第四 行政组织.ppt

行政管理学 之 主讲人 曹明 第四讲行政组织 行政组织是行政职能的载体 行政管理的主体 行政组织是国家行政职能的承担者 任何行政活动都要靠行政组织系统来推行 行政组织的结构形态和运行机制是否合理与高效 是影响行政效率高低的最主要因素 本讲点睛 中华人民共和国国务院 部委机构 直属机构 办事机构 国务院办公厅 外交部国防部教育部监察部民政部司法部建设部水利部卫生部铁道部农业部交通部财政部商务部人事部审计署文化部公安部科学技术部国家安全部国土资源部信息产业部劳动和社会保障部国家人口和计划生育委员会国防科学技术工业委员会国家发展和改革委员会国家民族事务委员会中国人民银行 办公机构 中华人民共和国海关总署国家税务总局国家工商行政管理总局国家质量监督检验检疫总局国家环境保护总局中国民用航空总局国家广播电影电视总局国家新闻出版总署国家体育总局国家统计局国家林业局国家食品药品监督管理局家安全生产监督管理局国家知识产权局国家旅游局国家宗教事务局国务院参事室国务院机关事务管理局 国务院侨务办公室国务院港澳事务办公室国务院法制办公室国务院研究室 走进公共行政组织 5 大部门体制 大部门体制 就是指把业务相似 职能相近的部门进行合并 集中由一个大部门统一行使 一方面可以精简政府机构 减少部门之间的职能交叉和权限冲突 简化公务手续 另一方面也可减少横向协调困难 裁撤议事协调机构 有利于建立统一 精简 高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制 据新华社 人民日报 7 外国政府大部门体制扫描 政府管理的 大部门体制 主要是市场经济成熟的发达国家最早探索实行的一种行政管理模式 研究显示 目前各主要发达国家的内阁机构大多实行 大部门体制 内阁机构设置一般在20个以下 其中加拿大最多 为19个 美国为15个 日本为12个 8 各国国务院组成部门 9 日本的 大部门体制 改革始于2001年 改革的目标是克服行政管理中的 部门主义 精简整合内阁部门及相关职能 中央政府核心机构大幅削减为12个省厅 原有职能重复或互补性高的11个省厅 统合改组为4个省 原邮政省 自治省 总务厅合并为总务省 文部省 科学技术厅合并为文部科学省 厚生省 劳动省合并为厚生劳动省 运输省 建设省 北海道开发厅 国土厅等合并为国土交通省 环境厅升格为环境省 在中央政府改革的基础上 日本各地方政府也配套推行 大部门体制 改革 其重组原则有三 一是依据政策课题 施政目标与任务 重新按相同或相近职能统合 二是利益相反与性质不同 如经济发展与环境保护 的业务尽量放在不同部门 三是部门之间在规模大小和权限方面尽量保持均衡 10 俄罗斯比较充分注意了推动 大部门体制 的实施 俄罗斯过去的行政管理体制 和中国相近 都曾深受计划经济体制的影响 体现在政府机构设置上 职能重叠和交叉设置部门的问题较突出 俄罗斯在2004年推动相关改革 中央政府的部门数量由31个调整为16个 其中有代表性的大部门有卫生与社会发展部 交通部等 前者统筹负责医疗卫生 社会保障 劳动就业 消费者权益保护等多项政府职能 后者则全面负责陆 海 空交通运输以及测绘与制图等政策 11 目前 我国国务院组成部门有28个 如果加上国务院下属的直属机构 特设机构 办事机构 事业单位和部委管理的国家局 国务院下属的部门和机构则多达77个 部门重叠和职能交叉等问题是存在的 适时进行 大部门体制 的改革和探索 十分必要 国外 大部门体制 改革主要有四个方面可资借鉴 其一 从提高行政效率的角度看 中央政府核心机构的理想设置数量应控制在20个左右 不宜过多 其二 探索职能有机统一的 大部门体制 是克服行政管理中 部门主义 的有效途径 其三 大部门体制 改革应坚持依法展开 以法律形式对行政改革作出明确规范 保障改革的严肃性 其四 大部门体制 改革不单是中央政府层面的事情 各级地方政府应配套探索实施 才能将改革引向深入 12 国务院前6次大规模机构改革回顾 1982年第一次机构改革数字 部门从100个减为61个变化 减少副职提高人员素质1988年第二次机构改革数字 部委由原有45个减为41个宗旨 推进政府职能的转变1993年第三次机构改革数字 部门 直属机构从86个减少到59个变化 