我国小额信贷发展中存在问题与对策1.doc

我国小额信贷发展中存在的问题和对策提 纲一、小额信贷在中国（一）小额信贷的起源（二）小额信贷在中国的发展二、我国现阶段小额信贷的困境（一）小额信贷机构的发展存在诸多需要解决的问题（二） 缺乏推动小额信贷长远发展的政策环境与制度框架（三） 小额信贷的中介服务业缺位三、推动我国小额贷款发展的对策与建议（一）构建支持小额信贷发展的政策环境和制度框架（二）对小额信贷机构提供特定制度安排和政策支持（三）因地制宜地采进行信贷产品创新（四）加强对弱势群体的技能培训我国小额信贷发展中存在的问题和对策内容提要：我国小额信贷机构的发展面临小额信贷机构法律地位不明确，小额信贷项目资金来源有限，小额信贷利率政策等诸多问题的挑战，同时缺乏推动小额信贷长远发展的政策环境与制度框架。本文针对我国小额信贷发展中存在的问题提出推动我国小额贷款发展的对策与建议。关键词：小额信贷；初级阶段；长远发展 一、小额贷款在中国一般认为小额贷款是一种在一定区域内，以低收入群体及微型企业为客户的小额度、持续性、制度化的信贷服务方式。20世纪70年代孟加拉国著名经济学家穆罕默德尤努斯教授（Professor Muhammad Yunus）探索为低收入群体提供无需抵押担保贷款的可行性，开创了“小额贷款模式”。 小额信贷和一般商业贷款相比具有以下特征：贷款对象为贫困户、贷款用于生产而非消费、贷款额度小、期限短、不需要担保或具有灵活多样的担保形式、还款周期短。小额贷款不仅是一种重要的扶贫方式，更是一种金融服务的创新。（一）小额信贷的起源。现阶段我国的小额贷款方式归纳起来有五种：一是由农村信用社向农户或其他需求主体发放的小额信用贷款和联保贷款，前者是直接对需求方以往的信用进行评估，然后以“一次授信、循环使用”的方式提供贷款，而后者主要是像孟加拉乡村银行学习的农户联保小组，通过35 家农户自愿组成小组，然后由农村信用社向其发放贷款。由于农村信用社是我国农村正规金融中的主力军，因此这一类的小额信贷服务也是中国农村小额信贷服务最重要的组成部分。二是由一些新型的农村金融机构，如小额信贷公司、村镇银行等金融服务供给主体提供的小额贷款服务。三是由政府主导，金融机构自愿参与提供给贫困农户的具有特殊政策性的小额扶贫贷款，这种形式中，金融机构向农户提供贷款的同时能够从政府财政方面得到一定的补贴。四是由邮政储蓄银行推出的存单小额质押贷款，由于邮政储蓄银行的网点有60%以上是分布在县及县以下的农村地区，可以说，拥有非常贴近农村市场的金融服务网络，在了解农户信息方面具有较大优势，能够有效地减少信息不对称的问题。 五是由那些受国际组织援助的公益性机构提供的小额信贷项目，这一部分的小额信贷服务主要是以扶贫为目标，但是由于其资金来源有限，规模较小。 （二）小额信贷在中国的发展。我国进从20世纪90年代初开始，在部分贫困地区率先开展小规模的小额贷款试验，主要着眼于尝试解决我国贷款资金扶贫工作中的一些突出问题。小额信贷在我国的实行阶段第一阶段：1993年1996年，小额信贷作为一种扶贫理念和独特的信贷技术被引入我国。中国社科院农发所在河北易县组建“扶贫社”，主要是借鉴孟加拉乡村银行GB模式，由此小额信贷试点工作在我国正式开展，并为其随后的大规模推广提供了实证依据。这期间还存在一些非政府组织NGO，他们资金主要来自国际捐款和软贷款，但由于受到的政策限制多，发展的空间小。第二阶段：19972000年，借鉴NGO小额信贷技术和经验，主要采用第一代孟加拉乡村银行小组联保模式，以国家财政资金和扶贫贴息贷款为主要资金来源，我国政府机构和正规金融机构（这期间主要是农业银行和农业发展银行）主导的“政策性小额信贷扶贫项目”在全国推广并发展起来。