制度伦理视角下我国土地征收补偿制度研究.pdf

第2 7 卷第3 期 2 0 1 4 年 3 月 长春理工大学学报 社会科学版 J o u r n a l o f C h a n g c h u nUn i v e r s it yo f S c i c e a n d T e c h n o 10 S i a l S c i e n s E d i ti o n Vo 1 2 7 No 3 Ma r 2 0 l 4 制度伦理视角下我国土地征收补偿制度研究 尚慧霞 王舒馨 毫州职业技术学院 安徽毫州 2 3 6 8 0 0 摘要 土地征收补偿是土地征收制度的核心 目前我国的土地征收补偿制度存在一定的局限性等缺陷 从制度伦理的 角度阐述土地征收补偿制度现存的问题 并相应提出一些完善措施 关键词 征收补偿 土地征收 制度伦理 中图分类号 D 6 6 8 文献标识码 A 作者简介 尚慧霞 1 9 8 6 一 女 硕士 助教 研究方向为行政管理 威廉 佩蒂曾说过 劳动是财富之父 土地是劳动之 母 这一比喻形象地说明了土地和人类生存发展的密切关 系 土地对农民而言 可谓是衣食父母 我国历朝历代都非 常重视农民 耕者有其田 让农民安居乐业 随着时代的变 迁 工业化和城市化进程越来越快 一些地方为增加建设用 地和扩大城市规模 土地征收成为便宜之举措 这固然有利 于我国经济社会发展 但是有关征收补偿制度方面目前存在 很多问题 一定程度上与市场经济的发展不相适应 而且引 发了一系列社会矛盾 笔者拟从制度伦理的角度出发 分析 征收补偿制度存在的缺陷并提出完善措施 一 制度伦理的内涵和作用 制度是调整在社会生活中人与人 人与社会之间关系或 规约行为者行动的强制性规则体系 经济学家道格拉斯 诺 斯也说过 制度是为约束在谋求财富或本人效用最大化中 个人行为而制定的一组规章 依循程序和伦理道德行为准 则 而何谓制度伦理 自从制度伦理这一词问世以来 专家 学者们纷纷从不同的角度对它进行了探讨 目前 制度伦理 一 般被大家解读为 制度的伦理 对制度的正当 合理与 否的伦理评价 伦理的制度 制度本身蕴含着一定的伦理 追求 道德原则和价值判断 为什么会有制度伦理一说 按伦理学的要求 伦理与制 度无交集可言 制度是国家强加于人的硬性规定 伦理是社 会生活中形成的道德规范 乡土风俗等 它依靠 内心 自我的 规范 社会舆论等这些软性因素来规约人们 对制度与伦理 关系的探讨 对制度的伦理设计 自古有之 我国古代儒家的 规范社会方案就是对制度的伦理设计 古希腊柏拉图的 理 想国 更是制度与伦理的高度结合 随着市场经济的发展 我国的社会发展和制度创新迫切需要良好的伦理环境 制度 和伦理的关系再次凸现 在新的社会条件下 制度对人们的 行为就起着决定性的作用 离开制度来谈个人道德的修养 与完善 甚至对个人提出各种严格的道德要求 那只是充当 一 个牧师的角色 即使本人真诚相信和努力尊奉这些要求 充其量只是一个好牧师而已 因此 我们不得不考虑制度的伦理道德问题 制度的制 定者和执行者都是人 符合制度伦理的制度 即通常所说的 良好的制度 通过激发人们的潜能 促进合作效益 以及使社 会形成 良好的利益分配格局 避免一些不必要的利益冲突 为个人与社会的和谐发展创造 良好的社会条件 因此 在制 定一项制度时要 目光远大 要考虑这项制度是否符合公平 正义等基本要求 具体地说 要制定出公平正义的制度 需 要明确三个方面的问题 首先 要明确制度制定的程序要公 正 其次 制度设计 出来的内容要公正 最后 就是制度的具 体实施或运行要遵守 有利于最广大人民的利益 的原则 尤 其是保障社会中的弱势群体能够实现他们的利益 比如社 会失地农民要能够在现行征收赔偿制度下确保 自己今后的 生活有保障 二 现行土地征收补偿制度中存在的问题 土地征收 就是指在一定条件下 国家通过一系列程序 取得土地所有权的一种强制方式 土地征收制度中的补偿 制度就是国家为了公共利益的需要 依照法律规定的权限和 程序 将农 民集体所有的土地强制性转化为国有土地 并给 予农民集体经济组织和农民一定补偿的制度 土地对农民 而言意义重大 因为几亩薄 田中蕴藏着他们对生活和未来的 寄托和希望 而一旦失去土地 这些农民大部分又无其他技 能出外谋生 同时又不享有国家社会保障 真正成了种田无 地 工作无岗 生活无保的 三无人员 如果这种问题不妥 善解决 势必会弓 I 发严重的社会矛盾 我国为解决好土地征收补偿相关的问题 也制定了相关 制度 但是从建国到现在 一直没有明确的规定 只是星星点 点地散落在 宪法 物权法 土地管理法 中 如 宪法 2 0 0 4 年3 月 1 4日第十届全国人民代表大会第二次会议通过 的 