设置国台办与国新办1998年第四次机构改革目标 建设高素质的专业化行政管理队伍 国务院组成部门由原有的40个减少到29个 2003年第五次机构改革数字 除国办外 由28个部门组成目标 成立国资委 计委改组为发改委2008年第六次改革启动 主要任务是 围绕转变政府职能和理顺部门职责关系 探索实行职能有机统一的大部门体制 主要内容 第一节行政组织概述第二节行政组织结构第三节行政组织理论第四节行政组织编制管理 第一节行政组织概述 行政组织概念行政组织特点行政组织基本要素行政组织机构类型 组织 组织是人们为了达到共同的目标 完成共同的任务 按特定的结构形式和活动规范结合而成的开放型群体 群体是介于组织和个人之间 就你逞能 大家都是隔天生蛋 你为什么天天生蛋 当一个人在群体中与多数人的意见有分歧时 会感到群体的压力 有时这种压力非常大 会迫使人违背自己的意愿产生完全相反的行为 即 顺从 或 从众 行政组织概念 行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一就静态而言 行政组织是指为推行政务 依据宪法和法律组建的国家行政机关体系从动态上讲 行政组织是指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程 行政组织概念 与行政机关 行政组织是一个大的组织系统 行政机关只是政府这个大系统中的一个次级系统 政府是综合的 单一的 整体的 部分的 享有完全 有限 行政权的法律主体与行政机构 本质上无区别 但行政组织偏重于行使职权 行政机构是组织结构 偏重于编制 是政府行使职权的载体 行政组织概念 与中国共产党组织 中国共产党组织领导行政组织 主要体现为政治领导 思想领导和组织领导与权力机关 行政组织由权力机关产生 对权力机关负责与司法机关 二者都产生于权力机关 司法机关不干涉行政组织执行政务 行政组织不干涉司法机关独立审判案件与社会团体 由行政组织批准设立 服从行政组织管理 社会团体大多数为群众自治组织 享有权利 但无权力可言 行政组织特点 一 政治性 阶级性 决策性 二 公共性 服务性 管理性 三 权威性 约束性 强制性 四 法制性 设置上 行为上 五 系统性 结构性 有序性 六 发展性 动态性 适应性 行政组织基本要素 一 组织目标 二 职能范围 三 机构设置 四 岗位设置 五 权责关系 六 规章制度 七 物质因素 八 人员构成 九 组织文化 行政组织目标 目标的层次整体目标 行政组织的最高决策层制定 通过政府施政纲领阐述 如 十八大报告 建设社会主义和谐社会分目标 机关或部门目标 服从和服务于整体目标 体现自身业务性质 个人目标 具体行政工作人员个体的工作目标 行政组织目标合理性问题 取决于四个方面 社会认可符合社会生活的一般准则和一定的社会需要 组织能力过高或过低估计环境和自身能力 期望值过高 低 团体状态成员意识 非正式组织成员的认可程度 是否与组织目标一致成员意识成员对组织目标的了解 理解 关心和参与程度 合理行政组织目标的特征 目标明确表述上要清楚 不会产生歧义 时间概念上要准确 总体目标较抽象 具体目标应准确 空间概念上要严格 范围或领域 目标一致和总目标一致 不产生冲突 各分目标一致 不互相拆台 行政组织机构类型 领导机构 对辖区内重大问题享有决策权 并指挥督导决策实施的机构 它是行政组织的中枢执行机构 即职能机构 是分管专门事务的机构 主要职责是贯彻执行领导机构制定的方针 政策和决策方案 具有执行性 专业性和局部性的特点监督机构 是对各种行政机构及其管理活动进行监督检查的执法机构咨询机构 是由权威专家学者和富有实际经验的政府官员组成 为政府决策出谋划策 提供意见和决策方案的机构 行政组织机构类型 信息机构 专门负责信息的搜集 加工 传递 贮存 为领导机构和有关部门提供各种行政信息 沟通情况的情报服务机构辅助机构 为协助行政首长的领导工作而设置的办事机构 主要有两种 一是设置于政府内部的办公厅 室 二是协助行政首长处理专门或特别事务的办公机构派出机构 是一级政府按照管辖区域授权委派的代表机构 主要职责是承上启下实行管理 第三节行政组织结构 行政组织结构是指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式 