第3章 席卷全球的社会保障制度改革.doc

第3章 席卷全球的社会保障制度改革31发达国家社会保障制度的改革：（第39页）3.1.1发达国家社会保障制度出现的问题及其背景： 现代社会保障制度发端于西方国家，从19世纪末到20世纪中叶，走过了由产生、健全到普及、多元化发展的历史时期，到20世纪60年代至70年代达到了它的鼎盛发展阶段。从80年代开始，西方国家的社会保障制度进入了一个调整改革的时期。（一）西方国家社会保障制度面临的困境：对社会保障制度进行反思和调整，发端于高福利的西方国家。之所以出现这样的局面，是因为许多高福利的西方国家的社会保障制度逐渐显现出它的局限性和弊端，陷入了步履维艰、难以为继的困境之中。其主要表现是：首先，日益增多的福利支出使得赤字攀升、债台高筑，许多西方国家出现了巨大的财政“黑洞”。例如，美国，用于社会保障的支出由1965年的190亿美元，猛增到1985年的3000亿美元，超过联邦非国防支出的50%；占国民生产总值的比例也由2.9%上升到7.7%。西欧国家的社会福利费用占国民生产总值中的比重也从19世纪60年代的20%上升到70年代的30%左右，并且不断攀升。其次，日益增多的福利服务使一部分人只想索取、不想贡献，社会保障制度违背了追求社会公平的初衷。西方国家政府通过征收累进所得税和其他税收，使财富在各家庭之间进行再分配，帮助确有困难的家庭和个人获得社会生活的能力，从而在一定程度上达到了社会公平的目标。但是战后几十年来不断增加的福利待遇，造成社会福利服务过多过滥、过于慷慨，使得社会上出现了一批虽有劳动能力却不想工作，专靠福利金过活的懒人和闲人，挫伤了纳税人的积极性。再次，沉重的福利负担使西方国家生产成本上升，竞争力下降，失业率居高不下。欧洲各国几十年来不断增加福利待遇，例如延长有薪假期、增加疾病和伤残补偿金、提高最低工资和解雇遣散费、提前退休并提高退休金等。这些增加的福利待遇大部分由雇主来支付，因此累及企业不堪重负，生产成本大幅度上升，减弱了产品的竞争力。雇主为更多盈利，纷纷把工厂迁往劳动力成本较低的地方，即使不迁出，雇主也不敢轻易扩招雇工，所以造成失业率居高不下，反过来又加重了社会福利的负担。最后，沉重社会福利负担造成的压力，促使西方国家社会危机和冲突加剧。20世纪90年代中期，美国和法国同时爆发了深刻的社会危机。美国民主党总统和共和党控制的国会围绕财政预算问题发生激烈冲突，结果白宫被迫下令关闭部分政府部门，先后有80万和26万政府职员被打发回家待业，美国政府两度陷入半瘫痪状态。法国各地爆发接二连三的大规模游行示威，致使全国铁路瘫痪、社会动荡。美法两国社会危机的表现形式虽然不同，但起因是共同的，那便是围绕削减社会福利开支的问题引发了不同利益集团之间的矛盾冲突，最终酿成全国性的动荡。（二）造成西方国家社会保障制度困境的原因：西方国家社会保障制度的困境是由多种因素造成的，其中主要有经济、政治、社会三方面的原因。1、经济发展对社会保障制度的影响。第二次世界大战后20多年中，西方国家经历了经济高速发展，高福利的社会保障制度也由此获得了有利的经济保障。但是进入19世纪70年代后，西方经济发展面临新的变化：一是由于凯恩斯经济理论本身的局限性无法根本消除引起资本主义经济危机的社会和经济原因，相反，长期采用的刺激投资和消费的国家干预政策却使国家财政漏洞越来越大，赤字越积越多，国家干预经济的能力越来越弱；另一方面，由于战后西方国家的经济垄断地位受到新的世界经济格局的挑战，西方国家通过垄断地位把国内财政赤字的压力转移到不发达国家和地区的做法受到越来越顽强的抵制。70年代以后，随着能源危机的爆发，持续20多年的经济繁荣发展时期就此结束，西方国家开始了漫长而痛苦的经济滞涨时期。由于经济增长缓慢，通货膨胀严重，企业和政府的收入都受到一定影响，社会保障制度的经济基础受到很大削弱。而另一方面，由于失业者和贫困者的不断增多，社会保障支出却大量增加，日益成为经济和财政的沉重负担。2、社会人口结构对社会保障制度的影响。 随着人口出生率的持续下降和人口寿命的不断延长，世界人口的年龄结构正经历一个年轻人口比例越来越小、老年人口比例越来越大的过程，即人口老龄化的发展过程。