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农业经济问题 1996年第 3 期 农村土地制度进一步改革面临的困境分析 张 士 云 1978年以农村土地承包制开始的 以经营权 所有权 分离为突破口的土地制度改革几乎使所有的农民家庭生 活得到改善 使粮食生产上新台阶 使整个农村经济得以 高速发展 随着改革的深入 市场经济体制的建立 要求 一切生产要素均由市场配置 优化组合 土地作为农业中 最基本的 不可替代 不可再生的生产资源 也要进入市 场 由市场优化配置 由于农村土地的特殊作用 也由于 中国的国情 决定了农村土地进入市场的艰难性 缓慢 性 本文拟将对农村土地制度改革面临的困境加以分析 以期从中得到启示 寻找出走出困境的途径 一 困境分析 一 人地关系紧张 土地的细分 规模经营受阻 主要表现在以下几个方面 1 人口逐年增加 耕地逐年 减少 1978 年至 1993 年 15年间 人均耕地由 0 1 公顷 降到了 0 08公顷 这个数值已不足世界人均耕地的 1 4 2 农村耕地占用令人触目惊心 80 年代后期强化 了土地管理 耕地锐减有所遏制 但平均每年仍以 30 万 公顷的速度在减少 特别是近几年 由于大兴开发区热 筑巢引风 现象导致大量的农田被占用 1994 年耕地面 积被占用 71 44 万公顷 净减少约 40 万公顷 实际上可 能突破此数 在 1995 年下达的用地计划中 包括非农 业建设占用耕地 19 9 万公顷和农业建设占用耕地 3 5 万公顷 共计 23 4 万公顷 况且被占用的耕地大多是 良田 且地理位置较好 3 可开垦的宜农荒地面积有 限 且开垦的投资大 从我国土地资源统计资料看 宜农 荒地约0 33亿公顷 其中可开垦的仅0 066亿公顷 然 而这0 066亿公顷宜农荒地大多分布在农业生产条件较 差的边远地区 存在着不同程度的障碍因素 需要较多 的整治投资方能作为农业用地 人地矛盾极为尖锐 珍 惜每一寸土地仍是各级领导在今后的土地制度改革中 值得高度重视的问题 一方面耕地的减少 另一方面人口的增加 势必造 成在以 均田制 为主的土地制度下 土地的细分和其规 模的狭小 随着旧一轮土地承包期的结束 新一轮土地 承包期的开始 许多省 县对土地进行了调整 改 均田 制 为两田制 口粮田 承包田 三田制 口粮田 承包 田 商品田 然而三田制并没有在全国普遍推行 在实 际执行中也并不十分完善 规模狭小的格局仍没有能打 破 据有关部门在全国不同类型地区 280 个村定点调 查 1984 年农户平均土地规模 0 55公顷 分为 9 07 块 1990 年户均土地规模 0 56 公顷 分为 8 3 块 目前内 陆地区户均0 46公顷 沿海 0 26 0 33公顷 这与国外 相比更显得规模超小 就规模较小的日本个体户讲 其 平均耕地1 066公顷 我国农业超小规模的经营状态 难 以形成规模经济 难以取得规模效益 这必将给农村土 地的进一步改革带来障碍 二 农村土地流转步履维艰 农村土地流转包括 农村土地所有权的流转和农村土地使用权的流转 本文 不对农村土地所有权的流转作深入分析 在本文中 除 特别指除外 土地流转 系指农村土地使用权的流转 当前 农村土地流转已经出现 但还缺乏规范的土地 流转市场 缺乏高效合理的流转机制 农村土地流转还处 于初始的自发阶段 1 法制建设落后 关于农村土地流 转的具体办法国务院一直没有正式的法规出台 1988年 4 月七届人大通过了 中华人民共和国宪法修正案 这为 我国实行土地有偿使用提供了宪法依据 当年 11 月七 届 人大通过的 土地管理法 其中第四款 国有土地和 王宏喜主编 土地管理基础知识 上册第 11 页 世界人均耕地 0 367 公顷 今年全国土地利用计划出台 人民日报 1995 年 4 月 17 日 王宏善主编 土地管理基础知识 上册第 12 页 李文斌 进一步完善农村的土地制度 农业经济 1995 年第 1 期 第 109 页 16 张士云 农村土地制度进一步改革面临的困境分析 集体所有的土地使用权可以依法转让 土地使用权转让 的具体办法由国务院另行规定 接着 1990 年公布实施了 中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行 条例 外商投资开发经营成片土地暂行管理办法 1995 年初 城市房地产管理法 公布实施 这些法规的建 设为城镇土地流转取得巨大成就奠定了法律基础 然而 农村土地的流转国务院至今尚未有切实可操作的办法出 台 当然农村土地的流转有其特殊性 它不同于城镇国有 土地那样易于操作 但是 法律建设的落后无疑给农村土 