地区中心城市延安市黄河河套以内陕甘宁地区最重要的综合性中心城市二级重点工业城市神木市、洛川市、靖边市、黄陵市、重点工业城市三级区域级中心镇绥德市、子长市、府谷市、延长县、定边县、宜川县、富县、横山县、吴起县、延川县、志丹县、子洲县、清涧县、黄龙县等县的城关镇专业职能性城镇和县域综合中心四级工业镇庙沟门、永坪、店头、新民、大保当、店塔、大柳塔、锦界、杨桥畔、前河口、双河，壶口、镇川、甘谷驿重点镇五级其它建制镇其余建制镇到2010年，陕北能源化工基地规划建设中等城市2座，小城市4座。到2020年，陕北能源化工基地规划建设大城市2座，中等城市3座，小城市4座。表9 陕北能源化工基地城镇体系规模结构规模2010年2020年数量（座）城镇人口（万人）数量（座）城镇人口（万人）大城市02榆林（80）延安（70）中等城市2榆林（42）延安（40）3神木（30）府谷（20）洛川（20）小城市4神木（15） 府谷（8）靖边（12） 黄陵（7）4子长（15） 靖边（19）黄陵（15） 绥德（18）县城及重点镇31名州镇、延长镇、定边镇、丹洲镇、银州镇、富城镇、横山镇、吴起镇、真武洞镇、甘泉城关镇、延川镇、保安镇、双湖峪镇、秀延镇、宋家川镇、佳芦镇、石堡镇、庙沟门镇、永坪镇、店头镇、新民镇、大保当镇、店塔镇、大柳塔镇、锦界镇、杨桥畔镇、前河口镇、双河镇，壶口镇、镇川镇、甘谷驿镇25延长镇、定边镇、丹洲镇、银州镇、富城镇、横山镇、吴起镇、延川镇、保安镇、双湖峪镇、秀延镇、石堡镇、庙沟门镇、永坪镇、店头镇、新民镇、大保当镇、店塔镇、大柳塔镇、杨桥畔镇、前河口镇、双河镇、壶口镇、镇川镇、甘谷驿镇一般建制镇针对陕北现状城镇职能结构特点、城镇发展条件和目标，协调城镇间的分工，规划将城镇职能类型划分为：综合性型产业服务城市、能源化工产业重镇、文化教育物流中心城市、旅游文化名城、其他工业城市五类城镇。榆林：基地北部的中心城市，强化为陕北能源化工基地发展建设服务的综合化生产和服务业的发展，建设能源化工基地后勤服务中心和晋陕蒙接壤地区中心城市。延安：黄河河套以内陕甘宁地区最重要的综合性中心城市。积极发展精细轻工机械、食品等产业和以红色旅游为主体的旅游产业，重点支持社会综合服务功能发展，将延安建成陕北与陇东地区科技、教育、文化中心城市和陕北重要的精细轻工机械食品工业基地和国内外有影响的旅游城市。神木市：能源化工、综合产业服务和文化交通物流城市。洛川市：能源化工、综合产业服务、旅游文化和文化教育物流城市。靖边市：能源化工、综合产业服务和交通物流城市。绥德市：能源化工、综合产业服务和文化教育物流中心城市。黄陵市：能源化工和旅游文化城市。子长市：能源化工、综合产业服务城市。府谷市：能源化工、综合产业服务城市。表10 陕北能源化工基地城镇体系职能类型结构城市职能综合性型产业服务城市能源化工产业重镇旅游文化名城文化教育物流中心其他工业城镇榆林市延安市神木市洛川市靖边市绥德市黄陵市子长市府谷市定边县米脂县延长县富 县横山县宜川县吴起县延川县志丹县子洲县清涧县吴堡县佳 县黄龙县能源化工重镇其余建制镇第五部分 主要城镇规划设想一、榆林市榆林市作为能源化工基地北部的中心城市，近年发展速度很快，人口、生产总值和工业总产值都是全国各城市中最快的，但由于市区新上产业项目以重化工为主，轻纺食品工业严重萎缩，科技教育文化商贸发展相对滞后，与其地区性中心城市的地位和功能是极不适应的。今后，榆林城市的发展，必须紧紧围绕国家历史文化名城、能源化工基地后勤服务中心和晋陕蒙接壤地区中心城市的定位，以现有城区为中心，按照“一城三区”的空间格局进行建设布局，合理确定各城区的职能定位，将榆阳区建成政治、文化、轻工等配套产业、教育中心，锦界区建成能源化工业中心，镇川区建成商贸中心，建设各城镇间的生态功能区，形成多个城镇镶嵌的园林化城镇密集区。