第三阶段：2000年2004年，2000年1月24日中国人民银行发布了农村信用合作社农户联保贷款管理指导意见，确定了农户联保贷款的“多户联保、按期存款、分期还款”的基本原则，我国正规金融机构开始大规模介入小额信贷领域，开始发放“小额信用贷款”和“农户联保贷款”，至此，小额信贷的总量规模开始大为扩张。第四阶段：2004年以后，我国小额信贷进入探索商业性小额信贷的阶段，私资本投资的商业性小额信贷机构开始出现。2004年中央1号文件提出，要“继续扩大农户小额信用贷款和农户联保贷款。通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为三农服务的多种所有制的金融组织”。2005年2月，中央第一次明确提出：“在有条件的地方，可以探索建立由自然人或企业发起的小额信贷组织。”同年10月，中国人民银行正式决定，在中西部地区民间融资比较活跃的山西、陕西、四川、贵州、内蒙古5省（区）进行民间小额贷款试点，只确定基本原则，具体实施方案由各地根据实际情况制定。2008年银监会和央行联合发布关于小额贷款公司试点的指导意见，对小额贷款公司的资金来源做了比较严格的规定，明确小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及不超过两个银行业金融机构的融入资金。小额贷款公司从银行业金融机构获得融入资金的余额不超过资本净额的50%。2009年6月初，银监会发布小额贷款公司改制设村镇银行暂行规定，对小额贷款公司改制为村镇银行进行了制度上的规范：小额贷款公司在有银行业金融机构作为主发起人前提下，在法人治理、内部控制、经营管理及支农服务等方面符合一定要求，可改制成为村镇银行。2010年一号文件首次提出要在三年内消除基础金融服务空白乡镇，拓展了农业发展银行支农领域，这说明党和政府对农村金融市场建设、以及社会主义新农村建设的高度重视，都表明我国已经步入了商业性小额信贷的正确轨道。二、我国现阶段小额信贷的困境发展小额信贷对经济进步和社会发展具有重要促进意义，并对缩小个人收入差距和解决区域发展不平衡和资源有限性问题能够起到积极的推动作用。一，小额信贷是扶贫的有效工具。它通过提供存款、信用和保险工具使得贫困人群可以进行更加稳定的消费，更加有效的去管理他们的风险，发展微小企业并增加自身的盈利能力，提高生活质量。二，小额信贷服务可以促进资源的配置、市场发展和技术进步，并通过这些渠道促进经济的增长和社会发展。三，小额信贷服务可以通过对金融市场进一步完善来促进整个金融体系的发展。但我国小额信贷已取得长足发展，但仍面临诸多问题与挑战。 （一）小额信贷机构的发展存在诸多需要解决的问题小额信贷机构法律地位不明确。在我国的小额贷款公司试点工作中，将来由谁来监管至今还没有明确说法。现在小额贷款公司作为特殊的企业，政府确定的相关部门都可以监管，联席会议由工商局、金融办、人民银行、银监会组成，有些地方还加入公安部门参加，多头监管既不利于提高监管效，也在一定程度上形成了监管空白。同时，各省份金融办出台的关于开展小额贷款公司试点工作的实施意见中，均明确提到了“对依法合规经营、没有不良信用记录的小额贷款公司，向银监部门推荐按有关规定改制为村镇银行”。但是银监会去年出台村镇银行管理暂行规定，要求村镇银行必须由银行等正规金融机构作为最大的股东。这意味着即使小额贷款公司转制为村镇银行，初始的主要发起人民营企业将不得不大幅降低持股比例，失去控股权，这使得那些小额贷款公司升级为村镇银行希望渺茫，使冀望通过创办小额贷款公司逐步过渡到村镇银行的民间资本热情骤降。小额信贷项目资金来源有限。资料显示目前小额信贷的资金主要来源于国际组织和相关单位的赠款、国家财政扶贫专项资金和中国人民银行的支农再贷款。这些都是来自农村金融市场之外的外源资金，农村金融市场上自有的储蓄资金并没有被农村金融机构用于农村经济发展中。试点地区小额信贷公司明确规定只能以股东合法的资金发放贷款，不能以任何形式吸收存款，这限制了小额信贷的资金来源。