它包括行政组织各成员 单位 部门和层级之间的分工协作以及联系 沟通方式 在行政组织结构中 最重要的是纵向和横向结构 它们的组合状况决定着行政组织的基本框架 直线式结构 行政组织的纵向结构概念 又称直线式结构 是纵向分工形成的行政组织的层级制特点 上级直接领导下级 行政指挥和命令按照垂直方向自上而下地传达和贯彻优点 事权集中 权责明确 指挥统一 便于控制 内部协调容易 管理效率高缺点 缺乏专业化的分工 各级行政首长管理过多 责重事繁 容易顾此失彼 直线式结构图式 职能式结构 行政组织的横向结构概念 又称为职能式结构 是横向分工形成的行政组织的职能制 是同级政府和各同级组成部门之间的组合方式特点 各级行政领导人都设有由其直接管理的职能机构优点 分工精细 能减轻行政首长的负担 有利于人才的专业化 选拔 培训和考核缺点 责权不清 容易出现扯皮和推诿现象 机构复杂 增加管理费用 知识和经验面窄 不利于培养全面型的管理人才 组织决策缓慢 不灵活 职能式结构图式 行政首长 职能部门 职能部门 职能部门 职能部门 业务部门 业务部门 业务部门 操作组 操作组 操作组 职能组 职能组 直线职能式结构 行政组织纵向 横向结构的统一 即直线职能式结构优点 既保证统一指挥 又可发挥职能部门参谋指导作用 管理效率较高 是集权与分权相结合的组织形式缺点 在横向联系和协调将变得非常困难 高层行政人员无暇顾及行政组织面临的重大问题 职能直线式结构图式 行政首长 职能部门 职能部门 业务部门 业务部门 业务部门 职能组 职能组 操作组 操作组 操作组 管理层次与管理幅度 研究行政组织结构应注意两点管理层次与管理幅度的关系 管理层次 是行政组织纵向结构的等级层次 即行政机关中设置多少等级的工作部门管理幅度 一级行政机关或一名上级领导直接领导和指挥的下级单位或工作人员的数目一般说来 在条件不变的情况下 管理幅度与管理层次成反比例坚持层次管理原则 一是层次节制原则 二是只管一个层次原则 管理幅度与管理层次之间的这种关系使组织形态及其功能有明显差异 幅度小而层次多 行政组织的外部形态呈 尖三角形 这种结构集权优势比较突出 由于下属层次幅度较小 指挥控制的难度也较小 决策 行动 指挥较为迅速 然而这是以层次的增多为代价的 因为每个增加的层次 都起着信息集结点的作用 这不仅延长了组织信息的传递线路 而且容易使信息失真 对整个组织的活动不一定有利 实践中 尖三角组织形态多用于军事性 程序性组织类别 幅度大而层次少 行政组织外部形态呈 扁三角形 这种结构分权优势比较明显 由于幅度宽 控制较松 有利于发挥各单位及成员的积极性 组织信息流转快 失真度小 但由于下层幅度的扩大而使上层发出指令的难度增加 不易准确指挥控制 总之 管理层次和管理幅度是需要综合权衡的两个方面 如何设置需受到一定变量的制约 如工作性质及难易程度 管理者水平与手段先进与否 被管理对象能力的大小 工作内外部条件等 因此 片面强调增加或减小幅度并不能保证组织结构的有效性 而应当考虑主要的限定性条件来作出合理选择 比如 只要信息手段足够发达 只要上级有足够的指挥控制能力 增大管理幅度而减少管理层次是可行的 我国行政机构设置 我国的行政组织基本上采用的是直线职能式结构 从纵向上看 我国行政组织分为 国务院 省 自治区 直辖市 自治州 县 自治县 市 乡 民族乡 镇 从横向上看 每级政府内部按业务性质平行划分为若干职能部门 它们主要对同级政府和首长负责 同时也接受对口的上级职能部门的领导 我国行政组织由此构成纵横交错 相互配合的层级职能体系 全国行政层次划分 五层 中央政府 国务院 省 自治区 直辖市政府 省辖市政府 设区市政府 地区行署 省的派出机构 县 自治县 县级市政府 乡 镇 政府 国务院机构层次划分 部 委机构直属机构 办事机构 司 局 办事机构不设司局 处 室 省 自治区 直辖市机构层次划分 厅 局 处 室 科 省辖地级市政府 地区行署的机构层次划分 处 局 科 县级政府的机构层次划分 科 局 股 科 国务院机构设置 国务院 国务院组成部委 国务院直属机构 国务院办事机构 国务院直属事业单位 国务院部委管理的国家局 国务院议事协调机构和临时机构 国务院组成部委 外交部 国防部 国家发展和改革委员会 教育部 科学技术部 