关于建筑市场不规范行为和资质管理问题的调研报告.doc

关于建筑市场不规范行为和资质管理问题的调研报告本研究报告从行业自律角度，侧重分析建筑业企业的不规范行为，并如实反映同业企业对现行资质管理的有关意见。1 第一部分1.1建筑市场不规范行为的主要表现据所到地区建筑业协会和建筑业企业反映，当前建筑行业建筑市场不规范行为，集中表现为低价竞争、围标串标、转包与违法分包、挂靠经营。这些现象的多发领域是技术含量较低、施工质量要求不高的房地产项目，以及政府和国有投资项目。盲目扩张的大型建筑业企业的经营方式，对建筑行业的不规范行为蔓延具有导向作用，资质虚假企业和不法“包工头”等非法人实体，是建筑市场违法违规行为的主要载体。1.1.1低价竞争实行招标投标制度以后，建筑市场逐步成为买方市场。业主普遍利用强势地位，不切实际的压低工程价格。同时，由于行业自律机制缺失，一些建筑企业不顾自身实力低价竞标，甚至以低于成本价格恶性竞争。一些地区的政府工程采取最低价中部成为惯例。据浙江省建筑行业协会调查，当地工程项目中标价格往往是投标人公布最高限价（一般低于预算价约5%-10%）的80%。低于成本价中标的现象时有发生。1.1.2围标串标围标串标大致有三种情况。一是利益相关的投标企业为了中标或避免业主压低价格，相互串通进行投标，以控制中标价格和中标结果。事后由中标企业给与相关企业一定的经济补偿；二是业主或招标代理机构与有关系的企业串通，泄露标底等有关情况，明招暗定，私下交易；三是一些非法人实体或不具备相应资质的企业，使用多家企业的证照进行投标。中标后以挂靠中标企业的方式承包工程，据企业反映，第三种情况最为普遍。1.1.3转包与违法分包转包与违法分包大致有三种情况。一是由于业主普遍超越项目施工的需要，要求高资质企业承包工程，同时压低取费等级，一些中标企业将承包工程的全部或部分转包给低资质企业，收取管理费用，以避免工程项目亏损；二是由于现行法律禁止将工程主体分包和再次分包，一些企业利用“扩大的劳务分包”等方式，以实物工程量包干的方式，除控制主要材料采购外，将工程的施工整体分包给实力较强的劳务分包企业（往往是与具有总承包资质企业有资产关系的企业）或较低资质的企业。或者在业主不知情的情况下，将部分工程私下分包给其他企业；三是一些资质虚假的企业将承包工程转包或违法分包，谋取非法利益。1.1.4挂靠经营很多具有一定经营资金和管理人员的非法人实体（俗称“包工头”），或低等级企业，以挂靠经营方式，长期以其他企业名义承揽工程。按挂靠人的经营活动，具有三种情况：一是长期挂靠一家企业，以该企业的分公司、项目经理部的名义从事挂靠经营；二是以多家企业名义游离于建筑市场，违法承揽工程；三是一些管理失控的企业，对项目经理部实行经济承包，使其拥有独立的经营资金、机械设备和管理人员。有些项目经理部既以本企业饿名义承包工程，又挂靠其他企业承揽工程，甚至将承包工程转包或违法分包。以上四种行为之间具有极强的相关性。低价竞争很大程度上是挂靠经营者以无意竞标企业名义投标，以项目成本与其他企业争夺工程项目，从而加剧了市场供求失衡，导致建筑市场恶性竞争；围标串标通常是挂靠经营者使用多家企业资质，利用行贿手段非法获取工程。相对于正规企业来说，其竞争行为更为便捷、高效；有的挂靠经营者也会将承揽的工程转包或违法分包。因此，挂靠经营的弊端更为明显，危害更为严重。1.2建筑市场不规范行为存在的因素建筑市场不规范行业屡禁不止、长期存在，原因是多方面的。既有建筑市场各方主体及中介组织缺乏行业自律，企业发展方式没有转变的原因，也有法律法规不健全行政监管不到位的问题。大致有一下几个方面。1.2.1业主行为不规范一是工程压价与拖欠工程款。