国外铁路管制改革及其启示.pdf

2 0 o 6 年第1 期 总第2 5 4 期 当 代 财 经 CON T EMP 0RARY F I NANC E E CON OMI CS NO 1 2 0 0 6 S e ria l N0 2 5 4 国外铁路管制改革及其启示 谭克虎 彭光良 1 北京交通大学 基础产业研究中心 北京 1 0 0 0 4 4 2 井冈山学院 江西吉安 3 4 3 0 0 9 摘 要 2 0 世纪 7 O年代以来 在世界范围内掀起 了放松管制的浪潮 许 多国家以此为契机进行 了铁路管 制改革 美 英 德三国铁路管制改革的主要经验有 立法先行 为铁路管制奠定法律基础 管理主体再造 建 立独立的管制机构 管制客体再造 解决市场主体缺位问题 这些经验对我们铁路管制改革具有重要的借鉴意义 关 键 词 国外铁路管制 立法 政府职能调整 中图分类号 F 0 6 2 6 文献标识码 A 文章编号 1 0 0 5 0 8 9 2 f 2 0 0 6 0 1 0 0 2 7 0 6 一 引 言 2 0 世纪 7 0 年代以来 在世界范围内掀起了放松管 制 以及经济 自由化和私有化的浪潮 这种变革在网络 型基础产业表现尤为明显 以放松管制为契机 许多国 家都对网络型基础产业如铁路 民航 电力 电信等部 门进行了重组 力图打破由政府垄断经营的管理体制 引入竞争 形成新的市场结构 同时 一些国家如英国 对网络型基础产业实施私有化改革 引入了私人投资 与此相对应 近几年来 我 国也相继对除铁路 以外的民 航 电力 电信等所谓的垄断部门进行了分割 重组 并对他们的管制机构进行了形式上的重构 随着我国正 式加入 WT O 我国政府特别是网络型基础产业如铁路 的行业政府主管部门将面临严峻的挑战 实行政企分 开 依据国际惯例建立相应的产业管制机构 切实调整 政府职能乃是当务之急 世界主要发达国家的铁路管制改革过程及经验 一 美国的铁路管制改革 美国铁路管制经历了管制 放松管制 再管制等三 个主要阶段 联邦管制时期 1 8 8 7 1 9 7 6 年 的主要标志 是按照 1 8 8 7年 管制商务法 成立了美国第一个处理与 铁路运价等问题有关事务的联邦管制机构即州际商务 委员会 由于该法条款本身的缺陷及在州际商务委员会 执法过程中所暴露出来的主要问题 使得修改该法并明 确界定州际商务委员会的职权成为必要 在1 9 0 3 年 1 9 0 6 年 1 9 1 0 年分别修改了 管制商务 使得州际商 务委员会真正成为集行政执法 准立法 准司法权力于 一 身的政府 第四部门 1 9 2 0 1 9 7 6年为美国运输的 加强和综合管制时期 期间颁布了三部重要的运输法 T r a n s p o r t a t i o n A c t 1 9 2 0 1 9 4 0 1 9 5 8 并 于 1 9 3 5年 和 1 9 3 8 年通过立法分别把汽车和民航纳入管制范围 其中民航由民用航空委员会 C A B管制 1 9 7 3年 1 9 7 6 年分别通过了对铁路放松管制的 3 R法和 4 R法 I 1 9 7 8 年 1 9 8 0年叉进一步通过立法分别放松了对 民航 汽车和铁路的管制并进行了管制改革 1 9 8 5年 还撇消了民用航空委员会 1 9 8 0 年通过 的 S t a g g e r s R a i l A c t 进一步放松了铁路管制 给予铁路公司更多 自主 权 迎来了铁路管制的新时代 4 R法促进了对铁路的 放松管制 而 S t a g g e r s R a i l A c t 则在这方面实实在在地 迈出了第一步 S t a g g e r s R a i l A c t 有着与 1 8 8 7年的 僭 制商务 法 和 1 9 2 0 年的运输法一样的历史意义 1 9 8 0 年以来 州际商务委员会自身经历了许多变化 当时的 里根政府继续实行减少政府对经济干预的政策 这一思 想已渗透到州际商务委员会的E t 常政策制定和决策过 程当中 过去对法律条款的内容 往往是在狭隘的范围 内进行解释 