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汉代监察制度述评吴启萌 10行政管理 10367024摘要：汉代是我国古代封建专制制度走向成熟的重要阶段，也是在中央集权体制下发展起来的行政监察制度走向体系化的关键时期。此时期内所创立的从中央到地方、自上而下、相互制衡的监察网络，对后世行政监察体系的发展有着重要影响。本文将分析汉代行政监察制度的构成及其特点，深入探讨其作用及局限，包括它的历史借鉴作用。关键词：御史 刺史 监察网络自秦以来，封建国家中，皇帝高高在上，掌握着至高无上的皇权，皇权之下，又存在着庞大的官僚群体。这个官僚群体对于保证皇权的威信，统御众多的庶民百姓至关重要。因而皇权的巩固离不开官僚的支撑，同时对于皇帝来说，也必须要有足以能威慑庞大的官僚集团的制衡机构来控制文武百官，因此对于皇帝来说，治民先治吏，治吏即为治国。“惧宰官之不修，立监牧以董之；畏监督之容曲，设司察以纠之”参见全三国文卷21载夏侯玄时事议刺史。因而自秦始皇起，历朝历代开始构建视察群臣的监察制度。两汉时期，行政监察制度走向成熟。汉代监察制度概述汉代监察制度承袭于前代，又在其基础上丰富发展。在其发展过程中将中央监察大权一分为三，形成御史府、丞相司直、司隶校尉三足鼎立的局势；在地方行政监察系统中，又形成刺史督邮监乡五部这样的州、郡、县级监察单位，形成相对独立而对本级长官负责的监察体系。这样，汉代建立了中央和地方两大监察体系，形成了一个完整的行政监察网络。（一） 中央监察体系汉初沿袭秦制，设立了御史府，并且作为汉代中央监察制度的主干，御史制度一直延续并发展下去。御史大夫掌管监察并担任副丞相，这样既便于协助丞相处理政务，又便于对丞相的监督，有“典正法度，以职相参，总领百官，以职相监临” 汉书卷83朱博传。御史大夫设府，与丞相并称“二府”，共同管理国家事务。其属官一分为二，一是以御史丞为首，统领御史30人，协助御史大夫办理政务；二是以御史中丞为首，“在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史员十五人，受公卿奏事，举劾按章”汉书卷19上百官表。御史有监督、监护、纠察、弹劾、选任、判决及终审、拘捕等极为广泛的任职和权力，其权力一度甚至超过丞相。汉成帝时，御史大夫改为大司空，与丞相（改为大司徒）、太尉（改为大司马）合成“三公”，但实际上监察之权反而被削弱。御史中丞正式成为由御史府改称的御史台的最高长官，位尊权重，如张汤任御史中丞时，“每朝奏事，语国家用。日旰，天子忘食，丞相取充位，天下事皆决汤”汉书卷59张汤传。可以说，御史制度历史悠久，职责广泛，虽各朝品秩不一，但其实际地位无一不令人仰视。 汉代行政组织外部另一重要监察单位为司隶校尉。司隶校尉最初是汉武帝临时设置审理“巫蛊”一案的治安警官，后来固定下来，转为京畿地区的常设监察官员。司隶校尉权限很广，主要监督京师及周边七个郡的文武百官。司隶校尉监察权的有效行使还有赖于其对两种权力的拥有，一是治安权，二是领兵权 王尔春，冯国义，论汉代司隶校尉监察权，河北学刊，2008年28卷第一期。治安权使之在不法官吏逮捕和平民百姓犯法者的逮捕上有了很大的权限支持，有力的服务于其监察权的行使；汉旧仪言司隶校尉初置可领一千二百名刑徒兵，说明了司隶校尉对京畿地区乃至整个国家的安全都负有着不可推卸的责任, 当然也就成就了一种声势, 使其监察权力的行使更能游刃有余。