地合理流转机制的形成带来难度 2 目前的农村土地流 转依靠的是非市场机制 在刚刚过去的 15 年承包期中 大部分地区的农村土地进行过多次小调整及不同程度的 大调整 这种调整是通过集体经济组织运用行政的力量 实现的 农户之间的土地流转 转包方与接包方之间大多 是私下达成协议 且两者之间多数有亲缘或亲戚关系 接 包方土地使用权的取得并非是由市场优化配置的 3 农 村土地流转是低偿的或无偿的 其结果是使农民无论有 无稳定的农业外的就业收入 都不愿放弃承包地 极大地 限制了土地的流转 据国务院研究中心对 1 3 万农户所 作的调查 即使对粮食收入仅占家庭收入 20 以下的 3366 户的调查结果 愿意转让土地的也只占 4 5 另据 全国固定观察点的调查资料 1984 1992年 在所调查的 7012 个农户中 没有转让耕地的农户占 93 8 转让出 一部分耕地的农户占 4 2 全部转让耕地的农户仅占 1 99 从安徽省肥东县的情况也能见一斑 肥东县农 业劳力大量外流 土地撂荒面积一度达到 0 67 万公顷 但外出几年不归的农民在土地调整期间也赶回来分地 农地流转的低偿或无偿必然导致无法有效地实现农民与 土地的分离 4 农村土地流转未能体现效率原则 农村 土地流转的目的 在于优化土地资源的配置 提高其配置 效率 但行政的 低偿 或无偿 的农村土地流转是与土地 配置的效率原则格格不入的 尽管我国部分 地区掀起的 四荒 使用权拍卖 实际上只能称之为租赁 的高潮 虽 从一定角度体现了效率原则 但这种效率原则是不完全 的 四荒 绝大多数在偏远的贫困地区 当地的农民一般 以 四荒 作为谋生手段 部分地方农民连温饱问题都难 以解决 实际上这部分农民在 四荒拍卖 或租赁 中处于 不利的竞争地位 拍卖的结果导致表面公平而实际不公 平的局面 5 农地流转的不稳定性 土地不仅具有生存 空间 生活来源 资本积累的功能 还具有社会保障之功 用 大量外流的劳动力 80 是靠体力劳动挣得收入 风 险性大 为留得退路 想转包的农户都要求留有土地承包 权 部分劳力又随时有可能重新回流农村 这势必造成农 地流转的不稳定 这是其一 其二 农户之间土地使用权 的转包 转让多是自发的 短期的和季节性的 其三 农民 负担较重 愿意接包土地的农户极少 1990年至 1993 年 全国平均农民负担 只含缴纳税金和上交集体承包费 由 人均 33 38 元增至 42 06 元 三 土地产权制度上存在的问题未从根本上解 决 中发 1993 年 11 号文件和中发 1994 年 6 号文件 对土地经营制度作出了新规定 主要内容是土地承包期 再延长 30 年 承包期中实行 生不增 死不减 的办法 坚 持集体所有 允许土地有偿转让 少数发达地区 据实际 可对承包地作必要的调整 规定中肯定了农村土地归集 体所有 但在产权界定上 产权代表上的问题仍未能很好 解决 主要表现为 1 产权界定不明晰 土地产权界定是指把土地所有 权和构成土地所有权各项权能 包括占有权 使用权 收 益权 处置权等 在不同产权主体间的分配和确立 农村 土地产权界定不明晰 首先表现为所有权界定上 法律规 定农村土地的所有权归集体经济组织 但究竟属于哪一 级集体经济组织呢 乡 村 还是村民小组 由于 三级 所有 的历史原因 也由于行政区域的变更造成所有权的 界定不清楚 据农业部 1987 年对 1200 个村调查 结果表 明 土地所有权属村的占 34 属村民小组的占 65 属 自然村或联队所有的占 1 其次表现为所有权的权能 上 这里只分析使用权的界定 对农村土地的经常调整 其实质就是使用权界定的不明晰 再加上地藉管理不健 全造成使用权边界模糊 所有权及其权能界定上存在的 问题 必然导致权属纠纷不断的局面 2 产权代表的模糊 土地管理法 第 3 条规定 农村 和城市郊区的土地 除法律规定属于国家所有的以外 属 经济日报 1994 年1 月 5 日 安徽省农经委提供的数据 李生 四荒 拍卖中的法律问题 农业经济问题 1995 年第 4 期 第 30 页 中国统计年鉴 1994 年第 276 页 张琦 论中国土地管理体制改革 经济工作者学习资料 1994 年 35期 第 6 页 17 农业经济问题 1996年第 3 期 于集体所有 第八条规定 集体所有的土地依照法律属 于村农民集体所有 由村农业生产合作社等农业集体经 济组织或者村民委员会经营 管理 已经属于乡 镇 农民 集体经济组织所有的 可以属于乡 镇 农民集体所有 在这里我们可以看出 产权主体实际上有两个 即行政组 织和集体经济组织 政社分开 说明这两者是两个不同的 组织 行政组织不宜充当土地所有权的主体代表 只有集 