零负团费.docx

9“零负团费”治理的难点和对策 改革开放以来，旅游业发展快速，在经济收益和社会效益方面取得长足发展。但损害游客利益、降低出游质量的“零负团费”问题也成为旅游业内焦点，治理此问题已迫在眉睫。 一、“零负团费”经营模式的定义及运行特征（一）“零负团费”定义 在“零负团费”经营模式下，游客是旅游服务委托者，娱乐和购物网点经营者则是旅游服务受委托者，其他相关组织和个人既是旅游服务的受委托者，也是委托者，任何一个环节表现出等于或者低于成本价的交易，就必然导致一定范围内的“零负”支付。因此“零负团费”可界定为：在旅游服务交易中，委托方向受委托方支付的价格等于或者低于成本的现象。其经营模式可以分为零团费、负团费、零利润和超低利润等四种。 （二）“零负团费”运行特征 旅行社“零负团费”经营模式形成一个经营链条，源头有三个：地接社、组团社、游客。地接社是问题的焦点，组团社则为虎作伥，游客是最初的支付者和二次消费的最后支付者，是最终买单的受害者。治理“零负团费”问题，需要认清其运行特征。 1.交易行为违背市场规律 游客、组团社、地接社、导游都充当支付者，产生逆向支付现象，违背市场运行规律。 2.经营就意味着风险 “零负团费”模式下，游客支付的费用不能弥补经营成本，组团社、地接社、导游、娱乐和购物网点必须考虑风险转移的问题。 3.经营风险两极分化 经营风险分化为两极，一极是组团社，基本上没有经营风险；另一极是旅游者和其他经营者、旅游辅助服务者，风险较大。 4.封闭运行 “零负团费”的所有开支、利润只能在一个循环圈内实现，游客为成本开支和利润增长买单，二次消费、强迫消费成为必然。 5.核心问题是风险转移 整个“零负团费”运行机制的中心就是风险转移，而组织旅游活动的实质内容旅游产品的质量，变成了风险转移的载体和代价。 6.存在一定的迷惑性 经营者经常依据竞争状况在“零负团费”模式和正常模式中进行政策调整，混淆了视听。 二、治理“零负团费”的难点 旅游主管部门对“零负团费”问题进行了长期治理，却屡禁难止。究其原因，“零负团费”存在一些客观上的治理难点，主要表现如下： （一）信息不对称，存在隐蔽性 相关旅行社用“节后促销”、“超值优惠”等幌子包装“零负团费”产品，经营者间的交易也极为隐蔽，普通消费者甚至把其价格当成标准，常规报价反而引起质疑与拒绝。 （二）源头监管困难大，根治弊端阻挠多 游客对旅游产品的需求不断增加，监管部门很难从源头监管。行业利益结构复杂，监管“零负团费”现象仅维护了消费者利益一个环节，而导游问题只是一个焦点，但绝不是根源。同时，个别地方奉行保护主义，对“零负团费”现象采取默许态度，行业监管步履维艰。 （三）法规不健全，管辖范围有限目前我国虽然出台了部分针对旅游部门的法律法规，但还没有出台专门针对全行业的法律。现有法律法规显得软弱无力，在一定程度上牵制了对“零负团费”问题的治理力度。 （四）法规约束力不强，处罚力度不高 当前对“零负团费”问题的处罚力度还不够大，规则不明确，给旅行社留下钻法律空子的余地，也使各相关经营者和服务人员抱着侥幸心理继续违规、违法操作。 （五）执法部门地位尴尬，监管力度有限 作为承担第一线监管任务的旅游质监所和县以下旅游局多数是事业单位，只有少部分是行政编制，部分地方还依附于文物等部门，多数不具备执法主体资格，执法时常常处于尴尬的境地。 （六）畸形消费观念严重，市场需求旺盛 消费者缺乏理性消费观念，尤其是中低收入的旅游者，往往追逐低价产品，忽视旅游质量，为“零负团费”问题提供了生存土壤。 （七）监管难度大，整合利益难 旅游行程、产品的多样化使得成本界定困难，监管部门很难从源头上制止价格竞争。旅行社市场组织复杂、广泛，监管部门既要规范日常服务，又要打击非法旅游经营活动，监管面广、难度大。同时，还需要公安、卫生、工商、税务、人事与社会保障、消费者权益保护等部门、组织的支援，如何平衡各方关系，是相当棘手的问题。 三、治理“零负团费”问题的对策 治理“零负团费”问题过程中，行政管理部门积累了许多有价值的经验，也发现存在的不足和难点，治理这个弊端，除常规的监管措施之外，还应在以下方面做出更多的努力。 （一）确定认定标准与指导价格1.研究确定认定标准 根据国家和各省、自治区、直辖市有关法律、法规，综合考虑各省、区、市旅游实际和行业惯例，由各地物价、旅游部门牵头研究确定“零负团费”的认定标准。 2.