目前，业主不切实际压低工程价格和取费等级，要求建筑业企业垫款施工，不按工程进度支付工程款，工程竣工后以各种理由拖延工程结算、拖欠工程款的现象依然存在。这不但直接引发建筑企业低价竞争，而且很容易导致一些建筑企业，在业主不知情的情况下，将所承包工程转包或违法分包，以转嫁工程承包风险，缓解资金短缺。二是放任挂靠行为与指定分包。一些业主从节省投资或徇私舞弊出发，与“包工头”等形式的非法人实体，或不具备相应资质的企业私下交易，指使其以具有相应资质企业饿名义投标、承包工程。与工程转包和违法分包不同，多数业主对其发包工程由挂靠人实施的现象时知情的。一些业主将工程项目中的部分工程肢解，另行发包给其他人，却要总承包企业企业承担管理责任，甚至将肢解的工程纳入工程承包合同，以规避市场监管。这使得总承包方综合施工管理能力难以发挥，并为“包工头”等非法人实体、低素质企业从事工程项目施工创造了条件。此外，由于总承包企业对业主指定的分包人缺乏了解，容易导致分包环节的转包与挂靠行为。三是过高的资质要求。由于企业不能根据工程规模和技术要求合理遴选施工企业，普遍要求以及以上资质企业承包工程。低资质等级企业市场空间狭小，挂靠经营、接受转包和违法分包的工程，成为其主要的市场选择。高资质等级企业承包规模小、造价低的工程项目并无成本优势，往往转包工程、非法分包，扩大经营规模，谋求经济效益。更有一些资质虚假的高资质等级企业，以转包工程、接受挂靠赖以生存。形成高资质等级企业中标、低资质等级企业施工的局面。此外，据企业反映，目前招投标代理、工程监理、造价咨询等建筑市场中介发展尚不成熟。一些中介机构技术素质和职业操守较差，难以公平、公正地履行监督和服务的职责，甚至与不良企业相互串通，助长了建筑市场不规范行为的泛滥和蔓延。如有些招标代理机构编制的招标文件错项、漏选严重，按照业主的不合理要求压低造价、压缩工期，提出过高的质量要求，设置高额罚款条件，甚至按照业主意向的中标人的情况设定招标条件，为明招暗定、挂靠承包提高便利。1.2.2建筑业的增长方式没有转变目前，国有资产管理部门将营业额作为重要的考核指标，鼓励企业做大做强。一些建筑业发达地区，也通过下达指标的方式，要求已改制为民营的建筑业企业扩大经营规模，为当地增加经济总量和财政收入做出贡献。导致很多大型企业低成本扩张，靠规模求发展、增效益。一些企业超越自身管理能力承包工程，转包或违法分包所承包工程。同时接受挂靠增加产值，收取管理费增加利润。有的尚未改制的地方国有和城镇集体企业，难以破产又无力发展，基本靠接受挂靠维持生计。1.2.3行业自律机制缺失很多企业对建筑市场不规范行为给行业整体利益、长远发展造成的危害和影响缺乏认识。同时，建筑业只有市场准入的标准，而没有行业行为准则的要求，同业企业数量很大而不能像工业企业那样，按照产品进行细分。素质参差不齐，价值取向不同，难以形成行业统一意志，规范竞争行为，维护市场秩序。有些行业协会虽然制订了行规、行约和从业人员的职业守则，但没有必要的管理手段，无法对违规企业予以惩戒，更难以引导同业企业共同抵御对行约合法利益的侵害，维护行业的健康发展。1.2.4法律法规不健全现行的建筑法规已明显不能适应市场的变化，影响到行业发展。一是对项目融资建设等新型建筑方式没有做出规定，不利于营造差别化的建筑市场竞争环境，缓解同质、过度竞争；二是对业主拖延工程结算、恶意拖欠工程款等不良行为，缺乏有效的约束性规定。对于阴阳合同、转包挂靠等不规范行为没有明确或有力的禁止措施，可操作性差，不利于规范市场秩序；三是有些规定与建筑业企业的资源配置状况存在尖锐的矛盾，如对工程主体分包、工程再次分包的禁止，以及对联合承包等有关规定，不符合工程建设的规律，脱离建筑市场的实际情况，不利于建筑业产业结构的调整和企业市场化配置资源。