新加坡绩效预算管理情况.doc

新加坡绩效预算管理情况一、背景（一）新加坡概况 新加坡位于马来半岛南端、马六甲海峡出入口，总面积704平方公里，常住人口468万，其中100万为非永久居民。新加坡自然资源贫乏，经济以制造业、金融、石油化工、航运、服务业为主。自1965年独立以来，新加坡经济基本保持了年均8%左右的增长率，2006年GDP达1620亿美元。新加坡经济良好的开放度和透明度，为其赢得了“最具商业竞争力地区”等国际声誉。（二）新加坡政府结构和治理原则 新加坡实行议会共和制，仿效英国政体，实行立法、行政、司法三权分立。新加坡政府目前由15个主要部门组成。特别的是，新加坡政府部门内部一般有两类不同性质的机构：一类是国家行政机关，其职权是代表政府行使行政权力；另一类是法定机构，即由国会立法批准而设置的政府机构。这些法定机构形式上隶属于相应政府部门，但又相对独立，属于半官方的专业管理部门。它们通过部长向国会负责，但比部长直接管辖下的政府机构享有更大的自主权和灵活性，主要集中在特定的领域内负责推行社会经济发展计划，从而与负责制定长远规划和政策、处理繁琐的日常事务的政府机构形成了不同的分工。如新加坡财政部就下设货币委员会、金融管理局、国内税收局、投资局等法定机构。 新加坡政府将成功的经验归功于4大治理原则：一是强调领导能力的重要性；二是以欢迎的态度去面对变化、适应变化，不断调整自己；三是培养公民自立的精神；四是通过教育、住房投资、增加补助、反腐败等措施来营造一个良好、公平的社会环境，给每一个公民发展的机会。二、新加坡政府预算实践（一）新加坡政府预算改革历程 新加坡的政府预算改革从线性预算(line budgeting)到项目预算(program budgeting)，再到整体拨款预算(block vote budgeting)、面向结果的预算(budgeting for results)，直到目前的预算管理框架，已历经了三十年的时间。在1978年之前，新加坡实行传统的线性预算，基于自下而上的方法编制预算，强调投入，对支出进行严格的控制，预算要经中央(即财政部)的批准，支出单位几乎没有任何自主权。自1978年开始，新加坡开始了迈向现代预算制度的改革历程，我们将它划分为以下四个阶段：1.1978年至1989年期间：项目预算 项目预算侧重于资源配置体系，要在预算选择和竞争性政策之间进行权衡。对每个项目来说，灵活性更大了，但缺少中长期的规划。项目预算也选择自下而上的编制方法，但前提是财政部能够找到相应的资金。有人认为项目预算也是以绩效为基础的预算，这里的关键是如何定义项目的目标，是基于产出还是基于结果。2.1989年至1996年期间：整体拨款预算 从1989年起，新加坡政府引入了整体拨款预算，这是向自上而下方法的根本性转变，这种预算的核心是：对总预算设定上限（基于GDP的固定比率），各部门预算有着清晰的重点领域。预算的灵活度更大了，允许项目间的资金转移，这使得各部门有能力更快地应对各种变化。但是，预算强调的仍然是投入，而不是产出和结果。3.1996年至2000年期间：面向结果的预算 1996年新加坡开始实行面向结果的预算，在预算和人力资源方面给予了各部门更大的自主权，实现目标或产出，会配以各种激励机制。在改革之初，仅仅是在各部门采用若干指标，过一两年之后，各部门自然会找到更适合的指标。但是，这期间的预算制度并不能确保结果的可持续性和结果能够实现。4.2000年至今：深化绩效预算管理 自2000年以来，新加坡继续深化绩效预算管理改革，形成了具有新加坡特色的预算管理框架，重视资源管理，利用资源会计、资源预算和经济价值管理等工具，强调实现结果、强调原则、政策和过程、强调监测和评估。（二）新加坡政府绩效预算的做法1.新加坡政府预算编制周期 新加坡财年从4月1日开始到次年3月31日结束。6-9月，政府各部门（Ministries）规划和编制部门预算。9-11月，各部门向财政部提交预算建议文本（Proposal）。12月，财政部与各部门沟通、协调，确定部门预算及政府总预算。次年1月，财政部向内阁提交总预算和部门预算，内阁批准。2-3月，预算提交给议会，各部门就预算在议会进行辩论。最后议会和总统批准预算。4月1日，新的财年开始。2.新加坡绩效预算的特点（1）“硬预算”制度（Block Budgets） 2000年，新加坡引入了“硬预算”做法。新加坡政府和每个政府部门都有一个5年期的支出封顶（Spending Ceilings）。在确定这个5年期的支出封顶之前，财政部会对之前几年的历史支出模式进行分析，并对今后几年（通常是中期）的支出情况进行预测，并与各行业部门进行充分的讨论。 各部门的预算限额表现为占GDP的比例（并且这个比例在5年内是固定的），而不是一个绝对数额。