判例_兼议中国城市房屋拆迁管理规范的改革.pdf

周大伟 美国土地征用和房屋拆迁中的司法原则不衅例 兼议中国城市房屋拆迁管理规范的改革 周大伟 旅美法律学者 从人猿相揖别的时代开始 房屋便 成为人类生活资料中最重要的组成部分 它从当初只是为了挡风遮雨的原始功能 逐步发展成一种文化 一种文明 一种资 产和产业 从古到今 从城市到乡村人 们本能地将一生的大部分积累投资在房 屋这种具有特殊价值的不动产上 对于 那些可以被称之为 芸芸众生 的人们来 说 房屋就是他们人格权 生存权不可或 缺的构成 所以 土地和房屋问题事关大 众的根本利益和社会长期稳定各国政 府和立法机构无不给予特别的重视 一 美国的司法原则与案例 在惜墨如金的美国宪法中 其第五 条修正案专门规定 非依正 当程序不 得剥夺任何人的生命自由或财产非有 合理补偿 不得征用私有财产供公共使 用 联邦宪法第十四条修正案要求州政 府依据正 当法律程序取得私有财产并保 证不得拒绝法律对公民的平等保护 各 州宪法对此问题也有类似规定 美国宪法的文本 二百多年来没有 作过一个字的改动它的基本内容非常 稳定 它所增加的内容都是 以修正案的 形式补充进去的权利法案就是整个美 国宪法的前十条 对于修正案的增加美 国国会也非常谨慎 从年以来尽 管曾经有三千多条修正案被提出 但是 至今为止 美国国会只通过条宪法修 正案 其中直接涉及政府财产征收的就 有两条 可见这一问题的举足轻重 在美国 征收主要分两种形式 第一 种称为通常直译为警察 权是政府为了保护公众健康 安全 伦 理以及福利而无偿对所有人的财产施 以 限制乃至剥夺的行为 警察权包括土地 区划 建筑以及健康法规 让移要求 一 土地分割 污染以及出 租管制等 警察权准许 政府规划私人土地而不需要支付补偿 这种征用的方式得以适用的场合非常有 限 并受到相关法律的严格制约 第二种 是有偿征收英文称为或 指政府依法有偿取得财 产所有人的财产的行为 本文讨论的主 要是指第二种征收形式 美国联邦宪法第五条修正案关于有 偿征收的规定具有决 定性的意义 该修正案规定了征收的三 个要件正当的法律程序 公平补偿 公共使用 正当的法律程序 作为正当的法律程序通常征收行 为应当遵循如下几个步骤 一是预先通告 二是政府方对征收财产进行评估 三是 向被征收方送交评估报告并提 出补偿价金的初次要约被征收方可以 提出反要约 一 北京规 戈 建设 卜卜 四是召开公开的听证会 说明征收行为的必要性和合理 性如果被征收方对政府的征收本身提 出质疑 可 以提出司法挑战 迫使政府放 弃征收行为 五是如果政府和被征收方在补偿数 额上无法达成协议 通常由政府方将案 件送交法院处理 为了不影响公共利益 政府方可以预先向法庭支付一笔适当数 额的补偿金作为定金 并请求法庭在最 终判决前提前取得被征收财产 除非财 产所有人可 以举证说明该定金的数额过 低 法庭将维持定金的数额不变 六是 法庭要求双方分 别聘请的独 立资产评估师提出评估报告并在法庭 当庭交换 七是双方最后一次进行补偿价金的 平等协商为和解争取最后的努力 八是如果双方不能达成一致将由 普通公民组成的民事陪审团来确定 合 理的补偿 价金数额 九是判决生效后 政府在 天内支 付补偿价金并取得被征收的财产 公平补偿 公平补偿主要体现在以下三个方面 第一 主体的公平 即有权得到补偿 的不仅仅包括财产的所有人 还应当包括 财产相关的收益人如房地产的承租人 第二 客体的公平 即取得补偿的对 象不仅仅包括房地产本身还应 当包括 房地产的附加物以及与该房地产商业 信誉有关的无形资产 第三估价的公平 即法律要求补偿 的价金应 当以 公平的市场价值 为依据 至于什么才是 公平的市场价值目前最有效的方式是 双方分别聘请的独立的资产评估师提出 评估报告 如果各 自的评估报告结论相 差悬殊 则由法庭组成的陪审团裁定 人 们可 