宪法 修正案 第十条第三款规定 国家为了公共利益需 要 可以依照法律规定对土地实行征收或征用 并给予补 偿 以及 物权法 2 0 0 7 年3 月 1 6 日 第十届全国人民代表大 会第五次会议通过 于2 0 0 7 年 l O 月1日起实施 第四十二条 第二款至第四款规定 征收集体所有的土地 应当依法足额 一1一 支付土地补偿费 安置补助费 地上附着物和青苗的补偿费 民和城市人之间 他们的不满心理可想而知 由此出现很多 等费用 安排被征地农民的社会保障费用 保障被征地农民 上访事件 甚至和有关部门发生直接纠纷 这不仅使农民的 的生活 维护被征地农民的合法权益 征收单位 个人的房 生活更加困难 而且使政府部门的形象受损 甚至会威胁社 屋及其它不动产 应当依法给予拆迁补偿 维护被征收人的 会 的稳定 因此 现行的补偿制度与制度伦理的正义 公正 合法权益 征收个人住宅的 还应当保障被征收人的居住条 原则要求相去甚远 必须加以完善 件 任何单位和个人不得贪污 挪用 私分 截留 拖欠征收 三 土地征收补偿的标准不合理 补偿费等费用 我国的征地补偿费是按照 被征收土地原用途的年平均 纵观这些补偿制度 可以发现一些问题 首先 我国的 产值 标准来确定的 如果按这个标准 我们从中可以发现 征地补偿制度对人不对地 也即不是根据土地的地理位置 很多问题 首先 政府出台这个规定 以后无论被征收的土 和质量来给予补偿 而是按征地过程中失地农民的数量等来 地用于何种用途 创造出多少价值都跟失地农民没有关系 补偿 其次 补偿方式仅仅体现为金钱补偿 方式过于单 了 这就可以看出 政府在制定这项制度时没有考虑到土地 一 而我们进行土地征收补偿的最终 目的是要让土地实现 的增值因素 而低廉的土地征收成本让征地方和政府从中获 更大的价值和农民能享有更高的生活水平 但是 目前的征 得了本应属于农 民的差价利益 因此这种征收标准既没有 收补偿制度问题重重 无法做到这一点 考虑到土地使用权出让市场价格上涨的因素 也没有考虑到 一 土地征收补偿标准过低 社会生活水平不断提高的因素 即便如此 有些地方政府也 土地被征收后得到的补偿费多少 直接关系到农民的基 没有完全按此标准补偿失地农民 没有像西方国家按照土地 本生活保障能否落实 关系到农民是否心怀怨恨引发社会矛 的 市场价格 标准那样去执行 由此造成的失地农民与政府 盾等问题 应该引起政府的重视 根据我国 土地管理法 第 的矛盾不断扩大 四十七条的规定 国家依法征用集体土地 按照被征用土地 四 土地征收补偿的程序有失公正 征用的原有用途给予补偿 包括土地补偿费 安置补助费以 我国征收补偿的程序有失公正 首先表现在失地农民无 及地上附着物和青苗的补偿费 征收耕地的土地补偿费为 法参与到程序制定中来 更别说去提出自己的意见了 我国 该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍 征收耕地的 土地管理法 第四十六条规定 国家征收土地的 依照法定 安置补助费 按照需要安置的农业人口数计算 需要安置的 程序批准后 由县级以上地方人民政府予以公告并组织实 农业人口数 按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位 施 被征收土地的所有权人 使用权人应当在公告期内 持 平均每人 占有耕地的数量计算 每一个需要安置的农业人 土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地 口的安置补助费标准 为该耕地被征收前三年平均年产值的 补偿登记 从中我们不难看出 在某些土地被批准征地前 四至六倍 但是每公顷被征收耕地的安置补助费 最高不得 被征地农村集体经济组织和农民都是无法参与的 只有国家 超过被征收前三年平均年产值的十五倍 支付的土地补 已经批准征地后 才会由上级下发通知 一层层往下传递信 偿费和安置补助费 尚不能使需要安置的农民保持原有生活 息 并进行补偿登记 整个过程中很显然忽略了被征地农民 水平的 经省 自治区 直辖市人民政府批准 可以增加安置 对征地的知情权 其次 土地征收补偿法规中缺乏救济程 补助费 但是 土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土 序 通过考察国外有关土地征收补偿的规定的情况 他们都 地被征收前三年平均年产值的三十倍 从以上制度规定可 特别设置了土地征收补偿救济程序 一般包括对征收 目的不 以看出 失地农民获得的补偿费用仅够两三年的生活费用 服的救济和对补偿决定不服的救济 参照我国有关土地征 事实上 随着物价上涨 加上农民子女的教育支出 