相对于众多中小企业急迫的融资需求,目前,小额贷款公司无论是数量上还是规模上，都远远不能满足市场需要。由于小额贷款公司只经营贷款业务不能吸收存款，不少小额贷款公司开业不久即贷出了大部分资金，在可用资金贷放完毕后“无米下锅”，困扰着当前小额贷款公司发展。小额信贷面临税负重和利率矛盾难以解决的问题。中小企业经营的项目单一，而且利润一般都比较低，而小额贷款利率又太高，降低小额贷款利率，小额贷款公司赔钱；提高贷款利率，中小企业借款者赔钱，二者之间利率关系的矛盾很难解决。贷款利息收入是小额贷款公司的唯一盈利来源。按照规定，小额贷款公司的贷款利率最高不能超过国家贷款基准利率的4倍，最低不能低于0.9倍。由于小额贷款公司从性质上不属于金融机构，须按工商企业来纳税。目前，小额贷款公司要负担25%的企业所得税和5.56%的营业税及附加。按此规定计算，小额贷款公司的贷款利息收入有超过3%的比例需要缴税，这样的税率，对于仅靠贷款利息收入盈利的小额贷款公司来说相当重。由于不属于金融机构，小额贷款公司融资不能享受银行间同业拆借利率而只能依照企业贷款利率，加上银行贷款对抵押、担保要求很高，小额贷款公司融资的显性成本和隐性成本均偏高。此外，小额贷款公司可发放的单笔贷款规模受到限制，向农户发放贷款的高成本、低收益使得资金在逐利性动机的引导下，向普通农户提供小额贷款的内在激励下降。（二） 缺乏推动小额信贷长远发展的政策环境与制度框架我国的小额信贷政策法规经历了一个先滞后、再缓慢、逐步放开并有反复，以及加速制定和仍需改善的过程：从不认同或持观望态度，到承认小额信贷扶贫到户的有效作用，到支持试点和确认小额信贷对满足低收入群体和微型企业融资需求的积极作用，到中央要求建立多种所有制形式的小额信贷机构，再到中央明确小额信贷是农村金融体系的有机组成部分。与小额信贷政策相比，我国的相关法规建设显得相当缓慢。中国小额信贷行业的发展缺乏独立的监管法律、法规，仅仅依靠行政性文件和部门规章，缺乏长期的战略规划和可持续的目标设计，这种制度安排使得监管的稳定性差。现阶段我国的小额信贷参与主体面临着较高的准入限制。一方面，商业银行面临小额信贷较高运营成本与偏低运营收益之间的矛盾，利益矛盾使得该项业务开展缓慢滞后；另一方面，金融机构严格的准入政策阻塞了小额信贷机构成为正常金融机构的制度途径。此外，中央层面对小额信贷的监管主体并不明确，未能形成有效的监管制度。从监管职能角度和非吸收公众存款的机构性质看，银监会不需对只贷不存的小额信贷机构进行监管。然而银监会促进和发展小额信贷机构的做法不仅能够引导民间金融浮出水面，同时又能消解洗钱、非法集资等金融违法行为的生存基础。国内不少地区确定由政府金融工作办公室作为小额贷款公司的主管部门，由县( 市) 级工商管理部门承担日常监管职能，但工商管理部门缺乏监管小额信贷必要的经验和技术，监管效率低下。（三） 小额信贷的中介服务业缺位现阶段我国缺乏针对小额信贷业的审计、评级机构、转账及交付系统、信息技术、培训机构、技术服务提供商、征信机构等中介组织。社会信用体系不健全，贷款机构难以真实、全面、客观地评估中小企业资信。全国层面尚未建立统一的小企业信用评估体系，信用担保体系不健全，担保机构实力规模偏小，缺乏风险分散与补偿制度，限制了担保资金的放大功能和信用能力。而且，由于信用担保机构的业务运行环境不规范，小额信贷的担保业务运行成本较高。另外，针对信用担保机构的信用评级机制缺失，小额信贷中企业、担保中介、贷款机构之间的信用关系不健全，未能做到整合各方面信用信息，预防担保中介失信带来的金融风险；也没有借鉴国际经验，探索建立信用担保保险体系。三、推动我国小额贷款发展的对策与建议（一）构建支持小额信贷发展的政策环境建立多层次、立体的小额信贷金融体系。针对我国国情，小额信贷金融体系应体现出多层次的立体特征。