而在新时期大多数是着眼于发挥市场机制 作用来进行解释 2 6 1 1 9 9 5年美 国 国会通过 了 I C C T e r m i n a t i o n A c t o f 1 9 9 5 I C C T A 该法撤消了已存在 1 0 8 年的 I C C并于 1 9 9 6 年 1 月 1日成立了地面运输委员会 S T B 为美国运 输部的一个独立管制机构 以执行剩余的管制职能 并 改革运输业的经济管制 S T B虽然设在运输部内 但与 运输部没有直接隶属关系 与运输部其他机构也没有直 接业务关系 是一个准独立管制机构 其理事会成员由 参议院建议和同意 由总统任命 管理铁路 公路 水 运 管道等运输行业 该法 的出台及地面运输委员会 收稿 日期 2 0 0 5 0 6 2 5 基金项 目 国家自然科 学基金项 目 G0 3 0 6 7 0 2 7 3 0 0 1 铁道部科技发展基金 项 目 2 0 0 2 F 0 2 7 作者简介 谭克虎 北京交通大学基础产业研究中 心 副教授 主要研究方向为政府规制 彭光良 井冈山学院讲师 主要研 究方向为产 业 组 织 2 7 维普资讯 当代财经 2 0 0 6年第 1 期 总第2 5 4 S T B的成立是美国铁路再管制的开始 美国政府对铁路 的经济管制 主要涉及以下内容 1 负责审批铁路公司 的联合 兼并等事宜 2 运价管制 如核定铁路公司的 运价是否合理 受理有关运价问题的投诉等 3 监督各 铁路公司枢纽 线路及相关设施的公平开放 4 审批铁 路公司提出的新建或废弃线路申请 1 9 8 0年 以后 随着 美国政府对铁路 管制 的放松 经济管制的范围和重点也相应发生了变化 目前 S T B 管制的重点是垄断性的铁路货运运价 尽管美国铁路绝 大多数的货运价格并不具有垄断性 但是 随着近年铁 路公司的大规模兼并 在中西部煤矿及粮食产地 也 现了只有 1 家铁路公司提供运输服务的情况 形成了事 实上的垄断性运价 S T B 认为 对这部分运价仍需要进 行管制 管制的主要方式是控制其最高运价 与以前的 州际商务委员会相比 S T B对于铁路运价管制 的指导思 想有所不同 不仅仅强调维护货主利益 同时也强调保 持铁路公司合理的盈利水平 提高铁路公司的生存能力 和竞争能力 促使其不断更新技术设备 吸引更多的运 量 对于铁路公司之间的兼并 S T B管制的重心也有所 变化 以前 S T B对公司提出的兼并申请 着重审查其 是否构成垄断 而今后 S T B在判定其垄断与否的同 时 将更加注重兼并是否能够有效促进企业劳动生产率 的提高 运输服务质量的提高和企业成本的降低 二 英国的铁路 管制改革 英国是世界上第一条铁路的诞生地 从 1 9世纪 5 0 年代起 英国铁路得到迅速发展 到 1 8 9 0 年已形成总 长 3 2万公里的全国性路网 1 9 4 7年英国颁布了运输 法 1 9 4 8 年对铁路进行 国有化改造 建3 了 英 国国 营铁路 B R 内部实行 5 个地区局 东区 中区 苏格 兰区 南区 西区 为主的管理体制 进入 5 O 年代以后 由于公路 航空等其它运输方式的激烈竞争 铁路的垄 断地位逐渐丧失 亏损日益严重 从 1 9 6 3 年起 英国 对铁路进行了长达 1 0 年 大规模调整紧缩 关闭了约 4 5 的客运站和 4 0 的货运站 营业里程减少了一半 约 1 6万公里 职工 人数从 4 7万减 少到 1 2 万 到 1 9 9 9年职工人数 为 1 0万人 1 9 7 0年初 社会对铁路 开始关注并提出批评意见 认 为 英 国国营铁路 生产 效率低 投资不适当 管理无效率和补贴持续上升 1 9 7 4年颁布的 铁路法 规定铁路客运作为普遍服务 义务 亏损 由政府补贴来维持 由于铁路在运输市场中 的份额越来越少 亏损 日益加大 到实施 网运分离 前的 1 9 9 2 年 当年亏损达 1 6 4 亿英镑 英国铁路从 1 9 8 2 年开始改革 大体分为 个阶段 实行条块结合的管理体制 1 9 8 2 1 9 8 8 实行事业部为 主的管理体制 1 9 8 8 