第一章 农村公共管理概论.ppt

第一章公共管理概论 公共管理的概念及特点公共管理与私人管理和行政管理的区别公共管理学的理论农村公共管理 第一章公共管理概论 掌握 公共管理的概念及特点 公共事务的界定 公共产品的分类 公共管理与私人 行政管理的区别 农村公共管理的特性 理解 交易费用理论 委托 代理理论 公共选择理论等 第一节公共管理的概念及特点 一 公共管理的涵义与特征 一 公共管理的涵义是指公共组织运用所拥有的公共权力 为有效的实现公共利益 对社会公共事务进行管理的社会活动 主体 公共组织客体 公共事务手段 公共权力目标 公共利益 其含义包括以下几点 1 公共管理的主体是政府组织和非政府组织 2 公共管理的客体是社会公共事务 3 公共管理可运用公共权力和公共财政 4 公共管理的目的是为了实现社会公共利益 5 公共管理的基本职能是服务职能 经济职能 政策与法律职能和社会保障职能 二 公共管理的特征1 管理主体趋向多元化2 强调社会责任3 重视互动式的民主管理4 注重运用市场机制的管理思路5 公共管理行为强调法制性 三 公共管理的职能 一 公共管理职能涵义职能是职责和功能之义公共管理的职能就是以政府为核心的社会公共组织在一定时期内根据政治 经济 社会发展的需要而承担的职责和功能 具体理解 1 公共管理职能的实施者是整个公共管理系统 包括以政府行政机构为核心的各类公共管理组织 2 公共管理职能得以实施的依据 是国家或社会通过某种途径赋予给公共管理组织以某种特定权力或者权威 3 公共管理的职能不是一成不变的 一些社会性公共管理组织往往并不具有实施公共管理的正式权力 而是依赖由于某种特定因素而自发地形成的权威来运行的 例如 各种社会慈善机构与志愿者组织 它们行动的权威恰恰来自于它们自身扶贫助弱的种种慈善行为自身及社会对它们的认同与信任 二 公共管理的程序性职能1 计划2 组织3 领导4 控制5 决策 三 公共管理的任务性职能政治职能 制定规章制度和公共政策1 构架与维护政治秩序2 规范经济运行 维护市场竞争3 维持社会秩序 促进社会发展 经济职能 弥补市场失灵市场机制的作用在于通过竞争来实现资源配置高效 合理和优化的目标 然而 市场决不是万能的 市场机制这只 看不见的手 本身存在着固有的缺陷 即存在着所谓 市场失灵 问题 市场失灵 市场不能消除垄断和非公平竞争 市场不能解决外部性问题 市场无法满足社会对公共产品的需求 市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题 市场不能确定和控制宏观经济总量平衡 经济职能 1 改进优化资源配置 1 提供公共物品和服务 2 纠正外部效应和控制垄断2 调节收入分配社会制度先天条件社会成员进入市场不平等后天环境竞争性的市场带来了很不公平的收入分配结果 作为公共管理主体的政府有责任通过公共权力 通过调整生产要素的相对价格 税收和财政转移支付 社会保证制度等手段来促进社会公平 3 宏观调控实现经济稳定和发展所谓宏观调控 主要指对整个国民经济进行的总量管理 包括制定国民经济计划和各种重大的国民经济政策 保持社会总需求和总供给的平衡 适当调整社会产业与区域结构 保持国民经济的适度增长和良好的经济投资环境 加强水利 电力交通 邮电等对国民经济发展有重要影响的公用事业和基础设施的建设 促进国内外市场体系的形成和发展 等等 4 培育和完善市场体系不完全的市场使得经济主体无法获得与自己经济行为相关的价格信息或不能在时间选择上加以配合 导致市场机制无法有效运作 社会职能1 提供公用事业方面的管理和服务2 建立和完善社会保障制度3 保护生态环境 第二节公共管理与私人管理和行政管理的区别 一 私人管理与公共管理的区别 一 管理主体不同 二 管理目的不同 三 管理的资源基础不同 四 管理绩效的评估标准不同 五 管理的效率意识不同 六 管理的手段不同 二 公共管理与行政管理的关系联系 管理主体 行政管理即政府管理 公共管理的核心主体也是政府 虽然它的主体还有非政府公共组织 这样 公共管理与行政管理两者的核心主体都是政府 管理客体 公共管理与行政管理都是对社会公共事务的管理 公共 是两种管理的共同边界 公共管理和行政管理都是管理机关依法开展的管理活动 都具有很强的法律规范性 公共管理与行政管理都以追求公共利益为目的 管理中都将 公平 因素放在首位 区别 管理主体方面 行政管理的管理主体就是政府 公共管理的管理主体除政府外 还包括非政府公共组织 管理客体方面 公共管理的客体比行政管理宽泛 它的管理范围既包括了属于政府管理范围内的社会公共事务 还包括了不属于政府公共管理事务的社会公共事务 管理目标方面 行政管理是一种 