1.2.5信用体系不健全，政府行政监管缺位原建设部曾相继颁发了关于加快建立建筑市场有关企业和专业技术人员信用档案的通知和建筑市场诚信行为信息管理办法。但据反映，建筑市场各方主体、中介机构信用缺失问题并未解决。相关企业不良行为信息采集与市场运行状况反差强烈。评价标准不统一，信息的公开性差。活跃于建筑市场的具有执业资格人员、企业分支机构负责人等关键人群的信用信息不健全。不良信息的披露往往只是发生安全、质量事故或因拖欠农民工工资引发社会问题，以及弄虚作假骗取资质而被处罚的事件。政府行政监管的一个重要途径是有形建筑市场和工程招标。但由于建筑市场违规行为隐蔽性很强，当事人办理了要求的手续，场外运作、场内交易的现象极为普遍，合法的程序会产生非法的结果。违法违规行为得不到及时披露和应有的惩处，违约失信成本低廉，是建筑市场不规范行为长期存在、愈演愈烈的重要原因。此外，由于近些年来固定资产投资规模持续快速增长，房地产投资过热，工程项目集中开工建设，工期普遍缩短，建筑业企业原有的资源配置状况难以适应形势的变化，也为非法组织以挂靠经营的方式进入建筑市场提供了条件。1.3建筑市场不规范行为的危害他们认为，建筑市场不规范行为，扰乱了市场秩序，损害了社会公众利益，制约了行业的健康发展，造成了不良的社会影响，亟待加以治理。1.3.1扰乱了市场秩序由于挂靠人一般没有企业经营管理的经验，管理成本很低。他们无序流动，以行贿手段，与业主或招标代理机构私下交易，使用他人甚至多家企业的资质围标、串标。恶意报价或哄抬价格，造成恶性竞争，严重扰乱了建筑市场秩序。1.3.2危害工程质量和施工安全由于挂靠、转包均属于使用他人资质施工的行为，一般来说，挂靠人或承揽转包工程的施工者，其经济实力、技术水平和管理能力与正规的承包企业有很大差距。在建筑业微利经营的情况下，承包企业收取管理费，会造成施工过程资金短缺，容易出现以偷工减料、减少安全施工设施来降低过程成本，甚至以再次转包工程来转嫁工程亏损风险的问题。这势必给工程质量和施工安全带来极大的隐患。很多质量安全事故与承包企业存在转包、挂靠问题直接相关。1.3.3工程合同纠纷激增很多合同纠纷时由于低价竞争和转包挂靠引起的。低价竞争的结果并不一定最终能够降低过程造价。一些业主与承包企业私下交易，使其以最低价中标，排挤其他潜在中标人。过程施工后通过修改合同或签订补充协议调整结算价格。一些承包则寄希望利用合同缺陷，要求追加过程费用，或以降低过程质量，减少工程成本。这使得工程建造从以开始就出现扯皮现象，导师工程合同纠纷。在工程存在转包挂靠情况下，这一问题更加突出。很多挂靠人和接受转包者，属于不愿承担社会责任的非法人实体或低素质企业，承担风险能力很差。一旦出现问题，就会将责任甩给被挂靠企业。据反映，目前由于工程转包挂靠导致的合同纠纷激增。挂靠人拖欠材料货款、劳务费的现象时有发生。1.3.4影响行业的健康发展一是经济效益低迷。低价竞争导致建筑业企业压低取费和施工利润承包工程。近年来，固定资产规模持续大幅增长，但建筑施工却长期处于微利经营状态。二是整体素质难以提高。在转包挂靠的情况下，工程项目由“实际施工人”掌控，承包企业难以按照本企业各项规章制度、质量安全体系、技术管理要求约束其行为，容易导致项目管理失控，弱化自身施工管理能力，损害企业商誉。本应由企业获取的施工经营收益大部分落入个人手中，企业难以增强经济实力。企业以接受挂靠、转包工程实现低成本扩张，不但不能推进技术创新，增强核心竞争力，而且严重损害了中小企业的利益，使其市场环境更加恶化，难以生存、发展。