所以，部门预算限额由GDP的水平决定。但是，在预算限额内，各部门有很大的自主权。比如，在一个5年周期内，如果一个部门当年的预算超过了预算限额，它可以“借用”未来年份的预算额度（不超过当年支出预算的10%），当然未来年份的预算额度就要相应减少；如果当年预算的支出没有用完，可以放在未来年份继续使用，而不会被财政部收回。部门自主权还表现在，在预算限额内，部门可以自由地用于各项支出。（2）再投资基金（Reinvestment Fund）2004年，新加坡引入再投资基金（Central Reinvestment Fund）制度，其目的是为新的动议措施（Initiatives）提供资金。随着时间的变化，会出现新的需求，政府的优先重点也会改变，此时预算就要进行重新分配，但这在“硬预算”制度下是个很大的挑战。为了增加预算再分配的灵活性，财政部从每个政府部门的预算限额中划出一定比例，集中起来形成中央再投资基金。这个比例与国家生产力增长率挂钩，因此也称为“生产红利”（Productivity Dividends）。各个部门都可以向再投资基金提出项目申请，然后由财政部进行审批，以决定是否支持。部门获得的再投资资金属于一次性的预算资金，不影响部门的支出限额。（3）预算中引入“全成本”概念 准确计量政府计划的成本以便向决策提供有关资源使用效率方面的信息是新加坡预算的关键原则。1999年，新加坡引入权责发生制会计方法。2000年，引入了净经济价值（NEV）方法。权责发生制会计的引入大大提高了对非现金成本的关注，并促使各政府部门更多地在全成本（Full-cost）基础上进行决策。（4）绩效信息在预算过程中的使用 新加坡在预算过程中广泛地使用了绩效和结果信息，但其目的并不是要直接将资金分配与绩效和结果指标相联系起来，而只是向资源分配决策提供这些信息。实际上，财政部的观点承认“硬预算”做法显然削弱了资金分配与绩效之间的联系。 财政部并不将具体的绩效和结果指标“强加”给各行业部门。它的作用是开发出合理的框架，用于行业部门设定自己合适的指标。绩效与结果信息也是财政部和行业部门预算会议的一部分内容。这种做法是基于这样的理念，即各行业部门在使用预算时应该在其绩效和结果方面有自主性。必须注意，绩效和结果信息主要在部门内部使用。 2006年，新一届政府制定了政府综合战略图（Whole-of-Government Strategy Map），包括政府愿景、战略结果（Strategic Outcomes）。战略结果又分解成政府运作结果（Operational Outcomes），由不同政府部门完成。各部门在编制年度预算时，都要制定自己的预期结果（Desired Outcomes）和相应的关键绩效指标（KPI）。关键绩效指标要与政府综合战略相关，否则就会“偏离”正确的方向，其预算也不会被批准。但是，每个指标的年度目标值（Targets）由各个部门自己设定，财政部不加干预。关键绩效指标的设定要遵循以下原则：（1）关键绩效指标每年都要进行审查以确保与国家战略的相关性，（2）关键绩效指标个数要适量以保持其清晰性和针对性，（3）要制定长期的目标（Targets）以便能够促使部门考虑长远，（4）每3-5年要对关键绩效指标进行分析以便发现其发展趋势，比如失业率的趋势。（5）绩效评价。绩效评价是新加坡绩效预算的重要部分。首先由各部门利用财政部开发的部门报告卡（Ministry Report Card）进行部门绩效自评价（Self-assessment），并将报告卡提交给财政部。财政部绩效与组织司（Performance & Organization Directorate）在部门报告卡的基础上，对政府整体绩效进行评价。部门报告卡是财政部开发的用于部门绩效自评价的工具。它包括5个部分，2张A4纸长度。第一部分讨论过去一年取得的绩效与成果以及业务重点。第二部分包括关键绩效指标。只能使用基于成效的指标（Outcome-based Indicators），并且指标不能超过10个。要描述该指标的年度目标以及完成情况。各部门还要制定指标的下一年度的目标和一个5年目标。第三部分总结部门的资源管理，包括当年预算的支出比例和部门净经济价值（Net Economic Value）的变化。第四部分讨论部门未来5年的关键战略和措施，这是为了培养政府机构的前瞻性思考。第五部分总结部门的卓越表现和创新。（三）新加坡政府绩效预算的成功要素 新加坡政策根据近三十年的预算改革经历，总结出了若干重要的成功要素，包括：1.明确的方向，并对控制变革的方向提出要求。这其中财政部要主导变革的很大部分，并提供激励和约束机制以影响政府各个部门机构的行为；2.广泛的准备，包括对其他国家进行研究和参观调研，并结合新加坡的自身要求加以吸收借鉴；3.采取逐步方式，打好基础，树立观