体经济组织才能行使土地法人代表的职能 但在实际中 行政组织既行使行政领导职能 又有经济关系发生 因此 常被视作集体经济组织 今后的改革中 要将土地的产权 代表赋予真正意义上的集体经济组织 要使集体经济组 织具有完备的企业功能 3 集体经济组织的所有权在收益权 处置权的权能 上没有得以体现 首先在收益权权能上 农户承包集体耕 地并没有交承包费 或交之甚少 几乎等于无偿使用 农 户向集体承包耕地不交纳地租 集体提留不能表示地租 关系 其次 在处置权权能上 集体拥有的处置权是不完 全的 国家凭借其行政力量 可以从集体那里取得一定的 使用权 收益权和处置权 四 农民缺乏对土地投入的积极性 农业投入的匮 乏 阻碍了农村经济的发展 农民缺乏对土地投入的积 极性原因如下 1 增产不增收 有弊于农民利益最大化的要求 在市 场经济中 农民所追求的目标是利益最大化 而国家所追 求的目标是产量最大化 这两种目标往往是不统一的 即 农业增产了收入不一定提高 据刘南昌同志的研究 用 1990 年贫困地区农民人均纯收入与农村工业 农业总产 值作回归模型为 Y 农民人均纯收入 398 2 4 25X1 农村工业总产值 1 58X2 农业总产值 此模型说明 1990 年农民收入的提高 主要是靠农村工业的增长 而农 业总产值亩增长 1 万元 农民反而要亏损 1 58元 2 农民收入增长慢 农民自身财力不足 据农村住户 抽样调查资料 知历年农民人均总收入及纯收入 并作环 比计算得下表 历年农民人均总收入及纯收入变化情况 单位 元 指 标1990 年1991 年1992 年1993年 1994 年 总收入990 381046 101155 381333 82 总收入环比增长量 速度 55 72 5 6 109 28 10 45 178 44 15 44 纯收入686 31708 55783 28921 62约 1220 纯收入环比增长量 速度 22 24 3 24 75 44 10 64 137 63 17 56 约 298 38 32 37 以上进行的计算是按现行价格进行计算的 若扣除 物价因素 几年的农民人均收入增长可以说是微不足道 的 按可比价计算 1994年比 1993年农民人均纯收入增 长 5 略高于上年的 3 2 这种状态势必影响农民对 农业的投入 再看农民平均每人每年的总支出 其中生活 消费支出 63 55 1993 年 再扣除农民承受的负担及 其他非生产性支出 余下的真正能投入农业中的也只囿 于化肥 农药 良种之范围了 3 农业比较利益低 造成农业资金大量外流 农业与 工业相比 资本有机构成低 技术装备程度弱 劳动生产 率低下 劳动报酬低 农业不仅要承受市场风险 同时还 要承受自然风险 在农业风险防范机制不健全的情况下 即使农民有资金也不愿意投入农业 而愿意投到农外其 他比较利益高的行业上去 以上三方面的原因 再加上国家几年来农业的投入 不增有减 这必然制约农业基础设施的建设 影响农业科 技的注入 削弱了农业发展的后劲 若不注重此问题 一 味推行土地的有偿使用 只能是更加重农民的负担 使有 偿使用成了无源之水 二 几点政策建议 培育和规范农村土地市场 是农村土地制度进一步 改革的中心内容 如何培育 规范 发展农村土地市场 如 何推进农村土地制度的改革 通过前面的分析 提出以下 刘南昌 我国农村贫困问题研究和发展趋势预测 经济工作者学习资料 1994 年35 期 第 33 页 中国统计年鉴1993 第 277 页和278 页 1994 年中国农村经济发展年度报告 转载于 农业经济 1995 年第 7 期 第 13 49 页 1993 年及 1994 年通货膨胀率分别为 16 1 和21 7 1994 年中国农村经济发展年度报告 转载于 农业经济 1995 年第 7 期 第 7 49 页 18 张士云 农村土地制度进一步改革面临的困境分析 几点政策建议 一 加强地籍管理 土地管理部门要从地籍管理 方面对集体所有土地进行全面清查登记 建立完善的土 地档案 地籍管理工作是最基本的工作 也是最重要的 工作 它是农村土地制度进一步改革的基础 没有好的 地籍管理 土地的市场化就难以做到 土地产权界定的 明晰就谈不上 二 加强法制建设 用法律对土地流转作出现范 用法律界定土地所有权及其权能 用法律界定基本农田 的保护 用法律的手段促进农村土地的流转 促进农村 土市场的健康发展 三 明确农村土地产权关系 明确农村土地的产权 权能 对当前农村土地产权关系可用图 1 表示 图 1 这里值得注意的是农业税 原则上它不反映农地的产权 关系 只是农民应尽的义务 然而 一方面农民是以低价 交售农产品 另一方面 农业税是按常年产量计征的