司隶校尉的身份颇具特殊性，它即是御史大夫的属官，又可以反过来监察御史大夫，表明它对皇帝负责的特殊地位 秦素霞，浅谈汉代监察制度，中国教育技术装备,，2009，（16）。司隶校尉和御史成为两汉平行的两个监察机关，形成双轨制的监察系统，从名义上讲二者都是隶属于行政之下，但实际上是皇帝领导下的独立职官系统 袁刚，中国古代政府机构设置沿革，黑龙江人民出版社，138。丞相负责行政组织内部的监察工作。丞相府设丞相司直一职。司直的职能是在丞相的领导下进行行政组织的内部的监察，“掌佐丞相举不法” 汉书卷19上。因此，司直权责重，范围广，上至御史大夫，下至地方行政长官，都在监察范围之内,“龚胜为司直，郡国皆慎选举，三辅委输官不敢为奸” 汉书鲍宣传。御史中丞、司隶校尉、丞相司直都是中央监察官员,但是三者互不统属。从品位上讲，丞相司直直为最高,司隶校尉居其次,御史中丞为最低。但从具体运作来说，御史府、丞相司直、司隶校尉这三大监察机构互不统率，权力交叉，各自为政，三者各有分工，又互相牵制。使得汉代的中央监察机构出现互相制衡的多元化特点。可见，汉代中央监察系统组织严密，使得各级官员包括监察官员在内无不处于严密的行政体系在内 邓彬祥，评汉代监察制度，嘉应学院学报，2009，（05）。另外，汉武帝时设有绣衣御史，又称直指绣衣使者，被派往各地逐捕“盗贼”，治理大狱。（二） 地方监察体系汉代地方监察制度的建立，始于惠帝二年。汉旧仪载：“惠帝二年，相国奏遣御史监三辅，郡。”由此确立了汉代御史对地方的监察制度。后来随着土地兼并的加剧，地方豪强势力的日益发展，以及部分地方官员与地方势力的相互勾结，为了加强中央集权统治和对地方官吏的监察，汉武帝将全国划分为十三个监察区，又称十三部州，每州部设一刺史，称州部刺史。刺史为中央派遣常驻监察区的监察官,专司监察,没有行政权,也没有立法权,只有检举弹劾权,与地方长官没有任何隶属关系,直接隶属于御史中丞,御史中丞直接对御史大夫负责,御史大夫直接对皇帝负责。刺史的级别较低,俸禄仅六百石,仅相当于县级官吏,但他们的监察对象却是享有二千石的郡一级高官 通志略职官略第四。汉武帝还亲自制定了我国第一部监察法规“刺史六条问事”，它规定刺史有权监察郡国皇族、地方豪绅，为刺史监察提供了法律依据，开创了地方监察制度的模式 陔余丛考卷二六,商务印书馆1957 年版。除刺史制度外，汉代还形成了以“督邮”为主的地方行政组织内部监察制度。督邮由太守直接领导，可监督太守以下的官员，也可监督刺史。这样一来就与刺史制度形成相互监察的掎角之势，一方面有利于地方监察势力的平衡，但另一方面却不利于刺史权力的行使，限制了其职权。县一级单位设有“监乡五部”，县把属乡分为若干部，任命专门的监察官廷掾对县属乡分部监察。汉代监察的内容与权限汉代监察体系的设置相当完备，同时赋予监察人员的权限广泛，监察内容也十分丰富。（一） 监督弹劾监督弹劾的本意是向下的，是以全国官吏为对象的。汉代对官吏的监督弹劾主要采取以下几种方式：一是“检核簿册”，即在年终时汇集各种政务情况，制成簿册，逐级上报检核，监察人员也经常到下面“督促文书”；二是“举劾案章”，即监察人员以纲常法律作为标准，对违反朝章礼法、典章制度的各种人物和事件进行检举揭发；三是“牵制监督”，即在职官设置上采取分权制约的方法，有意构成相互牵制的关系；四是“连坐告密”，即一人犯法，相关人员如不检举，都得施行连坐；五是“遣吏巡行”，即有皇帝亲派使者、御史去各地查处或监察某项事物等韦庆远，中国政治制度史，中国人民大学出版社，1989，第一版，p163-164。