内部取向 公共管理是 外部取向 行政管理重视机构 过程和程序的管理 公共管理重视项目 结果和绩效的管理 管理方法方面 行政管理重视计划 组织 指导 协调 报告等基本技能 公共管理则关注那些可以用来将思想和政策转变为行动的管理工具 技术 知识和技巧 管理监督机制方面 行政管理强调执行规范 强调 政策科学化 重视自我约束 公共管理则将更多的强调体制外的监督 管理理念方面 行政管理注重内部管理效率和执行效率 公共管理更多注重政府管理的绩效 提高服务质量和公众满意度 一 新制度经济学又叫新制度主义经济学 它是以制度作为研究对象的经济理论 把产权制度 经济组织等制度因素和交易费用看成需要解释的关键变量引入研究体系 侧重研究这些变量如何影响效率的性质和结构 第三节公共管理学的理论渊源 1 交易成本理论 Transactioncosttheory 1 交易成本的概念 是由科斯 RonalH Coase 于1937年提出的 科斯将交易费用定义为运用市场机制的费用 包括在市场上搜寻有关价格的信息 为了达成交易进行谈判签约 以及监督合约执行所花的费用 交易费用理论关注的焦点 是如何降低交易费用 2 为什么会出现企业 科斯认为 企业从一个专业化的交易经济中出现的主要原因 在于利用价格机制是有成本的 当企业出现以后 依靠价格纽带形成的交易关系 就被企业内的契约关系所代替 外部问题被 内部化 了 原有的市场交易以及由此导致的交易费用被企业内协调和组织费用所代替 从这个角度出发 企业被看成是价格机制的替代物 3 资源配置机制 在科斯的理论中 经济资源的配置机制既可以是市场又可以是企业 在市场上 经济资源可以通过价格机制引导配置 在企业中 经济资源也可以通过组织活动在各个部门之间进行计划配置 企业的起源就是由于组织协调比价格协调更为有效 即节约了交易费用 4 企业的边界 当企业规模扩张达到某一边际点 即企业再多 内化 一项市场交易所引起的管理费用等于别的企业组织这项交易的费用 静态均衡就实现了 这时 企业与市场之间的规模边界也就确定下来 2 委托 代理理论 AgentTheory 在现实经济生活中 委托 代理关系几乎无处不在 典型的例子有雇主与雇员 律师与当事人 选民与政治家之间的关系 代理理论的一个基本假定是处于委托代理关系的双方都是效用最大化者 加上信息分布的不对称 委托人与代理人的利益偏离和冲突便成为一种普遍的现象 委托 代理关系的核心 是委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内 它所关注的主要有三个问题 一是代理人的选择和对代理人的激励 二是减少 代理成本 或由代理所引起的资源耗费 三是签订最优合同 防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利 3 产权理论 1 概念 产权是指由社会规定的一组权利 这些权利的所有者能够在法律的保护下 支配 使用其财产 并获得相应的收益 免遭他人干涉侵犯 从而使财产所有者有动力去运用这些财产从事经济活动 增进自己的福利 使用权 收益权 转让权 2 研究内容 产权理论研究在资源稀缺条件下 如何通过界定 变更和确定产权结构来协调人与人之间的利益冲突 以达到降低交易成本 提高经济效率 实现资源最优配置的目的 并通过产权 激励机制和人的经济行为之间的关系的分析 探讨不同产权结构对资源配置的影响 3 产权的特征 a 排他性 所有权人有权不让他人使用该财产 有权选择用财产做什么 让谁使用等b 可转让性 财产是可以处置的c 可交易性 所有权 使用权 经营权等都可交易d 可分割性 4 产权的功能 产权的一个主要功能是引导人们实现外部效应内在化 科斯认为 只要产权明确界定并受到法律的保护 那么交易的任何一方拥有产权都能带来同样的资源最优配置的结果 这可通过双方之间的谈判自然实现 产权赋予不同的人只会带来收入分配结果的不同 案例 牛损害附近庄稼的例子 5 产权制度对效率的影响a 私有产权 就是指将资源的使用与转让以及收入的享用权等权利界定给特定的人 所有者可以将这些权利与其他物品上的类似权利进行交换 也可以将这些权利转让给其他人 并决定资源如何使用 b 集体共有产权 指共同体内的每一个成员对一种资源行使其权利时 并不排除他人对该资源的享用 但是他排除共同体外的成员对该资源的享用 共有产权最重要的特点是共有组织成员之间是完全不可分的 共同体内每一个成员都有平均分享共同体所具有的权利 C 国有产权 意味着只要国家是按照可接受的政治程序来决定谁不能使用国有资产 它就能排除任何人使用之一权利 在国有产权下 由于权利由国家所选择的代理人来行使 作为权利的行使者 