1 9 9 4 实行 网运分离 的管制 体制 1 9 9 4 一 英国铁路 网运分离 的主要做法包括 三个重要方面 7 8 1 1 立法先行 1 9 9 3年的英国 铁路法 长达近 2 5 0 页 有 1 5 0多节和 1 1 个图表 它的主要条款包括如下 几 个 方 面 建 立 铁 路 管 制 署 O R R O f f i c e o f R a i l R e g u l a t o r 和铁路 客运特许署 O P R A F O f fi e e o f P a s s e n g e r R a i l F r a n c h i s i n g 行使各种法定权利和职责 对铁路经 营者和从事辅助活动的公司如维修厂段等实行新的执照 颁发制度 建立一个新系统 对使用铁路网 维修厂段 和其他主要设备的专营权协议转让进行规范 转让铁路 客运业务的权利以及早期铁路的变化和总的立法变化结 果 有关保护现有铁路职工利益 尤其是关于建立补助 和特许旅行权力 的措施 创立新 的公司与转换财产和职 工等重组铁路的权利以及财务重组的权利界定 以出售 方式处理铁路业务和财产的广泛权力界定 还有很多的 辅助性条款 包括修改原有的安全制度的措施 修改早 期支付补贴的权利和有关英国运输警备 负责铁路财产 警备活动的独立的警备力量 的措施 2 管制者再造 即建立政府管制体系 根据 1 9 9 3 年的英国 铁路法 建立了私有化之后的双重政府管制 体系 英国铁路私有化之后的路网公司作为唯一的路网 基础设施和服务的提供者 依然具有垄断特征 取得特 许经营权的铁路运营公司必须向路网公司支付路网使用 费之后才能取得路网设施的使用权 这使路网公司在整 个运营体系中居核心地位 因此 设计一个对路网公司 管制为核心的合理有效的铁路管制体系就显得十分必 要 对公用性部门的传统管制作用在于确保依赖公用部 门的使用者所支付的价格公平 合理 这个管制体系一 方面要体现保障公众消费者利益和监督政府补贴的合理 分配的目标 另一方面要体现管制者能独立于政府 确 保受管制行业不受政府行政部门及官员的直接干预 如 果只设置一个管制者 在其侧重于考虑如何有效地管制 政府向社会公众提供必要的运输服务为铁路支付的补贴 时 就会在运营特许权的分配及管理上更多地倾向于政 府逐渐减少补贴的政策 但当路网公司与运营公司之间 的路网接入协议不能保证路网公司有足够资金提升路轨 状况时 管制者为保障公众利益则势必要提高路轨接人 费用 而提高路轨接人费 政府对运营公 司的补贴也要 相应增加 如果管制者只侧重于保护政府的利益而忽略 对路轨公司管制的社会效率 则有悖于政府管制的初 衷 1 9 9 2 年 7月公布的白皮书 铁路 的新机遇 嘲 提出 2 8 维普资讯 国外铁路管制改革及其启示 了可以通过设置一种在权责上互补的双重管制体系以实 现对铁路部门的管制 即设置两个主要管制者 其中 一 个独立的管制者负责消费者利益的保护 另一个则以 特许权管理为主代表政府监督政府补贴的分配 1 O l 在设置的两个 管制部 门中 一 是铁路 客运特许署 O P R A F O ffic e o f P a s s e n g e r R a i l F r a n c h i s i n g 主要负责 五个方面的管制 l l 1 对客运特许经营权出售的管理 2 特许经营合约的管理 涉及服务标准 补贴支付和 特许期限等主要内容以及其他内容的承诺 如投入新型 车辆 可靠 准点以及与汽运网点连接等 3 对需要财 务支持的客运公司分配补贴 4 为确保客运服务质量对 客运公司进行财务奖惩 5 通过对票价管制保护消费者 利益 显然 设立 O P R A F的主要职能是对特许客运服 务进行管理 二是独立的管制部门 铁路管制署 O R R O ffic e o f t h e R a i l R e g u l a t o r 主要有四个方面的 管制职能 1 颁发 修订和实施 4类执照 即路网执 照 客货运营执照 站场执照和轻修场执照 2 批准铁 路运营公司与路轨 站场所有者之间的接入协议 3 依 