加强为陕北能源化工基地发展建设服务的综合化生产和服务业的发展，完善产业结构，重点发展以现代化装备技术支撑的精细能源化工、能源化工专用机械制造、轻纺制造、以培养能源化工专业技术人员为主的大学本科和职业教育、科技商贸物流服务等，形成以精细能源化工、专用机械制造、轻纺制造、科技商贸物流服务等为主的功能互补、协作有序、关联度较高的产业集群。加强交通、通信、信息、天然气化、集中供热、垃圾处理、给排水等城市基础设施建设，完善城市功能，提升城市品位，创造最佳投资环境。完善城区交通网络建设，加快榆林4C级机场建设，建成陕西第二大航空港，完善城市供气供热网络，城区全面实现集中供热，扩大供气覆盖范围，完善城镇供排水管网，建成一批城镇污水和垃圾处理设施，建成一所中型垃圾处理中心，全市城市生活污水处理率达到60%以上；加快实施城镇绿化工程，增加绿地面积，建设由城市森林公园、路街绿带和社区绿地组成的城市绿化体系，人均城市绿地面积达到3m2，城市环境质量明显提高，把榆林建成古城风貌独特、绿色景观秀美、文化氛围浓厚、社会生态和谐、服务功能齐全的中心城市。到2010年建成全国卫生城市和环保城市，成为现代塞上明珠。2010年榆林城市人口规模42万人，2020年城市人口达到80万人。二、延安市作为陕北中部的中心城市，延安具有以医疗卫生、文化、教育、科技、物流广泛服务于陕北和陇东地区的良好条件，同时，也是陕北地区最大的文化教育中心，具有革命历史名望和丰富红色革命旅游文化资源的革命传统教育城市、红色旅游城市。延安今后发展要以黄河河套以内陕甘宁地区最重要的综合性中心城市为定位，把安塞、甘泉纳入延安市区统筹规划，尽快设立安塞区和甘泉区，宝塔区、安塞区、甘泉区以交通干线为轴构成一城三区的带状组团式结构，优化城市结构，完善基础设施，加强生态环境的建设，把延安建成为特色鲜明，规模适度，联系便捷，人地关系和谐的经济强市。由于受地形条件的限制和充分考虑资源环境承载力，在中心城区不宜大规模建设重化工业项目，要积极发展精细轻工机械、食品等产业和以红色旅游为主体的旅游产业，重点支持社会综合服务功能发展，将延安建成陕北与陇东地区科技、教育、文化中心城市和陕北重要的精细轻工机械食品工业基地和国内外有影响的旅游城市。中心城区建设以东区建设为重点，加快推进市区山地沟道开发，拓展城市发展空间，扩大城区规模，以城市交通、给排水、供气供热、环境治理等为重点，全面加强城市基础设施建设。完善城市路网，打通高坡韩家窑则马家湾红化路、红化小区市场沟西沟大砭沟路等城市道路，下大力气解决城市过境交通干扰问题。继续改造延伸市区给排水管网，扩建姚店自来水厂，新建姚店污水处理厂、城区中水回用工程、天然气二期工程、市区第二垃圾填埋场，2010年自来水普及率达到90%，供气率达到85%，继续实施城区绿化工程，加强革命文物遗址及古城保护，人均公共绿地达到8平方米，加强中心城区教育、文化、卫生等社会事业建设，努力塑造文明、美观的城市形象。以现代服务业为重点，促进中心城区产业聚集、人口聚集，提高城市的综合承载力和辐射带动能力。2010年，中心城区人口达到40万人，2020年城市人口达到70万人。三、重点工业城镇21世纪以来，陕北能源化工基地进入加速发展阶段，目前有几十个投资上几亿、几十亿元的项目正在建设或者即将建设，这些项目的建设带动了当地经济发展，有力地支撑了县域经济发展，同时，加速了一批工业城镇的成长，推动了当地的城镇化进程。1、神木市2010年前撤县设市，包括神木县城及周围的大柳塔商品煤基地、榆神煤化工工业区、红碱淖生态旅游区等小城镇和工业园区，为能源化工、综合城市区，2020年达到城市区人口规模30万人，形成“一心、四区”空间布局结构。神木工业城市的发展要依托当地的优势，主城区要提高自身综合服务能力，为工业区发展提供支撑，周围的产业园区职工，包括府谷的几大电厂职工，均在神木城市布置生活居住区；工业区大力加快能