（二） 谏诤谏诤是对君主或上司提出规劝性的意见。谏诤出自忠诚，但会使君主和上司的面子受到损害，或一时难以接受，却对于整个统治秩序是有益无害的，所以还是应当鼓励臣民谏诤的。然而在专制主义中央集权制度下，皇帝和上司的意志往往决定臣僚下属的命运和生死，这就决定了谏诤不可能真正有效。这一时期的谏诤，在形式上是受重视的，也确实出现过采取各种方式对君主和上司进行谏诤的事例，但能虚怀纳谏的毕竟是极少数。谏诤的途径难得畅通，设置专职的谏官，实际上是缩小谏诤的范围。所以中国古代的谏诤传统的实效是极有限的同上。汉代监察制度的特点及局限汉代的行政监察制度建立了中央和地方和交叉行政监察体系，其特点主要有以下几点：一、 多元监督，相互制衡。汉代的监察制度设计从中央到地方都不是由一个监察机关来全权负责，而是建立了多元化的监察机构来分享监察权，并相互制衡。在中央，有御史府、司隶校尉和丞相司直三足鼎立的局势，三者的相互制衡，有效地限制了相权，维护了皇权的尊严；在地方，在地方的郡、县、乡也分别设有刺史、督邮、廷掾三级监察官，刺史监督郡太守，不隶属于郡太守。而督邮隶属郡太守，在监督廷掾的同时，又可以监督刺史，这样等于就使得刺史与郡太守互相制衡和牵制，使得地方官吏贪污腐化的成本加大，有效地遏制了地方官僚主义势力的膨胀 汉代监察制度评论兼谈对我国当今监察制度构建的启示。多元监察机构的设置，牵制平衡的均态，既维护了皇权的至高无上，又保证了地方的稳定，有效遏制了地方官僚的贪污腐化和地方行政、监察势力的壮大，打击了地方官吏与地方豪强势力的勾结，巩固了汉朝统治基础的稳定和国家的安定。二、 以小督大，以卑临尊的制度设置。监察官位卑权重是封建政治体制的经验所得。一方面品秩低得监察官易于为皇帝掌控，能够让皇帝实时了解官员的情况；另一方面，监察官品质低下，任期较短，可防止监察官结交权贵，拉帮结派，坐大势力，形成关系网，威胁皇权。所以汉代的监察官普遍品质不高，但往往能监察位及三公的重臣皇亲，并保持着相当的威慑力量。如官千石的御史中丞可以监察官万石的丞相，官六百石的刺史监察官二千石的郡守。这种方法被后世学者所称道，说：“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制，内外相维之意也” 日知录卷九部刺史。三、 汉代监察官的选职任用自成体系并制度化。汉朝建立以来，吸取秦朝在官吏任用上的经验教训，十分重视对官吏的选任。监察官作为监察百官的专吏，更是需要层层考核，以赢得统治者的信任。所以汉代对监察官员的选用方面自成体系。第一，从监察官的入仕途径来看，察举是汉代选官的最重要途径，也有举孝廉、举茂才、举贤良、举文学等，两汉的监察官多数都是通过察举入选的，通过举孝廉，举贤良入选的监察官不胜枚举。可见汉代的监察官入仕途径已相当完备并制度化了。第二，从监察官的选任标准来看，大致可概括为三个方面：在政治节操方面，要忠于君主，刚正廉洁，敢谏敢言，不畏权势，这是选任监察官的首要条件；“通律明法”、有比较高的学识是汉代选任监察官的另一重要条件；汉代选官比较重视资历，选任检察官亦是如此，一般而言，汉代的御史大夫需从二千石的高级官吏中选任。 李洁，汉代行政监察制度及其历史借鉴，法制与社会，2008第三，对监察官施行严格的考核制度。