三是加剧工程风险和过度竞争。企业接受挂靠、转包工程，收取了少量管理费，却面临长期、巨大的经济风险。不但要为质量保修一直建筑产品合理寿命的全过程承担责任。还要为发生质量安全事故、拖欠材料货款、分包工程款、农民工工资承担赔偿责任；众多非法人组织利用企业资质从事工程施工，成为隐形的市场主体，势必加剧建筑市场竞争，造成恶性循环。四是损害了行业的社会形象。建筑市场私下交易、违法经营，非法谋利，质量安全事故频发，经济纠纷激增，以及因拖欠农民工工资导致社会突发事件，造成了不良的影响，严重损害了建筑业的社会形象。2 第二部分 地区行业协会和建筑业企业认为，资质管理制度对于加强建筑市场管理，调节市场竞争，引导产业结构调整具有重要作用。建筑市场的不规范行为往往与资质的使用与转让有关，但这些行为与资质管理制度没有必然的因果关系。例如转包挂靠问题，实行资质管理制度以前就已存在。在建筑市场主体信用缺失的情况下，即使没有资质管理制度，也会产生弱势企业挂靠强势企业，以及转包工程等违法经营、非法谋利的行为。因此，应当通过不断完善资质管理制度，规范市场行为，促进建筑业的健康发展。大家反映资质管理存在的问题主要有一下五个方面。2.1审批不严格，资质虚假企业多据一些企业反映，以前二级企业往往需要通过10年以上的发展，才能满足一级企业的资质条件。而现在很多低等级企业和“包工头”。采取拼凑虚假业绩、临时借用其他单位执业资格人员证书，或招募无项目管理经验而考取执业资格者注册等方式，在很短时间内就能骗取高等级资质。这些企业缺乏必要的管理人员，执业资格人员并未到位。有的则是没有企业经营经历的“包工头”联合体，没有形成法人治理结构和基本的管理制度。有些企业以资质为盈利工具和挂靠平台，谋取非法利益。这是造成建筑市场混乱，承包企业与“实际施工人”分离、执业资格人员“人证分离”现象的重要原因。2.2动态管理不力，市场清出机制缺失现行资质标准已施行9年。期间建筑业的经营状况发生了很大变化，企业的发展也很不平衡。2003年取消了资质年检制度，削弱了资质动态管理工作。按照2007年159号部令发布的建筑业企业资质管理规定，资质证书的有效期为5年，逾期企业应申请延续。但这一规定至今未见实施。一些因专业技术人员大量流失或经营管理不善，已不符合相应的资质条件的企业，并未降级或退出建筑市场；在市场监管过程中，往往是因发生质量、安全事故，或造成严重社会影响受到查处的企业，被降低或取消资质等级。而大量资质虚假、违法违规而未被查处的企业，极少受到资质处罚。劣质生产力难以清出市场，势必影响到建筑业整体素质的提高，不利于规范市场秩序，缓解无序、过度竞争的现状。2.3承包工程范围无“下限”，低等级企业竞争不利按照现行资质管理规定，高等级企业可以承担各种规模的工程。业主普遍提出过高的资质要求，低等级企业“入围”困难，很难与高等级企业在同类工程中平等竞争，按照其具有资质的承包范围承包工程。使得很多低等级企业主要以挂靠或者接受转包、违法分包的工程维持生存。2.4民营企业难以进入工业和大型基础设施施工领域地方民营企业大多具有房建、市政方面建筑资质，从事相应工程领域施工。由于铁路、公路、水利等方面的资质，以及工程建设由政府有关部门管理，这些企业因缺少工程业绩等原因，难以取得相关资质。而具有铁路、水利、冶炼、电力等资质的企业，却容易以其资质相关的承包工程业绩，申请房建或市政方面资质。这使得房建、市政建筑市场比其他工程建设领域竞争更为激烈。2.5专业承包资质标准设置于市场需求脱节具有专业承包资质的企业，其市场定位应当是承包或分包专业工程。但有些专业承包资质规定的承包工程项目，实际上必须由具有总承包资质的企业承包。