日益增长的 收补偿的法规 土地管理法实施条例 第二十五条第三款规 医疗费用 农民获赔的失地补偿款无法保障他们以后的基本 定 征地补偿 安置方案报市 县人民政府批准后 由市 县 生活 人民政府土地行政主管部门组织实施 对补偿标准有争议 二 补偿的形式单一 没有体现对失地农民的长远关怀 的 就由县级以上得地方人民政府协调 协调不成的 由批准 目前我国征收补偿方式主要是金钱补偿 而且基本上是 征收土地的人民政府裁决 征地补偿 安置争议不影响征收 一 次性付清的方式 这种方式忽视了失地农民的长远生活 土地方案的实施 据此规定 在我国行使土地征收批准权和 保障问题 有农民把这种情况说成了 一脚踢 试想按我国 补偿争议的判决权的主体都是政府 而这与法律的公正性和 土地管理法的规定 补偿费是按照被征土地前三年的年平均 独立性精神实质是相悖的 再次 无论是我国现行的实体法 产值计算的 而非按市场价值来计算 这种过于单一的方式 还是程序法 如果被征收土地的人民如果对补偿规则不服 已经不再适应现代社会的发展 因为这种过低的金钱补偿根 能否提起诉讼或者申请复议 都没有明确载入这些内容 最 本不能使失地农民按市场价来恢复以前水准的生活水平 后 土地的征收和相关补偿程序可操作性不强 我国法律在 除此之外 对土地进行一次性买断之后 失地农民以后的生 关于土地征收补偿方面所规定的原则 方法和标准在实际操 活状况如何就不再相关部门的考虑范围之内了 很多失地 作中很难实现 对于一些程序的重要事项规定不够明确和完 农民本身知识文化水平不高 缺乏非农业技能 在再就业方 整 导致在实践中引发极大争议 要 女 三 完 善 我 国 土 地 征 收 补 偿 制 度 的 建 议 业 状 态 而且他们失去土地后 因国家户籍制度问题 又不 一 一一 一 一 一 一 一 属于城市户口 享受不了基本保险 这个群体因此被夹在农 从以上论述中可以看到 我们目前实施的土地征收补偿 制度存在明显的缺陷 也可以说 这项制度存在一些伦理上 的不完善之处 以下笔者拟根据制度伦理的公平 正义等原 则 提出一些完善土地补偿制度的措施 一 扩大土地征收补偿范围并提高补偿标准 制度伦理要求制度内容要符合正义 在我国 最大的正 义就是人民群众的根本利益 农民这一群体占人民群众的绝 大部分 他们的利益更加不容忽视 农民也有权利分享社会 发展的成果 因此 完善征收补偿制度中至关重要的一点就 是要提高土地征收的补偿标准 也就是说 要逐步实现以市 场价格作为征收补偿的标准 不仅要维持农民的现有生活水 平 还要力图避免土地征收过程中出现的征收权滥用的现 象 另外 要取消现有制度中的最高和最低补偿标准的原 则 土地的补偿价格要完全根据其市场价值来决定 而不能 人为地设定补偿金额的最低和最高限度 同时 为了保障被 征地农民的正当权益 在有关补偿事宜上 他们有权利前去 与征地方协商 最终在平等公正协商的基础上达成补偿协 议 这样对双方来说才会感到公平满意 二 实现补偿 方式 多样化 我国现行的对土地进行一次性金钱买断的制度 在某种 意义上说 缺乏对失地人群的人文关怀 因此 在完善 目前 的征收制度过程中 应该改革和完善征地补偿方式 实现补 偿方式的多样化 比照德国 日本等国家的做法 可以得到 一 些有益的启示 比如既采用金钱补偿 又可以采用实物补 偿 或者是有选择的采用给失地农民安置工作的办法 目 前 国内一些专家学者提出留地安置补偿的方法 即有关部 门在征收土地的同时 按总体规划划定部分土地给当地农村 的集体经济组织使用 满足当地人民办厂或者其他商业活动 需要 如此以来 则可保证失地农民的生活和农村的经济发 展 有的学者建议 所 占土地只办理占用手续 不办理土地 征收手续 也可以按照土地利用总体规划确定的用途 在土 地统一征收后 将一部分国有土地给被征地的农村集体经济 组织使用 这样 那些失地农民就有了更多的方法去维护 自 己的生活稳定 此外 土地征收补偿 中也可 以尝试引入分期 性付款的补偿方式 有利于农民的长期生活保障 维护社会 的和谐稳定 尤其是随着社会的发展 这样可以防止因货币 的贬值而给农民造成更大的损失 三 土地征收补偿的程序要完善 在完善有关土地征收补偿的程序上 国外的做法或许能 给我们提供一定的借鉴 比如 在 日本 土地征收程序分为 以下几个阶段 举办事业的准备 举办事业的认定 土地的限 定 征收协议 补偿金的裁决 补偿金的给付 与征收的完成 制度伦理也要求制定制度的程序要公正 程序公正意味着 制度牵涉到的利益双方都要参与到制度 的制定过程中去 结合我国的实际 在制定征收制度时就要充分地贯彻民意原 则 在制定前一定广泛听取民声 采纳民意 同时还要积极让 相关专家参与进来