这一过程最早发生在经济发达的西方国家。1950年，发达国家和地区65岁及以上人口比重为7.6%；1975年增至10.7%；1995年更增至12.9%，其中欧洲国家的人口老龄化程度更高，以上三个时期中65岁及以上人口比重分别为8.7%、12.3%、14.1%。发达国家65岁以上老人在人口中的比重在2000年超过15%，这一比例还将以每年0.2%的速率持续上升，到2020年将超过20%。人口老龄化对社会保障制度的影响是十分直接和深刻的。一方面，由于老年人口比重不断上升，导致社会养老金、医疗费和社区看护费等社会福利性支出急剧增加。例如英国，养老金支出占国内总产值的比重由1960年的3.4%上升到1980年的8.2%。美国19世纪80年代联邦预算约有1/3用于65岁以上的老年人，到2010年上升到36%，2030年将高达45%。另一方面，由于年轻人口比重的减少，社会保障税收来源就会相应减少，社会保障经费日益陷入入不敷出的困难境地。3、社会保障制度自身存在的问题。 在发达国家，随着现代科技水平和管理能力的提高，人们对社会事务管理的要求也日趋提升，对社会保障事务的管理也提出了更高要求。一直以来，政府承担着居民的社会保障责任，所以社会保障被想当然地视为政府的职责，社会保障的个人责任被忽视。此外，由于公共部门的运营效率低下，使政府管理的社会保障体系机构臃肿，服务欠佳。而70年代兴起的金融自由化浪潮使各类私人保险和投资基金发展迅速，这又加剧了人们对社会保障体制的批评。发达国家的人口、社会问题和经济状况，使原有社会保障制度受到挑战，改革势在必行。3.1.2 发达国家社会保障制度改革的思路与措施：在发达国家，面对过高的社会保障费用导致的庞大财政赤字，国家财政不堪重负。同时，过高的福利水平影响了劳动者的工作积极性，过高的人工成本降低了企业的竞争力，市场的人力、资源配置功能也由此大打折扣。显然，过高的社会保障水平成了制约社会经济发展的负面因素。从20世纪80年代起，西方发达国家纷纷调整社会保障政策，进行制度改革，分散政府责任，强化企业、家庭和个人在社会保障中的作用，采取措施增收节支，提高社会保障缴费水平或增加缴费项目，降低福利待遇标准，大力缩减政府的公共开支。具体措施有：第一，解决财政困难的措施。1、采取经济措施，刺激经济增长。福利经济学的基本理论就是，增加社会福利有两个途径：增加国民收入和改善分配方式。发展经济正是从第一个方面入手来解决社会保障问题，例如德国，通过降低税率，增加企业和个人的收入来刺激消费和投资。2、改革社会保障基金制度。很多国家从基金制度入手来解决社会保障的财政问题。首先，欧盟国家为确保年金给付的适当性，通过促使多样化的公私年金制度的灵活化，保障高于基础收入保障的给付水平。其次，有些国家，例如，瑞典、芬兰等，导入部分积累制度，法国将公共部门部分基金转为年金特别持有金。此外，一些国家试图强化缴费与给付间的平衡性及提高代际负担的平衡性，例如瑞典废止了基础年金，进行收入比例年金体系的改革，德国和瑞典等国设定了保险费率的界限（德国到2020年为20%，到2030年为止限制在22%以下，瑞典将保险费界限设定为18.25%）。3、减少公共支出。英国通过改革，降低国民年金保险费率来强化对私人年金的依存程度；英国、意大利等国，通过提高延迟退休年金的给付增长率来鼓励延迟退休；芬兰随着早期老龄年金申请的延后，提高适用的给付率；德国在保险期超过35年以后，渐进式地将给付全额老龄年金的开始年龄由62岁调整至65岁。在养老保险方面，一是增收节支，缓解财政危机。主要是提高缴费率、延长法定缴费年限、提高领取养老金年龄、调整养老金的计算和发放办法。如德国提高了养老保险缴费率，法国提高了可以享受养老保险的缴费年限，意大利、葡萄牙等国分别将退休金支付年龄提高到男65岁，女60岁和男女一律65岁等。二是建立多支柱养老保险体制，推崇“三支柱”的养老保险模式。第一支柱是国家基本养老金法案，第二支柱是私人管理的强制性储蓄制度，即企业年金、第三支柱是个人自愿养老储蓄，由国家、企业和个人共同负担养老责任。各国普遍地缩小基本养老金的规模，加强企业和个人的责任。目前世界上大多数国家都在向多支柱养老保险体制转变。