他对资源的使用和转让及最后成果的分配都不具有充分的权力 就迫使他对经济绩效和其他成员的监督的激励降低 而国家对这些代理人进行充分监督的费用很高 公有地的悲剧 设想在一个中世纪的小镇上 该镇的人以养羊为生 羊在镇周围的草地上吃草 这块地被称为镇共有地 随着镇上的人口增加 羊的数量也在增加 草地开始失去自我养护的能力 最后变得寸草不生 许多家庭失去了生活的来源 4 制度变迁理论新制度经济学指出对经济增长起决定作用的是制度性因素而非技术性因素 产权制度对经济增长起着重要作用 制度是一个社会的游戏规则 是一系列被制定出来的规则 守法程序和行为道德规范 创造财富的不是物 而是人的积极性 所以经济增长的实质在于社会有没有一种激励人们积极 负责和创造性劳动的机制 二 当代经济学理论 一 公共选择理论公共选择理论 Publicchoicetheory 产生于20世纪40年代末 到60年代末形成一种学术思潮 詹姆斯 布坎南 James M Buchanan 是这一理论的代表人物 所谓公共选择 就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配 是人们选择通过民主政治过程 将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制 公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究 或者简单地定义为把经济学应用于政治科学 公共选择理论的主要内容 1 私人物品与公共物品 引起公共选择问题2 经济人假设 人们在进行政治决策时与他们进行经济决策时一样 都会以个人的成本 收益计算作为衡量的基础 尽力趋利避害 3 公共选择方式 投票规则一致同意规则多数同意规则 4 公共选择中的官僚主义 政府失败 政府失败 Governmentfailure 是以布坎南为代表的公共选择学派在分析市场经济条件下政府干预行为局限性或非市场缺陷时所涉及的一个主题 也是公共选择理论的一个核心论题 所谓 政府失败 是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足 公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源 公共支出成本规模过大或者效率降低 政府的活动达不到预期的目的这样一些情况 为什么政府干预会产生 负效应 以及如何从制度上弥补这些缺陷 对这些问题的回答就构成了公共选择理论的 政府失败论 1 公共决策会失效a 现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的 b 决策信息的不完全性 c 选民的 短见效应 d 选民的 理性而无知 2 政府工作机构的低效率a 缺乏竞争性压力 b 没有降低成本的激励机制 c 缺乏监督信息 3 政府的内部性与扩张 政府的内部性 internalities 是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利 政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长 以美国为例 1929年美国政府的总开支占国民生产总值 GNP 的10 而在1949年占23 1987年占34 4 政府的寻租活动寻租 Rent seeking 活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动 或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动 寻租是政府干预的副产品 当政府干预市场时 就会带来以 租金 形式出现的经济利益 寻租是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润 现代社会中的寻租活动 是利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动 自由竞争 以维护和攫取既得利益 寻租活动导致 政府失败 因为它导致经济资源配置扭曲 或说它是资源无效配置的一个根源 作为一种非生产性活动 它并不增加任何新产品或新财富 只不过改变生产要素的产权关系 把更大部分的国民收入装进私人腰包 它也导致不同政府部门间官员的争权夺利 影响政府的声誉和增加廉政成本 导致社会资源浪费 第四节农村公共管理 一 涵义广义 就是政府 公共事业单位和所有非政府组织采用多种手段和方法管理农村公共事务的一切活动 狭义 就是政府对农村公共事务的管理活动 二 现阶段