以抱怨资产评估师的报告并非完 美和科学 但是在现阶段经济科学的发 展水平上除此之外 人们也许没有什么 更好的办法来解决这个问题 在司法实 践中美国法院通常都认定高出政府补 偿价格的评估报告 因此 有关政府征收 方面的法律案件 通常都是职业律师们 竭力追逐的目标 在律师费用的收取上 与交通肇事案件和医疗事故案件一样 大多采用不胜诉不收费的方式如果胜 诉律师可以从 当事人额外期待的政府 补偿金中获得较大比例的金额 如果政 府一方胜诉另一方也不需要为此支付 政府方的诉讼费用 案例圣地亚哥市诉索比科保险金 融公司 被告是一家位于美国和墨西哥边境 的保险金融公司 由于政府的征用行动 该公司被迫迁移到一个运营费用较贵的 地点 但是有趣的是 公司迁入新地点 后恰好遇到墨西哥的货币 比索贬值 公司的营业额每月增加了 公司为 此因祸得福 但是该公司仍然不接受政 府提出的补偿金提出要求政府补偿其 商业信誉的损失 经过两审诉讼程序 陪 审团拒绝了被告的请求 上诉法院特别 指出尽管承租人有权利要求赔偿商业 信誉的损失 但是必须提出证据证明在 搬迁之前和搬迁之后的差异损失 仅 仅提出新地点的运营费用增加并不能 直接证明这一损失何况由于搬迁后公 司的营业额每月增加了的事实 已 经使该公司提出类证明成为不可能 案例粮食转运公司诉某郡政府 原告是一家经营谷物的粮食转运公 司近半个世纪里 一直在铁路沿线经营 谷物转运业务并在租赁土地上建筑了 仓储等辅助设备 公司的业务具有相当 的稳定性 年政府实施征收铁路公 司同时包括原告租赁的财产 当时原 告与铁路公司的租赁合同还有年半届 满 在诉讼中 政府承诺补偿原告租赁合 同的损失包括附加建筑物的损失 但原 告提出 政府还应当补偿租赁合同可能 延续而带来的后续利益 法院认为在确 定一个合理的市场价值时 可 以推定这 一市场价值应当是一个买方在正常市场 状态下愿意支付给卖方的现金价值 在 本案中 假定原告出卖其公司那么买方 应当认 为该租赁合同还会延期 直至设 备的使用寿命终止 法院认为 原告主张 的公平市场价值应当是指它的现存利益 及未来利益 现存利益包括它拥有的资 产净值 未来利益包括租赁合同尚存年 半期限的利益 以及年半以后租赁合同 可能延期所带来的利益 法院判决原告 胜诉 公共使用 在此 法律对公共使用的内涵采用 了广义的解释 首先 公共使用的规则排 除了政府利用行政权利损害某个个体利 益的同时使另一个体收益比如征收 的住房给开设零售商店就不能构成公 共使用 但公共使用并不意味着政府征 收的财产只能或给一般公众使用 政府 征收财产 又立 即转让给多数私人使用 同样构成公共使用 案例土地所有人诉夏威夷州政府 在夏威夷成为美国的一个独立州之 前该岛的最初定居者实施的是一种类 似欧洲封建领主制的土地分封制度 年代中期 夏威夷议会连续举行听证会 议 证明该岛的土地由于过度集中和价 格垄断 已经到了伤害公众福利的状态 因此 州议会决定颁布土地改革法案 由 政府先征收所有者的土地 然后转让给土 地现有的承租人 这实际上是一种通过 赎买的方式进行的土地改革 原告土地 所有人向法院提出诉讼声称夏威夷州 政府剥夺房地产主的财产然后再转让 给私人使用的行为违反了联邦宪法第五 条修正案 法院最后否决了原告的诉讼 请求 法院首先肯定政府在实施征收行 为时 必须具有公共使用的目的 即使在 卜卜认 北京规划建设 合理补偿的情况下如果不含有公共使 用的目的也不能够剥夺任何人的财产 而使另一人受益 法院认为 州议会的法 案并非是为了使某些特定的集体受益 而是为了消除财产过分集中所导致的不 良状况 其合理的公共使用目的已经显 而易见 实践中征收财产立即转让给私 人受益并非意味着征收只具有私人使用 性质 这种征收行动同样具有公益 生 质 因为它直接理顺了被长期扭曲的土地市 场 法院判定原告败诉 案例华裔新移民诉市 政府 这是一个最近发生的诉讼案件 