法调节铁路运营商之间的竞争关系 鼓励有限度的竞 争 4 确保消费者利益 定期评估路网公司对运营公司 收取的路轨使用费是 O R R的核心工作 这项工作旨在 使路轨公司能在路 网运 营 维护及更新方面有更多的投 入 并有助于改善包括接入费用结构和受托责任在内的 激励机制 1 12 1 S R A与 O R R之间应是一种相互协调的关 系 S R A 与 O R R具有相同的法定 目标和不同的实现目标的权利 根据 S R A与 O R R签署的合作协定 两个管制部门承 诺在如下几个方面进行合作 1 力争尽早使路网公司摆 脱行政管理 2 在 S R A为英国铁路开发一个独特 清 晰的商业规划框架方面进行合作 3 为追求及时 信息 充分的决策而共享信息与分析结果 4 激励铁路运营公 司与路网公司的联盟 5 力求使两者职责分明 确认各 自及互补的权限 法定义务和管制权责的重迭及竞争 6 为投资规划提供必要 的稳定条件 3 管制客体再造 即企业重组 组建一个全国性路 轨公司 路轨公司拥有 1 6 万公里线路及其信号 供电 设备 2 5 0 0 个车站 包括客运站 不含货运站 编组站 负责编制全国列车运行图和客 货列车的调度指挥 出 售列车运行线 收取线路使用费 1 9 9 6年在伦敦证券 交易所上市 国家出售全部股权 成为全部股份为公众 持有的上市公司 以特许经营某一区域或某条线路的铁 路客运为内容进行公开招标 要求政府补贴数额低且符 合其他条件的为中标者 2 5 个获得特许经营权的公司 从事客运经营 铁路货运分解为大宗货物运输 集装箱 运输 国际联合运输 行包 运输 邮政 运输各 l家公 司 此外 还有一些小的货运公司从事铁路货运 多家 机车车辆租赁公司及运输设备维修公司按合同提供服务 三 德 国的铁路管制改革 德国铁路始建于 1 8 3 5 年 1 8 7 9 年 以债券交换股 权的方式 各州开始接管私人铁路 德意志帝国 1 8 7 1 年统一德国 早期 铁路是国家统一和军事行动的重要 工具 为国家财富的积累作出了重要贡献 1 9 2 0年铁 路开始国有化 1 9 2 4年成立了国家铁路 德国铁路大约 4 0 的货运量来 自过境运输 由于 德国的特殊地理位置 德国铁路原先在东西方 向的过境 运输中曾经发挥 了重要作用 东德 西德 重新统一后 这一作用得到了恢复 到 1 9 8 7年已形成营业里程达 4 1 7 万公里 布局合理 高密度 现代化的路网体系 但从 2 O世纪 5 O年代中期起铁路开始 出现亏损 到 1 9 9 2 年亏损达 8 6 亿马克 成为政府的沉重负担 1 9 8 9 年政府铁路委员会研究改革方案 经过近两年的研究 提出了包括将联邦铁路与原东德国铁路合并 成立国有 铁路股份公司 路网和客 货运分离 股份公司向控股 公司过渡 最后实现私有化等为期 l 0年分三步走的方 案 至 1 9 9 3 年经内阁和众 参两院通过 制定 基本法 宪法 修正案 和 铁路新秩序法 于 1 9 9 4 年 1 月 1日 开始实施 问 改革的第一阶段 1 9 9 4 1 9 9 8 年 主要是两德国铁路 合并 成立联邦政府独资的德国铁路股份公司 下设4 个财务独立的线路 货运 长途客运 地区客运事业部 第二个阶段从 1 9 9 9 年开始 将铁路股份公司改为客运 公司 包括长途客运公司和地区客运公司 货运公司 车站服务公司 线路公司和房地产公司 5 个全资子公司 目前 德国联邦政府对铁路的管制体系可分为二个 层次 第一个层次是联邦交通部 负责管制联邦交通 建设 住宅等事务 交通部设有铁道 司 分 6 个部 f 1 基本问题研究部门 立法部门 资产管理部门 运营管 理部门 投资项目规划部门和综合联络部门 交通部铁 道 司主要 负责铁 路立法 铁路 发展规划 1 0 1 2年 国家投资项目审批等 第三个层次有 2 个机构 一个是 联邦铁路局 另一个是联邦铁路资产局 联邦铁路局是 隶属于交通部的独立行政机构 对联邦铁路实行一级管 制 设有 1 2 个派出机构 主要工作部门有 综合部门 建设部门 机车车辆运营部门 