属地管理，阳光报价，源头治理旅游要素具有明显的地域差异性，从“零负团费”多发地线路入手，依据属地管理、动态调整原则，以地级市为分区范围，依托物价部门，联手制定旅游价格实施办法，指导旅游标价，严堵“价格陷阱”，创建公平竞争环境。 3制定其他要素指导价 联合物价、工商、交通、商务、外汇、旅游等部门，认定旅游饭店、旅游景区门票等其他要素价格的分级参考标准，并向社会公布。 4.开展旅行社业务档案专项检查 重点查处组团社与地接社之间低于成本价交易，旅行社委托境外非指定旅行社、非旅行社机构和个人接待旅游团队，旅行社向导游、领队人员卖团、收取人头费等违规行为，从“零负团费”经营链条源头治理。 （二）继续加大执法力度，提高违规代价 会同工商、物价等部门，通过明察暗访等方式清查问题企业和重点环节，严厉制裁违法违规企业和个人。 1.加大人员管理监管力度，保障导游合法收益 严查导游劳动合同关系，区分专、兼职导游合同管理办法。实行旅行社、导游一体化管理，建立以“基本工资带团补贴”为主体，佣金为补充的导游人员薪酬办法。彻底打破导游的经营者地位，明确导游服务游客、保障游客安全的本来职责。同时严格导游人员计分考核办法，强化和提升其服务质量。 2.建立全过程服务体系，加大旅游合同监管力度 深入推行中国公民出境旅游合同，严查实施情况，加大违规惩处力度，强化旅行社与游客、导游之间、其他旅行社之间的委托合同管理，加强事后监督管理,建立全过程服务体系。对经常违约的旅行社取消其运营资格，情节严重者,若干年内不准其重新设立旅行社。 3.重点查处旅游产品质量，健全“退货”机制 如果不涉及欺骗游客、损害旅游质量等问题，“零负团费”其实就是一种价格竞争手段，查处旅游产品和服务质量是治理“零负团费”的关键。应开展另行付费项目和服务质量专项检查，在旅游目的地建设游憩商业区，由工商、物价、旅游等部门联合执法保证产品质量。 旅游经营者违反合同约定，旅游者可以请求旅游经营者赔偿未完成约定旅游服务项目的合理费用，甚至要求终止旅游合同，各级执法部门应予以支持，提供“退货”帮助，随时切断“零负团费”经营链。 4.严查旅游广告，规范市场竞争秩序 遵循属地管理、守土有责原则，以各地工商管理部门为依托，联合整治违规广告行为。重点查处含有“零负团费”内容的违法违规广告，规范市场竞争秩序。 （三）建立和完善市场监管体系1.企业自查、行业自律、协会监督引导旅行社规范经营，组织企业自查自纠，制定整改措施，配专员进行督促和指导，对在规定时间内未完成整改或未达到相关标准者依法严肃处理。充分调动行业协会的工作积极性，发挥其市场价格指导、监督作用。 2.多部门配合，健全监管体系 加强旅游主管部门的地域合作,建立联席会议、线索通报、联合办案和信息互通制度,提高旅游监管部门的执法权力。主动与工商、物价、公安、税务、质检等相关部门联系，建立强有力的联合监管、联合执法制度。堡垒前移，提高旅游质监执法地位，强化监督员制度效力,由质监所牵头，聘请社会监督员，建立监督举报网络，对旅游活动实施有效的全方位、全过程监督。 3.健全信访体系和举报机制 畅通信访渠道,结合旅游政风行风建设，继续组织“旅游进社区”活动，在旅游“黄金周”前，开展主题宣传咨询活动,现场接受投诉咨询，及时回复投诉事件；健全投诉快速处理机制，加大查处力度，延长受理时间，全面启动网上投诉、回复工作；对涉及“零负团费”的旅行社，根据情况组织明察暗访，严肃处理，并公布其行为。 （四）完善诚信建设体系 诚信建设是治理“零负团费”的治本之策。通过行风建设和业务指导，引导旅游企业建立诚信经营自律机制，制定诚信经营准则，引导企业承担社会责任和社会使命。通过各种媒体渠道表彰诚信经营的旅行社及从业人员，曝光典型案例，宣传品质旅游产品，努力促成以旅游者为主体的新的旅游服务评价机制，全面启动实施重大违规公告制、违规档案公示制，建立旅行社经营和从业人员信誉数据库，完善诚信建设体系。 （五）提高专业分工水平 促使旅游批发商、代理商和零售商形成战略联盟，鼓励成立跨地区经营的旅游集团，提高专业分工水平，提高产业竞争力和资源配置效力。 （六）推动行业品牌建设 旅游行政管理部门应利用部门优势,给旅游经营者的品牌建设创造良好条件，通过新闻媒体表彰先进个人、组织，曝光违规典型案例，推动行业品牌建设，提高旅行社的经营管理水平，在技术层面防止“零负团费”问题的出现。 （七）旅游者的正确维权意识 广泛、深入地开展理性旅游消费知识宣传和教育活动，利用各类媒体，揭露其危害性，培养旅游者品质旅游、理性