来 自中国大陆的新移民方秉权先生和他的 妻子共同拥有 了 商场的 土地所有权其他土地所有人均是亚裔 和拉丁美洲裔等少数族裔 该商场占地 英亩 地处美国加州硅谷重镇圣荷西市 中心地区 年圣荷西市政府指认 商场为 荒废区域 旧 并以 公众利益 为 由动用土地征收权将该商场强行征收 同时要将该商场转交给另一家由南加州 白种人经营的地产开发公司 宣布将耗 资万美元进行商场重整计划但此 时方秉权投资万美元的重建商场工 程已接近竣工 方秉权等多数所有权人 反对市政府的决定于年月 日 入享法庭 状告市政府侵犯公 民私有财 产权歧视少数族裔并违反宪法 同时提 出索赔万美元 法庭通过多次听询 会法官要求市政府提出 完整行政记录以证明将一个正在改建 中的商场由现任东主手中强行征收 然 后将商场原有店家建筑建筑与商业形态 原封不动转交给新东主的做法是否是 为了公众利益 在最近一次开庭聆询中 法官以市政府提出的会议 记录不足以支持强制征收该商场的决定 为由 限期市政府必须提出更多证人和 证据 被告市政府律师在和市政府以及 议会讨论后 决定放弃征收行为 原告方 获胜 法官 仃 在年 月 日的宣判中表明 市政府所提出的会 议记录并不足 以证明该强制征收的决定 是 为了让最多人获益 同时使最少人受 到伤害 因此该强制征收令并没有绝对 的必要性 同时法官也认为 市政府只征 收方秉权等亚裔所有的两栋建筑物 而 不征收拉丁美洲裔的超市和汽车修理行 是 肆意专断而且任性的行为 现在 此 案还没有完全了结原告方秉权等以诉讼 期间商场生意损失为由向市政府索赔 万美元的损失 目前此部分 的金额尚待 法庭决断 此夕卜市政府还可能要赔偿南 加州的开发商万美元的相关损失 人 们正拭目以待最终的结局 需要注意的是美国法律错综复杂 其中有从英国承袭演变过来的普通法 也有随着社会发展不断制定出的成文法 既有全国统一联邦法律 又有个州互 不相同的各州法律 凡是世界上传统和 现代的种种争执 均可 以在博大精深 浩 若烟海的美国法律体系中寻找到相关的 原则和案例 经过长期的争辩 协调 修 改和补充美国的法律体系在最大限度 地追求公平和正义方面 其影响力已经 超出了美国本土的范围 二 中国的管理规范与改革 中美两国国情不同 但不能否认 上 述司法原则和判例在某种意义上代表了 人类社会追求公平正义的基本原理和技 术手段毫无疑问应当属于人类先进文 明和文化的组成部分 值得欣慰的是 在 经过改革开放的中国 已经很少有人再 把它们慷慨地视为资本主义社会的专利 了 在社会经济和法律高度发达的美国 社会 大多数司法上的争议为财产私有 者挑战政府的征收行为 在中国现阶段 人们和政府之间的争执主要发生在合 理补偿的数额问题方面 今天的中国 无疑是在经历一个飞 速发展的时代城市规划建设每天都在 进行 政府对土地的征用和居民拆迁当 然难以避免 但是 当残垣断壁在推土机 的轰鸣声中纷纷塌落时我们社会中的 某些传统屏障却始终冥顽难移 这种严 重的不协调 势必导致社会矛盾的严重 激化和相关恶性案件的频频发生 在一 个法治的社会 中 司法原本是解决社会 矛盾 寻求社会公平与正义的最有效的 手段 有关数据显示 中国大陆各地的拆 迁纠纷急速增加 民怨逐步升温 而在最 近发生的有关事件中 被拆迁人却没有 选择司法的途径解决问题 而是要采用 令人扼腕叹惜的非理性的方式 这足 以 令人惊醒令人深思 实事求是地说中国大陆在土地征 用和房屋拆迁方面并不像海外一些人指 责得那样 无法可依 中国国务院早在 年月 日颁布了 城市房屋拆迁 管理条例 以下简称 条例 并随着 城市房屋拆迁 形势的发展 和变化于 年月 日重新修订了该条例 修 订后的条例 自年 月日起正式实 施 纵观该条例的全部内容也绝非像海 外有些人所低毁得那样属于应当取消的 恶法 该条例在拆迁公告 拆迁管理 拆迁补偿和安置以及违规罚则等方面 