投资管理部门 财务管 理部门 事故调查处理部门 法律部门等 主要职责有 六个方面 1 制定路网规划 5年 确定和批准各铁路 2 9 维普资讯 3 财经 2 0 0 6年第 1期 总第2 5 4期 公司的线路规划 2 审查铁路公司的路网筹资计划 对 建设期的资金运用情况进行监督审查 3 管制联邦铁路 的运营许可证 监督路网的公平使用 对使用铁路从事 经营或关闭铁路设施的申请表态 进行裁决 4 进行铁 路监督 包括对铁路运营设备和机车车辆 的技术监督 鉴定以及对联邦各铁路公司运营设备的建设宴施监督 5 负责新设备 新技术 新标准申请的批准 修订 6 负责铁路交通事故的调查 处理等具体T作 联邦 铁路资产局主要负责德国铁路的历史债务处置 柏林等 地的特殊资产管理 改革前原德国铁路员工中属于公务 员的养老金支付等工作 德国政府对铁路改革的支持政策 可以归纳为五个 方面 一是将德国铁路公司从 联邦普遍义务 中解脱 出来 使其从履行管理职能的公共权力机构转换成独立 面向市场 按照 私营企业组织 运作的大型服务公 司 二是联邦政府负有对联邦铁路路网新建和改扩建进 行投资的责任 三是通过组建联邦铁路资产局 承担德 国铁路的历史债务处置 柏林等地的特殊资产管理 改 革前原德国铁路员工中属于公务员的养老金支付等工 作 四是联邦政府每年向各州政府拨款 1 2 0 1 3 0亿马 克 用于地方政府购买公益性 的短途客运服务补贴 五 是通过税收杠杆调节公铁运输 逐步解决公平 赋税 平 等竞争等问题 德 国铁路改革的另一重要经验就是立法先行 为铁 路改革保驾护航 在启动德国铁路改革之前 首先从立 法人手 由国会和政府通过了一系列有关铁路改革的法 律 法规 包括修改 基本法 和制定 铁路新秩序法 铁路新秩序法 是实现铁路改革所需一系列法律的总 称 主要包括 联邦铁路合并与重组法 德国铁路股份 公司组建法 通用铁路法 联邦对铁路交通运输管制 法 联邦铁路线路扩建法 短途客运地方化法 乡 镇公共交通筹资法 等 这些法律法规的颁布宴施 不 但为铁路改革规定了目标 任务和实施步骤 也为铁路 重组 政企分开 建设投资的财政保证 线路维修的财 政来源 旧债务的处理 公务员和退休人员的管理和医 疗保证 铁路管理机构和政府管制及铁路公司的权限等 一 系列问题作了原则规定 为铁路改革奠定了坚实的法 律基础 除上述基本法和主要法律外 德国政府还及时 修改了 1 3 0 多个相关法律法规 保证铁路改革符合国家 的法律规定 使国家法律能保障铁路改革的顺利进行 三 对我国铁路管制改革的启示 美国 英国 德国等国家的铁路与中国铁路处在不 同的社会政治制度 不同的经济发展阶段和不同的市场 环境下 国情 路情有较大差异 但这些国家的铁路在 一 百多年的市场经济发展过程中的经验教训 对于正努 力实现经济体制转轨的中国铁路仍具有重要的借鉴意 义 通过对这些 国家铁路管制改革过程的研究和分析 我们认为有四个方面值得借鉴 一 立法先行 美国政府对铁路产业的管制经历了一个从严格管制 到放松管制再到再管制的变化过程 对铁路及整个运输 系统的发展都产生了巨大影响 英国 德国等国家的铁 路也经历 了由国有垄断经营到 网运分离 引入竞争 的改革过程 我们认为 发展市场经济需要政府管制 但如何正确有效地发挥管制作用 并不是一件容易的事 情 这是因为 政府管制因市场而产生 因而要适应市 场的变化 近 2 O 年来 这些国家的铁路运输之所以能 够保持较高的市场份额和较好的经营效益 与政府放松 管制有直接关系 但这并不意味着对政府管制的否定 而是在管制的指导思想 管制的内容和方式上进行相应 调整 其基本原则是 对市场能够起作用的领域尽可能 放开由市场调节 而对可能损害公众利益 可能损害公 平竞争秩序的行为加强管制 这些国家的铁路管制都是 在法律的指导原则下进 行的 这些法律法规 的颁布实 施 为铁路改革规定了目 标 任务和实施步骤 二 重构政府管制机构 独立铁路管制机构的重建和铁路主管部门的政府职 能调整是各国铁路改革的通行做法 我国铁路的改革不 仅包括铁路企业的改革 还包括铁路行业主管部门 