按照现行法律规定，工程主体不得分包，致使有些只是具有专业承包资质的企业“有行无市”，专业资质成为总承包企业的增项资质。同时，总承包企业的专业承包资质增项有数量限制，而业主招标时，往往要求总承包企业同时具有与工程内容相关的专业承包资质，一些大型企业不得不另行设立专业承包企业。只是市场上具有资产关系或隶属关系的企业相互整体发包、分包工程，总承包企业数量居高不下、专业承包企业发育不足的重要原因。3 第三部分建筑市场不规范行为，是经济领域低成本扩张的发展方式、社会信用体系缺失，在工程建设领域的具体表现。一些行为已经不同程度地成为众多企业的市场竞争手段和经营方式，应重在引导、综合治理。综合有关行业行业协会和企业的意见，提出以下建议。3.1完善法律法规，规范建筑市场秩序一是根据形势的发展，对项目融资建设、建设项目管理，以及建筑业企业从事工程设计等新型工程建设方式作出规定，促进工程建设管理体制的改革，营造差异化的建筑市场竞争环境，缓解同质、过度竞争；二是补充对建筑市场各方主体及市场中介不规范行为的禁止性规定，并明确其法律责任；三是根据建筑市场的实际情况，修改有关规定，按照工程建设的规律，引导和规范工程分包行为，杜绝以私下交易方式，转包挂靠、违法分包。此外，近年来一些具有较强经济实力的建筑业企业，为了规避垫资施工和工程压价，从事房地产开发。也有一些房地产开发企业成立建筑业企业，自营项目施工。据某地方反映，这种情况已相当普遍。我们认为，建筑业与房地产业像话融合，有利于发挥支柱产业的作用。开发与建造责任与利益相统一，也有利于提高房屋建筑的质量。应探索建立开发施工一体化建设方式，培育一批新型的发展商，解决有关企业为了应对建筑市场的规定和程序，另行成立法人公司，邀请同类企业陪标、自行施工的问题。3.2健全建筑市场信用体系，改进行政监管加强建设项目全过程的监管，强化建筑市场不良行为信息的采集、披露，力求统一、公开、公平，及时惩处各方市场主体的违法违规行为。改变以发生质量、安全事故和造成社会突发事件为线索，查处违法违规行为，披露不良行为信息的做法。鉴于建筑市场不规范行为导致经济纠纷频发，建议加强与工商、司法、金融等部门的沟通，解决企业因违法违规行为受到有关部门查处或法律诉讼，而逃避建筑市场监管处罚的问题；加强对企业分支机构、经济承包性质的项目经理部，以及职业资格人员的监管。承包企业的不规范行为多发生在挂靠或实行经济承包的项目。挂靠人通常是以企业分公司负责人、项目经理身份，游离于建筑市场围标串标。因此，有必要对这些目标人群进行实名化管理，纳入建筑市场信用系统。对于经常改变隶属企业，或使用多家企业资质从事建筑活动的分支机构负责人、项目经理，以及频繁变更注册单位的职业资格人员，应披露其不良行为，逐出建筑市场，或取消执业资格。这样可能难以改变其挂靠性质，但可以有效限制其无序流动，大大减轻对市场秩序的危害。3.3改进资质管理，健全市场准入清出机制一是严格资质审查，加强动态管理。对严重不符合资质条件的企业应及时调整或取消资质等级。特别是要将以欺骗手段骗取资质、以违法违规行为赖以生存的企业清出市场。有些行业协会和企业建议恢复资质年检制度，至少应当启动资质延续的申请、审查工作；二是根据建筑市场的实际情况，调整有关规定。建议设立高等级总承包企业承包工程的“下限”，或者在招标投标环节，要求招标人以工程的规模合理确定“入围”条件，禁止用过高的资质要求，排斥低等级企业的行为，以扶持中小企业的生存和发展。鉴于低等级总承包企业难以承担相应的工程，可考虑取消总承包序列的三级资质标准。以推行劳务分包制度为契机，引导建筑劳务企业从事相关的工程业务，培育一批具有稳定从业人