有些切实可行的规定 但是如果我们仔 细研究该条例的有关内容不难发现 其 中有些条款的确需要重新考量并及时修 改 其问题主要表现在 甘行政权利过分依赖 忽略司法 程序的作用 该条例的第十六条规定 拆迁人 与被拆迁人或者拆迁人 被拆迁人与房 屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的 经 当事人申请 由房屋拆迁管理部门裁 决 房屋拆迁管理部门是被拆迁人的 由同级人民政府裁决 裁决应 当自收到 北京规 大留建设 王卜工 申请之日起 日内作出 当事人对裁决 不服的可以自裁决书送达之日起个月 内向人 民法院起诉 拆迁人依照本条例 规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提 供拆迁安置用房 周转用房的诉讼期间 不停止拆迁的执行 不难看出依照这 一规定行政仲裁成为当事人无法绕开 的一个法定程序 这一条的规定就使被 拆迁人如果对拆迁补偿不满 即使选择 了行政诉讼也无法改变被强制拆迁的命 运 而城市规划和拆迁或授权开发商拆 迁本身就是政府行为政府的裁决很难 对被拆迁人有利 这就造成一些被拆迁 人宁愿选择非理性的行为 也不愿选择 法律途径解决问题 这种表面公平但实 质上隐含着巨大不公平的条款有可能 就是导致纠纷久拖不决并引发社会矛盾 激化的重要原因 年月 日 中国最高人民法 院 关于受理房屋拆迁补偿 安置等案 件问题的批复 中规定未经行政机关裁 决仅就房屋拆迁 安置等问题 依法向 人民法院提起诉讼的 人 民法院应当作 为民事案件受理 该批复事实上已经对 条例 一 进行了修正性诊释 但这种连法 律从业者们都未晓的司法解释性文件 根本无法奢望普通人群能够明白和理解 政府在纠纷中不应当回避责任 城市规划和拆迁或授权开发商拆迁 本身就是政府行为 但是在 条例 中 政府在下达了行政命令后将 拆迁人 多为房地产开发商 推前台自己 淡 入 幕后 扮演一个 仲裁人 的角色 一旦拆迁人和被拆迁人对薄公堂政府 可以回避涉讼的责任和义务 这大概是 一个极其具有富有 中国特色 的规定 这样固然减轻了政府机构的压力 但同 时也无异于为政府官员的官僚主义和无 视民众疾苦提供了一个合法的借口 有 关恶性事件成因的诸因素中官僚的冷 漠和资本的贪婪 显然是引发民怨的重 要因素 事实上 无论何种纠纷政府无 疑是这些纠纷的始作俑者 应当在法律 上承担不可推卸的义务和责任 至少应 当和拆迁人共同承担法律上的连带责任 明确平等 自愿和协商的原则 在拆迁过程中补偿价格的确定不 应当是由单方面决定的 任何强迫交易 都不符合我国民法中有关平等 自愿和 协商的基本原则 除了政府方面提出的 一般由所在地房屋管理局或专门的评估 机构 作出的评估报告外 应当准许被拆 迁人 另行聘请其他中立的专业评估机构 提出不同的评估报告并在此基础上使 当事人有足够的机会进行平等协商 各级政府在制定土地开发规划时 应当重视百姓的知情权和基本利益 避 免不征求民意的暗箱操作 应当以法律 的形式规定进行公开的社会听证 规定 必要的的 专家论证 防止垄断权力和 长官意志的滥用在土地开发的实施阶 段 禁止根本不顾及当地居民的利益要 求的强制性开发 这样 才能充分体现拆 迁过程的公开性和透明度 充分尊重被拆 迁人的合法权利 采用特殊司法协助手段 保护弱 势群体的利益 毋庸讳言 贫富分化的局面不仅随 着市场经济的发展在中国出现了 而且 这一局面还显示出不断加剧的趋势 贫 富两极分化直接导源于特权和歧视 反 过来两极分化又进一步促进了特权与 歧视 减少了社会成员阶层间流动的可 能 相对固化了特权集团使社会弱势群 体处于孤立 无援的境地 在中国土地征 用和房屋拆迁的过程中被拆迁方通常 都是社会底层的群体代表 现有的诉讼 案例表明这些人群在强大的政府权力 和开发商面前无论多么执着和顽强 始