第八章 国家行政制度(上)课件.ppt

第五讲国家行政制度 本章基本要求 在比较视角下理解中国的政府形式 掌握中国行政组织的设置原则 分析中国行政组织的结构模式与领导体制 熟悉中国的行政监督体制 把握国务院的职权 构成与运作重点讲解 当代世界的政府形式 中国行政组织的设置原则 中国的 条块关系 本章扩展阅读书目 1 JohnM Carey MatthewSobergShugart著 总统与国会 王心仪何景荣陈景尧译 台北 韦伯文化国际出版公司 2006年 2 唐娟徐家良马德普 中央政府管理 北京 经济日报出版社 2002年 3 KennethLieberthal GoverningChina FromRevolutionThroughReform NewYorkandLondon W W Norton CompanyInc 1995 Chapter6 4 KennethLieberthalandMichelOksenberg PolicyMakinginChina Leaders Structures andProcesses Princeton PrincetonUniversityPress 1988 5 AndrewC Mertha China ssoftCentralization ShiftTiao KuaiAuthorityRelations TheChinaQuarterly 2005 No 138 458 491 一 行政与行政体制 一 行政 静态 与立法和司法机关相对应的法律执行机关 动态 国家行政机关对国家和社会公共事务的组织和管理 二 政府形式 立法与行政关系 总统制 二元并行模式 议会和总统分别由选民选举产生 议会与总统互不隶属 议会无权罢免总统 总统无权解散议会 议会和总统相互制约 总统的立法否决权 议会的财政和人事同意权 国家元首与政府首脑合二为一 议会制 一元融合模式 选民产生议会 议会产生政府 政府只有议会的一个分支 要对议会负责 议会有权改组政府 倒阁权 政府有权解散议会 国家元首与政府首脑一分为二 半总统制 一元模式与二元模式的混合 议会与总统由选民直接选举产生 总统凌驾于立法 行政和司法权之上 只对宪法与选民承担责任 国家元首和政府首脑一分为二 政府首脑代替总统向议会承担责任 委员会制 一元模式与二元模式的混合 选民产生议会 议会产生政府 名委员 议会无权改组政府 政府无权解散议会 国家元首与政府首脑合二为一 人委员会合议决策 名委员轮翻充任国家元首和政府代表 二 中国的政府形式 一 历史 苏维埃的执行委员会模式 合议制 陕甘宁边区的二权半模式 建国初年的中央人民政府及政务院模式 年宪法所确定的人民代表大会模式 二 现行模式 人民代表大会模式 人民选举代表大会 代表大会产生政府 代表大会有权改组政府 但政府无权解散代表大会 代表大会闭会期间由常委会代行立法和监督权 但常委会不享有实质性的倒阁权 政府也无权解散常委会 国家元首与政府首脑一分为二 三 中国的行政组织体制 一 设置原则1 民主集中制原则 宪法第三条中华人民共和国国家机构实行民主集中制的原则2 精简 统一和效能原则宪法第二十七条 一切国家机关实行精简的原则 实行工作责任制 实行工作人员的培训和考核制度 不断提高工作质量和工作效率 反对官僚主义 地方各级人民政府机构设置和编制管理条例 第三条 地方各级人民政府机构设置和编制管理工作 应当按照经济社会全面协调可持续发展的要求 适应全面履行职能的需要 遵循精简 统一 效能的原则 3 职权法定原则 宪法第85条 国务院的组织由法律规定 两种例外情况 1 宪法第八十九条 国务院规定规定中央和省 自治区 直辖市的国家行政机关的职权的具体划分 2 国务院组织法第十一条 国务院可以根据工作需要和精简的原则 设立若干直属机构主管各项专门业务 设立若干办事机构协助总理办理专门事项 4 层级节制原则 地方组织法第六十四条省 自治区 直辖市的人民政府的厅 局 委员会等工作部门的设立 增加 减少或者合并 由本级人民政府报请国务院批准 并报本级人民代表大会常务委员会备案 自治州 县 自治县 市 市辖区的人民政府的局 科等工作部门的设立 增加 减少或者合并 由本级人民政府报请上一级人民政府批准 并报本级人民代表大会常务委员会备案 编制管理条例第四条 地方各级人民政府的机构编制工作 实行中央统一领导 地方分级管理的体制 二 结构模式1 中央集权的金字塔结构 1 宪法第三条中央和地方的国家机构职权的划分 遵循在中央的统一领导下 充分发挥地方的主动性 积极性的原则 2 宪法第八十九条 国务院 