工业和信息化部 国家民族事务委员会 公安部 安全部 监察部 民政部 司法部 财政部 人力资源和社会保障部 国土资源部 环境保护部 住房和城乡建设部 交通运输部 铁道部 水利部 农业部 商务部 文化部 卫生部 国家人口和计划生育委员会 人民银行 审计署 监察部与中共中央纪律检查委员会机关合署办公 机构列入国务院序列 编制列入中共中央直属机构 国务院直属机构 海关总署 税务总局 工商行政管理总局 质量监督检验检疫总局 广播电影电视总局 新闻出版总署 国家版权局 体育总局 安全生产监督管理总局 统计局 林业局 知识产权局 旅游局 宗教事务局 国务院参事室 国务院机关事务管理局 国家预防腐败局 国家预防腐败局列入国务院直属机构序列 在监察部加挂牌子 国务院办事机构 国务院侨务办公室国务院港澳事务办公室国务院法制办公室国务院研究室 国务院直属事业单位 新华通讯社 中国科学院 中国社会科学院 中国工程院 国务院发展研究中心 国家行政学院 中国地震局 中国气象局 中国银行业监督管理委员会 中国证券监督管理委员会 中国保险监督管理委员会 国家电力监管委员会 全国社会保障基金理事会 国家自然科学基金委员会 国务院台湾事务办公室 国务院新闻办公室 国家档案局 国务院台湾事务办公室与中共中央台湾工作办公室 国务院新闻办公室与中共中央对外宣传办公室 一个机构两块牌子 列入中共中央直属机构序列 国家档案局与中央档案馆 一个机构两块牌子 列入中共中央直属机关的下属机构 国务院部委管理的国家局 信访局 粮食局 能源局 国防科技工业局 烟草专卖局 外国专家局 公务员局 海洋局 测绘局 民用航空局 邮政局 文物局 食品药品监督管理局 中医药管理局 外汇管理局 煤矿安全监察局 保密局 密码管理局 航天局 原子能机构 语言文字工作委员会 核安全局 国家保密局与中央保密委员会办公室 国家密码管理局与中央密码工作领导小组办公室 一个机构两块牌子 列入中共中央直属机关的下属机构 工业和信息化部对外保留国家航天局 国家原子能机构牌子 教育部对外保留国家语言文字工作委员会牌子 环境保护部对外保留国家核安全局牌子 中国行政组织的问题 领导者的太强导致下属员工行政能力不足 能人一竿子插到底式的管理会有什么效果 当你经常越级指挥下属的下属时 你的下属 与下属的下属都希望你失败 因为只有你失败他们才是正确的 也才会真正尊重他们的意见 为什么不能 一竿子到底 要么所有的当事人都在等着你失败 因为只有你失败 才显出他们在你这儿是正确的 实践练习题 第一步 用图表分析制定你所在学院的组织结构 第二步 试分析你所在的单位是哪一种组织结构 阅读案例 国家预防腐败局诞生 第三节行政组织理论 西方行政组织理论的演变中国行政组织理论 西方行政组织理论的演变 传统行政组织理论行为主义行政组织理论现代行政组织理论 传统行政组织理论 传统行政组织理论树起了行政组织理论的第一里程碑 其主要代表人物为泰罗 法约尔和韦伯这一时期研究者们的注意力主要集中在组织的结构 功能和活动方式等基本问题 并以制度规范为中心去设计合理的组织体系 认为组织应该是一个目标明确 专业分工 层级结构 权责一致 法规完备的体系 传统行政组织理论 泰罗的行政组织理论 泰罗虽未提出专门的一般组织理论 但他的思想中包含有权责划分 任务专门化 严格的奖惩制度等一些基本原则 尤其是他提出的以专业分工为基础的职能主义思想 为组织理论的发展打下了重要基础 法约尔的行政组织理论 法约尔组织理论的重点在组织结构上 他指出 设计组织结构有三项基本要求 即保持统一指挥 规定工作职责 确保有效控制 法约尔还概括出组织管理过程的六项职能并提出他认为适应于任何类型组织的十四项原则 传统行政组织理论 韦伯的行政组织理论 传统行政组织理论时期最为典型的代表人物是韦伯 提出了他认为适应于一切复杂组织的最有效的组织形式 官僚模型的组织理论 并获得了 现代组织理论之父 的美誉 韦伯官僚组织理论的基本点是 对每个成员的权力和责任进行明确的限定 并用法律形式固定下来使个人权责合法化 层级节制为基础的指挥链 对管理人员有一套严格的工作纪律和监督方式 管理人员依据能力而非个人偏爱选拔 职务是唯一的收入来源 传统行政组织理论 韦伯组织理论中包含许多合理内容 它强调组织结构的形式要经过科学设计而不能仅仅诉诸经验上的合理性 