三是引入养老基金的私人机构管理和投资运营，以求提高收益率，达到基本保值增值的目的。同时大力加强国家监管，以保障基金的安全。在医疗保险方面，总的目标是保障公民享有基本医疗服务，并在保证满意度的同时，大力较少浪费，控制一医疗保险费用。主要做法是加强对医疗机构的约束和激励制度，改革住院医疗和药品付费制度，个人自付一定比例的医疗费用等。在失业保险方面，一些发达国家改变以往着重为失业者提供优惠失业保险的思路，把重点放在再就业援助上，例如提供就业培训，鼓励企业雇用失业人员等，以促进再就业，减轻社会保障的负担。第二，针对劳动力市场的变化采取的措施。在促进就业问题上，英国的改革是比较突出的，英国的工党政府提出了一个耗资56亿美元，旨在修补不堪重负的社会福利制度、鼓励人们积极谋职的就业计划。瑞典采取了鼓励残疾人就业的措施，采用了一种让受给者在能够保持一定期间的残疾福利受给资格的同时，尝试就业的退休残疾福利年金。第三，针对家庭结构的变化采取的措施。针对现代社会单亲家庭越来越多的状况，一方面西方国家尽力采取措施去维护家庭的完整性，例如德国宪法规定，对于结婚和有家庭的人，国家实行特殊的保护制度。另一方面对于单亲家庭予以帮助。例如德国实行了分割年金制度，为选择兼职工作来养育子女的公民提供适当水平的平均收入，并重视单亲家庭子女的教育。3.2 经济转轨国家社会保障制度的改革： 在经济转轨国家，20世纪80年代以后，计划经济体制向市场经济转轨，原有的社会保障制度也需要随之改革，以适应市场经济的要求。这些国家在改革中借鉴了发达国家的一些做法。主要内容一是建立社会保险和社会救济相互补充的保障体系，例如一些国家规定了家庭最低收入救济标准，也有的国家延长了失业救济金的领取时间，以应对转型期的失业和贫困人口增加的问题。二是建立多层次的社会保障体系，包括国家强制的最低生活保障、由缴费年限和缴费额决定的补偿保险和自愿购买的补偿保险三个层次。三是增加缴费主体，提高缴费水平，一方面，改革旧体制下个人不缴费为个人缴费，另一方面提高企业缴费率。四是提高退休年龄，降低养老金待遇，把退休年龄提高到男65岁，女60岁。3.3 发展中国家社会保障制度的改革： 在发展中国家，社会保障制度的改革呈多样化趋势。许多国家的社会保障致力于扩大覆盖面，建立和完善社会保障制度，并注意避免发达国家社会保障制度走过的弯路。把农民、渔民和非正规部门就业者纳入社会保障体系是很多发展中国家面临的重大问题，对此，一些国家进行了尝试。例如斯里兰卡对农民和渔民实行了自愿养老年金计划、印度尼西亚将储蓄性养老保险扩大到所有工薪劳动者。在医疗保障方面，很多发展中国家以扩大覆盖面为主，努力实现“人人享有健康”的目标。此外，一些发展中国家也对社会保障制度进行了积极地改革和大胆的探索，如智利在1980年进行了养老保险制度的改革，把现收现付的统筹制改为个人账户积累制，中国香港地区也在2000年底实行了强制性公积金计划等。3.4 中国社会保障制度的改革：3.4.1 计划经济体制下我国社会保障制度存在的若干问题：中国社会保障制度的改革是适应社会主义市场经济体制改革的需要，从为企业改革提供配套措施开始的。20世纪80年代中期，我国开始进行以企业改革为核心的城市经济体制改革，原有社会保障制度的弊端及其与市场经济的矛盾凸显。主要问题有：1、社会保障覆盖面窄，制度条块分割情况严重。在计划经济体制下，我国的社会保障制度以针对城市劳动者实施的社会保障为主，即使是在城市中，不同的社会保障对象具有不同的保障待遇，其中待遇最高的是全民所有制单位。在农村，社会保障制度仅限于合作医疗和五保供养，养老保障仍以家庭养老为主，没有正式的社会养老保障制度。因而，从全国和全体劳动者的意义上讲，社会保障的覆盖面过于狭窄。城市中非全民所有制单位的劳动者所能享受到的社会保障待遇极其有限，待遇水平也远低于当地的全民所有制单位，这使得人们更愿意挤入全民所有制单位就业，到计划经济后期，全民所有制单位产生了大量冗员。2、给付水平差别过大与平均主义并存。在计划经济体制下，劳动者的保障待遇与就业状况密切相关，而与劳动贡献关联度不大。国家政策对不同所有制性质单位的社会保险待遇作了不同的规定，在同一单位，每个人的社会保障待遇就如同计划经济体制下的工资一样，大体相同。