两汉对于渎职违法的监察官处罚甚严。定期的考核能有效地维持监察队伍的清正廉洁，从而更加有效的行使监察权。汉代的监察体系特点鲜明，对于两汉的官僚系统的规范和整治有着突出的作用，但在实际运行当中，还是存在着众多弊端。1. 在前面提到了汉代监察制度的一个特点，就是互相制衡的多元化监督体系，而这一体系本身也存在着不少问题，最主要的就是监察机构多元却缺乏统一有力的领导，中央三大监察机构各成系统，职权重叠，极大影响了监察效率和监察力度。代表中央监察地方的刺史品秩较低，却要监督品秩比其高出很多的太守，并且刺史还得接受隶属太守的督邮的监督，这样其实就大大削弱了刺史的监督作用。2. 汉代监察机构逐渐独立，自上而下垂直监察，但从西汉初期以来，御史大夫是中央最高监察人员，既掌管监察，又担任副丞相，监察权与行政权集于一身，难以实行监督权，并未成为独立于行政之外的政治实体，日本学者大庭蓨认为“御史大夫是天子的书记长官，御史府是草制之官署” 日本大庭蓨，居延出土的诏书册与诏书断竹简，关西大学东西学术研究所论丛，第52辑，1961。直到东汉才设立了以御史中丞为首的御史台，实际上已独立执行监督职能，这才标志着监督权开始与行政权相分离。3. 东汉地方最高监察权与行政权由分离变成合一，导致了封建割据的产生和吏治的腐败。东汉后期，刺史制度发生重大变化，刺史由定期巡视改为常驻地方。后刺史又改为州牧，集行政、监察、经济、军事大权于一身，事实上成为地方最高一级行政长官，这就导致地方割据势力的崛起，最终威胁到了东汉末期的皇权统治，并爆发一系列农民起义，为汉王朝的灭亡埋下了伏笔。如“焉牧亦土，造帝服于岷、峨；袁绍取冀，下制书于燕、朔；刘表荆南，郊天祀地；魏祖居，遂构皇业。汉之覆灭，祸源于此！” 续汉书百官志五注引臣昭曰两汉监察制度的总体评价 中国古代的监察制度，起源于西周，形成于秦朝，确立于西汉。两汉时期是封建监察制度确立时期，其组织、体系较周、秦有很大的进步，建立起了一套从中央到地方的监察机构，有一支人数众多的监察官吏队伍，这对于廉政建设无疑产生了积极作用，也为后代封建统治者所借鉴成为中国行政制度重要的一部分。两汉的监察制度在设立伊始对两汉的政坛起到了不可忽视的作用，它规范了官员的行为，一定程度上解决了腐败问题，缓和了阶级矛盾并加强了中央集权，对维护两汉的封建统治起到了一定积极作用。但实际情况说明，由于监察官员的品级和薪俸低下，想用“以卑”去“察尊”往往只是个美好的设想，监察官员的权力再大、系统再健全，也都只不过是皇帝的御用工具，这是整个封建社会摆脱不了的一个痼疾。封建的监察机构本身是官僚机构的组成部分，它不可能根除官僚主义的种种恶习，也不可能摆脱官僚制度弊病的制约，从而导致监察部门的腐败，这是必然。例如通典职官记载：“汉刺史乘传周行郡国，无适所治。中兴所治有定处。旧常以八月巡行所部，录囚徒，考殿最。初岁尽诣京师奏事。中兴但因计吏，不复自诣京师”。可见随着历史的发展，监察制度也并没有摆脱官僚制度弊病的制约，在解决一定问题后，它存在的本身也成为了一项重要的政治和社会问题，例如东汉末期各路刺史的割据战争。汉代监察制度对于现代行政的启示 两汉的监察制度本来是为了解决尾大不掉问题，起到监督中央和地方的作用，但随着历史的发展，这套制度的本身又造成了地方专权和滋生腐败的问题，因此我认为如果不从本质上改变，单纯靠制度的制定是不能解决问题的。从当今的社会现实当中看，我们需要一种监察制度，因为