它突出效率原则并以此作为组织设计的中心法则 它重责 权 利的有机结合 它主张从组织结构上保证 法治 而不是 人治 它强调 一个人员一个上司 等 这一时期组织理论的共同缺陷 封闭静态的研究方法 只注重组织自身的结构 活动和状态 而忽视了组织所处的社会环境 使组织成为一个自我封闭的体系 缺乏适应社会发展变化的能力 忽视了组织中人的需求 行为 把人这一重要因素看作不变的常量 未揭示人的诸多需求 行为对组织活动的重要影响 行为主义行政组织理论 西方行政组织理论发展的第二阶段 通常称为行为主义理论时期 形成于20世纪30年代 它主要从动态角度研究组织 试图通过调动组织中人的积极性 达到提高组织活动效率的目的 主要代表人物有梅奥 巴纳德和西蒙 梅奥的人际关系组织理论 认为组织中的个人的需求是多方面的 人的行为除受经济因素的刺激外 还受不同的社会 心理和文化因素的激励 并强调组织中各层级之间的沟通及组织成员参与的重要性等 因此要建立一个有效率的组织 必须注重组织成员行为 动机的研究 要运用民主方式进行管理 激励成员的工作热情和积极性 行为主义行政组织理论 巴纳德的系统行政组织理论 主要观点有 组织本质的系统论观点 巴纳德认为 协作的意愿 共同的目标和充分而恰当的信息交流是构成组织的基本要素 组织又与人的系统 物质系统 社会系统一起共同构成一个整体 在这个整体中 组织系统起着核心作用 它受人 社会 物质三方面条件的制约和影响 又反过来作用它们 权威接受理论 巴认为组织中的权威应建立在下级服从的基础上 一道命令是否具有权威取决于被命令的人 而不是下命令的人 权威来自于下级的认可 在于命令能否被接受和执行 由此导致了对组织中管理对象的重视 行为主义行政组织理论 组织平衡理论 巴纳德重视组织中的正式组织与非正式组织 个体与群体的平衡 认为有效率的组织要保证 贡献 和 诱因 的动态平衡 贡献是成员为组织所做的工作 诱因是组织向成员提供的报酬 组织只有在对有贡献的成员提供满足 确保其贡献与满足平衡时 才能抵消成员对组织的离心力 贡献和诱因一旦失去平衡 组织就会陷于无效 紊乱以致崩溃 巴纳德对组织本质的深刻见解 以及对组织的系统分析和社会性分析 促进了组织理论的深化和发展 行为主义行政组织理论 西蒙的决策行政组织理论 西蒙认为 行政组织的基本功能是决策 决策贯穿于管理的全过程 管理就是决策 组织是由作为决策者的个人所组成的系统 因而组织成员不是机械执行任务的工具 而是有选择能力的 理性人 但是 人的理性由于无法摆脱主观和客观条件的限制 其选择能力又是有限的 是有限的理性 组织的功能就在于提供一个有利于作出合理决策的组织结构 以引导其成员的决策 弥补其理性不足 管理者的作用是使行政组织成为一个有系统的 有步骤的 有理性的决策程序 以促使组织效能的提高 行为主义行政组织理论 行为主义行政组织理论的特点是以组织中的人为中心 研究人的行为对于组织的影响及其相互关系 不仅提出了新的研究视野 拓展了组织理论研究的范围 也提出了诸多深刻见解 但是局限于人和组织行为的研究 只注重社会科学实证的研究方法 忽视组织的法规制度及环境的作用又是其缺陷之处 现代行政组织理论 20世纪60年代以后 组织理论主要对组织整体进行综合研究 系统分析组织理论 卡斯特 和权变组织理论是这一时期的代表性成果系统分析组织理论 认为行政组织是由许多分系统组成 包括目标与价值分系统 技术分系统 社会心理分系统 结构分系统和管理分系统 这些分系统不是互相隔绝的 而是按照一定的结构形成有机联系的整体 从而产生部分大于整体的功能 组织又是一个有机开放的系统 是受社会政治 经济和文化等环境影响的生态系统 只有在同社会环境进行物质 能量 信息变换的相互作用中 才能建立和维护自身的工作流程和正常运转 并随环境的变化不断进行反馈调节 以保持组织与环境之间的动态平衡 现代行政组织理论 权变组织理论 中心思想是 在承认系统论关于组织与环境以及各个分系统之间存在相互联系 互动作用和一致性的基础上 制定特定条件下组织的最有效的管理方式 权变组织理论认为不存在普遍适用的 一成不变的组织模式 不能把某种在特定环境中适用的组织模式和方法生搬硬套 一种组织模式和管理方法的有效性 将随着组织内外各种因素的变化而变化 一切都取决于时间 