这样，计划经济体制下的社会保障在不同所有制之间造成很大差别的同时，在同一所有制内部形成了平均主义。3、总体经济发展低水平下的局部高福利。全民所有制职工享受的生老病死全包的待遇水平与我国较低的经济发展水平不相适应，不仅使这一制度只能维持在少数劳动者中，而且过大的社会保障支出也使得企业经营和国家财政不堪重负。4、社会化程度低。企业保险不能达到社会保障在全社会范围内互助互济的目的。3.4.2 我国社会保障制度的改革方向与措施：1、我国社会保障制度的改革方向：见51页社会保障制度改革的总体目标是：建立适应社会主义市场经济体制和社会主义和谐社会要求的，资金来源多渠道、保障方式多层次、权利与义务相统一、管理体制集中统一、管理服务社会化的社会保障体系框架；建立起适应多种经济形式的劳动者，覆盖城乡的社会保障体系。2、我国社会保障制度改革的措施：（1）城镇企业职工养老保险制度的改革。 1986年7月，国务院发布国营企业实行劳动合同制暂行规定，该规定明确：劳动合同制工人的养老保险费由企业和工人本人分担交纳，其中企业交纳数额为劳动合同制工人工资总额的15%左右，于所得税前列支；劳动合同制工人本人交纳的数额为不超过本人工资的3%；退休养老费入不敷出时国家给予适当补贴。规定推行后，我国企业职工社会保险事业迈出了崭新的一步，职工的养老由退休制过渡到真正意义上的社会养老保险制度。1991年6月，在各地试点的基础上，国务院发布关于企业职工养老保险制度改革的决定，决定涉及的改革内容包括：改革养老保险完全由国家、企业包下来的做法，确立了个人缴费原则；改变了企业保险的局面，确定了基本养老基金省级统筹的目标；确定了由各级劳动部门负责城镇企业职工养老保险工作的管理体制；提出了建立其他所有制企业职工养老保险制度的要求。1997年7月16日，国务院发布关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定，决定重申和明确了统一企业职工养老保险制度的一系列基本原则：社会统筹与个人账户相结合的原则；基本养老保险要保证基本生活的原则；新老办法平衡衔接、待遇水平基本平衡的原则；确保养老保险基金安全与完整的原则；逐步提高养老保险统筹层次的原则，等等。在遵循上述原则的基础上，决定提出的建立统一制度的有关政策规定有三点：其一是统一企业和职工的缴费比例；其二是统一个人账户的规模；其三是统一基本养老金的计发办法。（2）建立城市居民最低生活保障制度。1993年上海市率先实施城市居民最低生活保障制度，对城市救济对象逐步实行按最低生活保障标准进行救济，取得了很好的社会效果。1997年9月，国务院发出关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知，要求全国各城市必须在1999年底以前建立起居民最低生活保障制度。到1999年9月底，全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇已经全部建立起最低生活保障制度，到10月底，最低生活保障对象达到282万人，其中除传统救济对象之外的新增救济对象占79%。（3）大力实施农村扶贫开发。改革开放后，由于农村实行联产承包责任制，生产效率很大提高，农村贫困人口也由1978年的2.5亿减少到1984年的1.28亿。从1986年起，国家改变了过去那种单由民政部门组织实施的对农村贫困人口进行救济的办法，在全国范围内开展了有组织、有计划、大规模的国家级的扶贫开发项目，还专门成立了国家扶贫开发领导机构，通过兴办经济实体、技术帮助、培训等方式，帮助贫困农户脱贫致富。到1992年底，农村贫困人口减少到8000万人，1993年以后，制定实施国家八七扶贫攻坚计划，经过7年努力，到2000年，全国农村贫困人口总量下降到3000万人。（4）建立城镇失业保险制度。 1986年和1993年，国务院先后颁布国营企业职工待业保险暂行规定和国有企业职工待业保险暂行规定。虽然两个规定使用的都是“待业”而非“失业”的概念，并且从其筹款方式、覆盖人群、待遇水平看并非是完整意义上的失业保险，而只是一种失业救济，但它毕竟