统一领导全国地方各级国家行政机关的工作 规定中央和省 自治区 直辖市的国家行政机关的职权的具体划分 2 三种垂直结构 1 垂直管理部门中央垂直管理 海关 国税 铁道 民航等省级政府垂直管理 国土 工商等 2 职能部门内部垂直管理部门中央 部 委 司 局 处省政府 委 办 厅 局 处县政府 局 科 3 职能部门的纵向垂直指导体系中央各部 省政府各厅 市县政府各局 3 平行并列结构 1 同级政府之间的并列关系 2 不同辖区的同级职能部门间的并列关系 3 同一政府内部各职能部门之间的关系 4 条块关系与中国的行政体制改革地方组织法第六十六条省 自治区 直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导 并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导 自治州 县 自治县 市 市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导 并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导 1 问题 中国的条块关系与条块矛盾 2 条条专政 放权让利与中国的改革开放 3 块块收权 与地区主义的兴起 4 破碎的权威主义 软权威主义 还是强大的动员体系 4 新集权主义 还是新放权体系 条块关系简图 中共中央国务院国家林业部广东省委广东省政府广东省林业厅中山市委中山市政府市委组织部广东省中山市林业局 四 中国的行政领导体制 一 首长负责制1 法律基础 宪法第八十八条 总理领导国务院的工作 副总理 国务委员协助总理工作 总理 副总理 国务委员 秘书长组成国务院常务会议 总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议 宪法第九十条 国务院各部部长 各委员会主任负责本部门的工作 召集和主持部务会议或者委员会会议 委务会议 讨论决定本部门工作的重大问题 宪法第一百零五条 地方各级人民政府实行省长 市长 县长 区长 乡长 镇长负责制 2 中国特色 民主集中制基础上的首长负责制 1 重大决策必须提交全体会议或者常务会议充分讨论常务会议 总理 副总理 国务委员 秘书长全体会议 总理 副总理 国务委员 秘书长 部长 中国人民银行行长 委员会主任 审计长 2 国务院总理从法律上享有副职领导人的提名权 但实际上政府领导人选均由执政党统一配置宪法第六十二条 全国人民代表大会根据国务院总理的提名 决定国务院副总理的人选 地方行政首长甚至不享有副职领导人的提名权 正副领导人只能由主席团和代表联名提出 二 国务院的首长负责制国务院总理的 三权一责 全面领导权 国务院总理领导国务院工作最后决策权 总理对于全体会议和常务会议的最后决策权人事提名权 副总理及 部委行署 首长的提名全面责任 国务院对外签发的文件只能由总理签署 三 地方各级人民政府的首长负责制1 地方行政首长的 三权一责 2 地方组织法的详细规定第六十二条地方各级人民政府分别实行省长 自治区主席 市长 州长 县长 区长 乡长 镇长负责制 省长 自治区主席 市长 州长 县长 区长 乡长 镇长分别主持地方各级人民政府的工作差异 组织法第六十三条政府工作中的重大问题 须经政府常务会议或者全体会议讨论决定 五 中国的行政监督体制 一 有中国特色的单向监督模式1 立法与行政 单向的权力授予与监督关系2 党委与政府 单向的领导关系3 行政与司法 单向的监督关系4 行政与社会 双向的制约关系 二 监督体制的构成1 外部体系 1 权力机关的监督 2 司法机关的监督 3 政党组织的监督 4 社会团体的监督 5 公民个人的监督 2 内部监督 1 上级监督 2 审计监督 3 监察监督3 讨论 中国行政监督体制的制度设计与实际效能 六 中国的国务院 一 性质与地位1 中央人民政府 处理全国性事务2 最高权力机关的执行机关 执行全国人大及其常委会的决议3 最高国家行政机关 统一领导地方各级人民政府 二 组成与任期1 组成 全体会议成员2 任期 与全国人民代表大会任期相同 三 职权1 行政立法权 制定行政法规 地位 2 行政命令权 规定行政措施 发布决定和命令3 提案和预算的编 执行权 直接行使 4 行政领导和管理权 领导各部委 领导地方政府领导和和管理 经济工作和城乡建设 教科文卫体和计划生育 民政 公安 司法行政和监察 国防建设事业 民族事务管理 对外事务 同外国缔国条约和协定 5 行政监督权 两个改革或撤销 6 决定紧急状态权7 人事权 审定机构编制 任免人员8 