地点 条件 只有权变 没有不变 权变观在系统论提供总体指导思想的基础上 由原则性转向灵活性 由标准化转向多样化 现代行政组织理论 系统 权变的组织观为人们研究组织提供了新的指导思想和方法论 它强调组织的部分 部分之间的交互影响 部分之和组成的整体的重要性 强调组织对环境的影响和环境对组织的影响 把组织看成一个相互联系的 动态的 开放的系统 同时在组织管理领域中不再寻求最好的模式 而是从正规性 标准化转向灵活性和多样性 从而使人们对组织的一般性质和一般发展规律有了更深刻的认识 这无疑将行政组织的研究朝着绝对真理的方向大大地向前推进了 中国行政组织理论 毛泽东的组织理论 毛泽东创立了一些适合我国实际的行政组织原则 坚持党对行政组织的领导依靠人民大众管政府强调行政组织的设置必须适应革命中心任务的需要实行民主集中制原则 较好地划分中央与地方政府的职权 调动各方面积极性实行精兵简政注重行政组织作用建设 中国行政组织理论 邓小平的组织理论 邓小平在改革开放和社会主义现代化建设中 进一步丰富和发展了马克思主义的行政组织理论 针对我国行政组织存在的官僚主义现象 明确提出 精简机构是一场革命 的论断指出改革的目标是建立 精简 统一 效能 的行政组织体系改革的方针是 胆子要大 步子要稳 走一步 看一步 案例讨论 马路拉链 何时休 摘要 随着我国城市化步伐的加快 城市建设与改造工程目渐增多 近几年来 城市基础设施 市容市貌发生了翻天覆地的变化 这是有目共睹的 但是 令人不解的是 马路经常开挖 什么水管 电缆 天燃气管 光缆等 辅一次挖一次 刚刚建好 又开挖了 好象就没以有完工的时候 马路如同 拉链 随时都可拉开又被拉上 为什么不能一次开挖把这些事情都干好呢 政府为什么不协调管理好这些事情 道路开挖不知何时能画以句号 问题 1 拉链马路 的症结何在 2 怎样才能真正改变这样的状况 第四节行政组织编制管理 行政组织编制管理的含义行政组织编制管理的意义行政组织编制管理的原则行政组织编制管理的方法 行政组织编制管理的含义 编制是指一切法定社会组织内的职能范围 机构设置 人员配备和结构比例等的规定行政组织编制管理 按照法律规定的制度和程序 对行政组织的职能范围 机构设置和人员配备进行管理 行政组织编制管理的意义 是建立精干高效的行政组织体系的重要前提是防止官僚主义 密切政府与群众关系的重要手段有助于节省国家财政开支 行政组织编制管理的原则 地方人民政府机构设置和编制管理条例 第二章对机构设置管理做了如下规定 第八条地方各级人民政府行政机构应当以职责的科学配置为基础 综合设置 做到职责明确 分工合理 机构精简 权责一致 决策和执行相协调 地方各级人民政府行政机构应当根据履行职责的需要 适时调整 但是 在一届政府任期内 地方各级人民政府的工作部门应当保持相对稳定 第九条地方各级人民政府行政机构的设立 撤销 合并或者变更规格 名称 由本级人民政府提出方案 经上一级人民政府机构编制管理机关审核后 报上一级人民政府批准 其中 县级以上地方各级人民政府行政机构的设立 撤销或者合并 还应当依法报本级人民代表大会常务委员会备案 第十条地方各级人民政府行政机构职责相同或者相近的 原则上由一个行政机构承担 行政机构之间对职责划分有异议的 应当主动协商解决 协商一致的 报本级人民政府机构编制管理机关备案 协商不一致的 应当提请本级人民政府机构编制管理机关提出协调意见 由机构编制管理机关报本级人民政府决定 第十一条地方各级人民政府设立议事协调机构 应当严格控制 可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的 不另设立议事协调机构 为办理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构 应当明确规定其撤销的条件和期限 第十二条县级以上地方各级人民政府的议事协调机构不单独设立办事机构 具体工作由有关的行政机构承担 第十三条地方各级人民政府行政机构根据工作需要和精干的原则 设立必要的内设机构 县级以上地方各级人民政府行政机构的内设机构的设立 撤销 合并或者变更规格 名称 由该行政机构报本级人民政府机构编制管理机关审批 行政组织编制管理的原则 精简原则 结构越简单 问题越少 组织目标越易实现 