主要可由以下几部分组成：一是独立的小额信贷金融机构，专门发放特定领域的小额信贷，如支农贷款、城镇就业贷款、扶贫贷款等；二是商业性金融机构的小额信贷业务，除了已经经营较多的农行和农信社的小额信贷业务之外，其他商业银行也应该在微小企业贷款方面积极开展业务；三是政策性资金支持，主要是国家开发银行、农业发展银行应该直接或间接提供各类小额信贷，来实现开发性金融的应有职能。积极稳妥地推进小额贷款公司试点。小额贷款公司缓解了中小企业和“三农”的融资难问题，把“草根金融”合法化，受到各界好评。但由于现有的一些政策规定使得小额贷款公司遭遇“身份困惑”，其生存和盈利空间受挤压，制约着小额贷款公司进一步。目前我国小额信贷的需求主体主要是中小企业和农户等低收入群体，而现阶段中小企业融资难的问题尤为突出。积极推进小额贷款公司试点有助于缓解中小企业融资难的困境。但现阶段小额贷款公司管理成本高，抵御风险能力弱。 2008年下半年以来，央行多次下调基准利率后，小额贷款公司的贷款利率上限也随之下降，盈利空间受到挤压，各地申办进度放缓。目前我国各地的小额贷款公司试点模式，带有明显的政府主导特征，在一定区域内，试点数量有限，实行准入垄断，小额贷款公司的准入门槛较高。政府应对三农和小企业贷款需求较大、民营经济比较发达、民间融资活跃的地方，适当增加小额贷款公司试点名额。对经营记录良好的小额贷款公司，政府相关部门应考虑允许其跨县域经营，扩展经营规模。明确小额信贷的法律地位，使小额信贷有明确的统一归口管理，有利于监管标准的统一和监管法规的完善，也有利于小额信贷可持续健康发展。首先应将小额信贷定性为存款类金融机构，归银监会监管。从其它国家的发展实践和我国的发展趋势来看，小额信贷吸收公众存款以保持其可持续发展是大势所趋。银监会作为专业性的监管机构对信贷市场的管理比较有经验，也有一套相对比较成熟的监管法规。因此由银监会负责监管小额信贷，相对而言驾轻就熟，也会为下一步制定专门的小额信贷管理法规奠定良好的基础；其次银监会作为监管者，要尽快完善小额信贷监管制度，建立规范的市场准入制度，确保小额信贷机构在法人治理、资本充足率、内控机制等方面符合各项指标要求。 明确监管主体，强化监管。各县市(区)政府作为防范和处置风险的第一责任人，应明确专门的监管协调部门，及时发现问题，承担防范和化解风险的职责。省级政府部门加强政策指导，完善相关政策制度，可牵头组建小额贷款公司行业协会，及时总结推广经验，推进信息动态监测系统建设。省级财政部门加强扶持小额贷款公司政策的研究和落实，积极争取国家税收政策支持。在拓宽小额贷款公司的融资通道、加入征信系统，转为村镇银行方面，各地的人民银行和银监部门争取获得人民银行总行和银监会的支持。坚决杜绝非法吸收公众存款、非法集资、高利贷等违法行为的产生。（二）对小额信贷机构提供特定制度安排和政策支持小额信贷在未来金融发展中，能否转化为正规金融机构将影响小额信贷改革的效率与进程。而现阶段小额信贷机构的金融机构地位还未明确，但可以为其提供相应的政策支持。我国可以为扩大小额信贷机构融资来源提供更有利的环境，无论是利用外资，还是利用现有证券市场，都可以针对小额信贷机构有特殊政策，提供财税政策的优惠和支持，充分发挥财政的杠杆作用促进小额信贷发展。除提供应有的税收优惠外，财政政策可以投入建立特定的政府性小额信贷机构，引导民间机构的发展，并强化专门财务监督。还可以逐步适当放开小额信贷的利率限制。适当放开利率限制，向市场利率靠拢，这样一方面减轻国家财政贴息的负担，另一方面，使小额信贷机构走上自负盈亏、持续发展的道路。有关专家调查，贫困和低收入农户最关心的是能不能获得贷款，只要利率不是很高(市场利率低于民间高利贷)，他们是乐于接受的。对贫困户而言，低息固然好，但弊端太多，当看到的只是画饼而不能充饥时，他们更愿意接受能获得贷款实