全国人大及其常委会授予的其他职权 七 国务院的机构设置 一 法定机构1 组成部门 部委行署 27 办公厅 1 宏观调控 发改委 财政部 中国人民银行 2 专业管理部门 工业和信息化部 交通运输部 铁道部 水利部 农业部 商务部 3 社会保障和资源管理 人力资源和社会保障部 国土资源部 环境保护部 住房和城乡建设部 人口和计划生育委员会 4 政务部门 外交部 国防部 司法部 公安部 国家安全部 国家民族事务委员会 民政部 监察部 审计署 5 教育科学和文化卫生管理 教育部 科学技术部 文化部 卫生部 6 国务院办公厅 秘书长领导下的综合性办公机构讨论 大部制改革对中国行政体制的影响 2 国务院直属机构 1 涉及 中华人民共和国 署或局 2 独立性强 国家 局 新增国家能源局 3 独立性小 国务院 室局特点 不属于国务院组成部门主管某一专门性业务首长由总理任免 3 办事机构名称 国务院 办公室特点 协助总理办理专门事项地位 由总理任免 二 没有明确法定依据 但长期存在的机构1 部委管理的国家局 仅根据全国人大批准的机构改革方案而设立 2 直属事业单位 各种总会和研究机构3 议事协调机构和临时机构4 全国性大型国有公司 八 行政立法 一 行政法规主体 国务院范围 为执行法律的规定需要制定行政法规的事项 宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项 效力 仅次于宪法和法律 全国人大常委会有权撤销名称 条例 规定 办法形式 授权性 执行性 补充性 自主性 二 行政规章主体 国务院组成部门 具有行政管理职能的国务院直属机构 立法法第七十一条 省和大市人民政府范围 1 部门规章 属于执行法律或者国务院的行政法规 决定 命令的事项 两个部门以上的事项制定部门联合规章 由部务会议或委员会会议决定 2 地方规章 为执行法律 行政法规 地方性法规的规定需要制定规章的事项 属于本行政区域的具体行政管理事项 由常务会议或全体会议决定 效力 低于行政法规名称 实施细则 规定 办法 三 讨论规章是否可以直接依据宪法规章与地方性法规的效力等级法律规定 立法法第八十条地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章 省 自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章 第八十二条部门规章之间 部门规章与地方政府规章之间具有同等效力 在各自的权限范围内施行 第八十六条地方性法规 规章之间不一致时 由有关机关依照下列规定的权限作出裁决 一 同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时 由制定机关裁决 二 地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致 不能确定如何适用时 由国务院提出意见 国务院认为应当适用地方性法规的 应当决定在该地方适用地方性法规的规定 认为应当适用部门规章的 应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决 三 部门规章之间 部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时 由国务院裁决 根据授权制定的法规与法律规定不一致 不能确定如何适用时 由全国人民代表大会常务委员会裁决 案例分析 是否应规定强制性婚检 一 背景 中国婚检立法与实践的变迁1 1986年以前 婚前体检与否在中国并没有进入立法规范的层次2 1986年 卫生部和民政部共同下发 对婚前健康检查问题做出具体规定 开始执行强制婚前医学检查制度 3 1994年 国务院颁布的 第一次把婚姻检查制度写入行政法规 4 1995年6月1日起施行的 以立法形式明确规定婚前保健 进一步强化了婚前检查制度 5 2001年修订的规定了禁止结婚的两种情况 直系血亲和三代以内旁系血亲 以及患有医学上认为不应当结婚的疾病 6 2002年 中国卫生部为落实 出台了 规定的婚前婚前医学保健的主要疾病包括 1 严重遗传性疾病 由于遗传因素先天形成 患者全部或部分丧失自主生活能力 子代再现风险高 医学上认为不宜生育的疾病 2 指定传染病 中华人民共和国传染病防治法 中规定的艾滋病 淋病 梅毒以及医学上认为影响结婚和生育的其他传染病 3 有关精神病 精神分裂症 躁狂抑郁型精神病以及其他重型精神病 4 其他与婚育有关的疾病 如重要脏器疾病和生殖系统疾病等 5 2001年修订的规定