1 合理精干 最低限量的机构和职位 尤其领导职位 2 定员定编 以工作多少 管理范围大小 难易程度为标准 3 廉价 政府 以最少经费支出获取最大社会效益 完整统一原则 1 职能目标 2 机构设置 3 领导指挥 4 机构名称 5 级别也要统一 职 责 权一致原则 1 明确职责范围 完善权责体系 减少权力交叉 2 明确每个公务员的职 责 权 机关岗位责任制 3 建立严格的监督 考核 奖惩 升降制度 稳定和灵活结合原则稳定的组织设计是首要原则 保证工作连续性 保证组织的适当弹性依法编制管理原则 1 有法律依据 2 符合法定程序 目标中心原则 任务中心原则 以组织目标为唯一依据 因事设人 为官择人者治 为人择官者乱 唐太宗 管理幅度和管理层次适度原则根据工作任务的复杂程度 工作性质 人员素质等相关因素确定 行政组织机构编制的一般程序 明确组织的目标和任务将实施目标的各种手段构成有效的管理活动序列将各种管理活动构成合理的 职务 将各种合理的 职务 构成每个人所占有的 职位 将各种 职位 分组成 工作部门 或 行政单位 将各种 工作部门 或 行政单位 按横向水平和纵向的顺序 构成完成的 组织结构 规范组织运行的程序 建立规章制度 编制管理方法 行政方法经济方法法律方法 我国行政组织改革 行政组织改革内涵行政组织改革的必然性我国行政组织改革历程我国行政组织改革目标 行政组织改革内涵 行政改革有广义和狭义之分 狭义的行政改革仅指行政机构改革广义的行政改革则是指国家为使行政活动更有效地适应其内外环境的变化 对行政组织的结构 功能 行为方式进行调整和变革 以达到预期行政效率的活动或过程 总之 行政改革是行政主体适应社会环境的变化而进行的自我调整 自我变革的过程 行政组织改革的必然性 行政组织改革是时代发展的必然要求行政改革是促进社会发展 进步的需要行政改革是实现行政管理科学化和现代化的需要 我国行政组织改革历程 建国以来 党和国家根据不断变化的政治 经济 文化发展的需要 对政府组织机构进行了多次较大规模的改革 回顾历次机构改革的背景 改革的成果以及经验教训 对推进我国行政体制改革具有重要的借鉴意义 第一次机构改革 1952 1956 始于1952年至1956年的政府第一次机构改革 是为适应建国初期进行的大规模经济建设的需要 在以加强中央集权为中心 全面借鉴学习苏联高度集权的管理体制下进行的 为加强中央人民政府的机构 政务院 国务院的前身 的部门由35个增加到42个 1954年政务院改为国务院后 按照 国务院组织法 的规定 对原政务院的组织机构进行了改革 国务院的工作部门又增至64个 1955年到1956年 中央为加强对整个工业经济的指导 又对所属的财经部门的组织机构进行了较大范围的调整 增设了一批新机构 到1956年底 国务院机构总数达到81个 形成了建国以来机构膨胀的第一个高峰 第二次机构改革 1958 1959 第二次大规模的机构改革是以中央向地方下放权力为主要内容 在重新调整中央与地方关系中进行的 随着经济的进一步发展 权力高度集中在中央 统的过多过死 抑制了地方积极性的弊端逐步暴露出来 为调动地方的积极性 从1958年开始 中央向地方下放权力 把以中央部门为 头 的条条管理为主 改为以地方的块块管理为主 下放了一批原直属于中央的企业 事业单位给地方 扩大了地方政府的管理权限 与之相应 国务院经济管理部门也进行了较大幅度的合并与调整 到1959年底 国务院工作部门比1956年减少了21个 其中主要是经济管理部门 第三次机构改革 1961 1965 这一时期我国进行了建国以来第三次较大规模的机构改革 由于受 大跃进 的干扰和三年自然灾害带来的困难 国民经济受到严重破坏 并难以为继 产生了宏观失控的问题 于是从1960年起 中央重新强调集中统一 为落实国民经济调整的 调整 巩固 充实 提高 八字方针 中央开始上收50年代后期下放给地方的一系列权力 原撤销的机构不仅相继恢复 还增设了新的经济管理部门 因此到1965年底 国务院已设有79个部门 成为建国后的第二次高峰 在调整机构的同时 还先后在中央和地方进行了两次比较集中的干部精简和下放 1961到1963年间 全国共精简下放机关干部人员81万人 第四次机构改革 1982 1985 始于1982年自上而下的第四次政府机构改革 是为了适应我国经济体制改革和对外开放的需要 这次机构改革历时三年之久 是建国以来规模较大 目地性较强的一次建设和完善行政体制的努力 改革的主要内容是撤并机构 裁减人员 解决干部副职过多和干部老化的问题 经过改革 国务院工作部门由100个减少到61个 国务院各部门由原来的5 1万人减少到3万人 全国共减少机关工作人员21万人 尤其在调整领导班子 实现干部的新老交替 废除干部终身制方面取得突出成效 第五次机构改革 1988 1988年进行的第五次政府机构改革是在经济体制改革逐步深入 扩大企业自主权的呼声日渐增高 政治体制改革被提上议事日程的情况下进行的 这次改革首次提出了转变政府职能的要求 并以经济管理部门为改革重点 通过创造条件逐步理顺政府与企事业单位的关系 政府各部门之间的关系以及中央政府与地方政府的关系 逐步建立起一个具有中国特色的功能齐全 结构合理 运转协调 灵活高效的行政管理体制 这次机构改革调整了国务院机构的整体格局 强化了综合部门 经济调节部门 监督部门和社会保障部门 适当弱化了专业经济管理部门 国务院常设机构从72个减为66个 非常设机构由75个减为49个 减少人员9700多人 但是由于种种局限 仍未完全摆脱过去高度集中的计划经济体制下形成的格局 在以后短短的四年中 国务院的常设机构就又由66个增加到86个 非常设机构由49个增至85个 平均每年增加14个常设和非常设机构 第六次机构改革 1993 1993年开始的中国新一轮行政改革是在确立了建立社会主义市场经济体制目标的背景下进行的 它的核心任务是在推进经济体制改革 建立市场经济的同时 建立起有中国特色的 适应社会主义市场经济的行政管理体制 这次改革的指导思想是 适应社会主义市场经济体制的要求 按照政企职责分开和精简 统一 效能的原则 转变职能 理顺关系 精兵简政 提高效率 重点是转变职能 综合部门通过转变职能 加强宏观调控职能 专业经济部门通过转变职能 从部门管理转为行政管理 打破条块分割和所有制界限 加强行业协调职能 此外 在干部人事制度上全面推行国家公务员制度 也是这轮机构改革的重要成果 经过这次改革 国务院的工作部门由原来的86个减少到59个 非常设机构由85个减少到26个 国务院机构定员共精简21 4 与此同时 地方各级政府也进行了较大幅度的改革 转变职能 精简幅度为25 改革后 全国各级机关共精简行政人员200万人 形成 怪圈 的主要原因 历次机构改革主要是迫于财政压力进行的机构压缩合并 都未触动高度集权的计划经济管理体制 政府职能没有变 行政权力支配一切的格局没有改变 改革不过是在旧体制下行政权力在中央和地方政府 以及政府部门之间的上下左右的转移 而政府与企业 与事业单位 与社会的权力关系并未改变机构改革未能同干部人事制度的改革结合起来机构设置和调整缺乏科学决策旧的观念根深蒂固 部门本位 好大喜 高 第七次机构改革 1998 1998年 我国进行了建国以来第七次机构改革 与历次机构改革相比 这次机构改革着眼于体制性变革 改革力度大 成效显着 取得一系列实质性的突破 本次机构改革提出新的思路 目标和原则 体现了变革的深刻性和革命性 本次机构改革的着眼点 就是在调整政府职能时 以政企分开为首要目标 通过科学界定和规范政企关系 使企业成为经济关系的主体 进而调整政府与企业 公民和市场的关系 并且把政企关系是否分开作为衡量政府职能是否转变的标准 看政府宏观调控职能是否到位 看政府执法职能 为社会 为公众服务职能是否到位 政府的整体性调整和结构性调整是区别于以往历次机构改革的重要不同之处 也是我国政府行政管理体制的创新 这次机构改革首先确定政府整体职能 在此基础上进行结构性分类和调整 未列入分类的职能则被转移或逐步转交给社会 这次机构改革把政府整体职能划分为四大部分 宏观经济调控职能专业经济管理职能教育 科技 文化 社会保障和资源管理职能国家政务职能 将办事高效 运转协调和行为规范作为机构改革目标之一 实现权责一致 合并相同和相似职能交由同一个部门承担 克服多头管理 政出多门的弊端 将原来由劳动 人事 民政 卫生四个部门管理的以及由各行业部门统筹的社会保险工作 统一由劳动和社会保障部管理 将原来由几个部门分管的药品 药政 药检等职能 统一由国家药品监督管理局管理 组建国家出入