现 有的铁道部 的改革 而且我 国铁路企业的改革还涉及 铁路的发展问题 这与美国 英国 德国等西方发达国 家有所不同 这些国家一般都经历了大规模的铁路建设 期 路 网已经饱 和 所以我 国铁路改革较这些 国家复 杂 美国 英国 德国等西方发达国家一般通过立法建 立管制机构 有关政府管制的法律法规体系健全 法律 不仅规定了管制机构的权利和责任 而且严格规定行政 程序 公开透明 减少 了执法的随意性 目前我国有关 铁路管制的法律法规非常欠缺 1 9 9 1 年 铁路法 出台 时 政府管制问题还没有提上议事日程 加之受铁路政 企合一体制的影响 现行铁路行政法规中有关管制的规 定几乎是空白 随着铁路改革的推进 依法加强政府管 制的重要性和迫切性愈益突出 应当加强对国外铁路管 制法律法规的学习借鉴 抓紧研究制定相关法律法规 同时 我们应该理性地思考我国铁路及铁路管理体制 目 前的主要弊端是什么 特别是我国加入WT O以后 我 3 0 维普资讯 国外铁路管制改革及其启示 国铁路及铁路管理体制面临什么样的机遇和挑战 我们 应该对现有的 铁路法 和各种铁路管理法规进行认真地 清理 给铁路行业主管部门和铁路企业以法律规范 弄 清楚铁路行业主管部门和铁路企业在市场经济条件下必 须具有哪些市场规则和秩序 再决定哪些是应该放松管 制 哪些是应该加强管制 哪些管制措施应该或必须加 强 谁来管制 谁被管制等 三 重构 铁路 企业 在美国 铁路为私人建设 私人经营 铁路公司是 真正的企业 铁路公司与政府的关系界面清晰 铁路公 司为旅客货主提供运输服务 从市场上取得收入 铁路 公司之间的关系为市场交易关系 铁路公司之间的过轨 运输通过双方协议解决 如达不成协议 则管制机构介 入 铁路公司之间的兼并要受到管制机构的审查 包括 严格的环境评估 英国 德国等国家在实施 网运分离 的铁路改革中 也是把国有铁路通过资产和业务的重组 整合成直接面向市场的独立主体 通过引入竞争与加强 管制相结合 提高了铁路运输企业的生产效率和市场竞 争力 在我国目前的政企合一的铁路管理体制下 国铁系 统的铁路局仍不具备成为市场经济中能够自主经营 自 负盈亏 自我约束 自我发展的行为主体的基本条件 或者说在铁路行业中企业仍然是 缺损 的 铁路目前 的旅客和货物平均运距分别约为 4 5 0 公里和 8 0 0公里 因此跨局运输 的比重一直较大 约 占 2 3 由于大多数 铁路客货运输工作是由两个或两个以上的铁路局共同完 成 为了解决企业经营及运输成本发生边界与位移服务 及运输市场地域范围不一致的矛盾 国铁大体上一直采 用生产高度集中管理和 收支两条线 的体制 在这种 体制下 铁道部直接控制着跨局列车的调度指挥 包括 主要局间分界口运输能力的分配 拥有几乎全部铁路货 车 并负责主要货源如煤炭的装车及调配空车 而各铁 路运营单位收取的客票和货运进款 也要立即解缴给铁 道部 再根据各铁路局的运输工作量和成本水平进行分 配 即 路内清算 形成各局的运输收入 也就是说 铁路局的经营收入并不是直接来自市场 这种体制当然 存在很大的问题 铁路局 由于既不能为市场提供完整运 输产品 也不能取得独立的运输收入 而且缺少对重要 生产工具货车的控制和支配权 甚至运输生产的指挥调 度权也不完整 因此不具备市场主体的基本素质 我们认为 不管是提倡铁路 网运分离 还是实 施铁路 跨越式发展 这种铁路企业的 缺位 现状 必须改变 2 0 0 5 年 3 月 1 8日 铁路分局的撤消是铁路企业 重构的重要一步 重构铁路企业是建立社会主义市场 经济的客观要求 也是铁路改革过程中不可逾越的重要 一 环 更是我国面对铁路运输市场开放 提高运输市场 竞争力的迫切需要 四 政府管制改革与我 国铁路主管部 门政府职能 调整的关 系 我国政府的管制改革和重建 实际上就是要将政府 对国有企业特别是国有垄断性行业的微观管理向针对多 元化竞争性市场的微观管制转变和过渡 按照 1 9 9 8 年国务院机构的设置 国务院组成部门 除国务院办公厅外 现设的部委机构 分为宏观调控部 门 如国家发展和改革委员会 财政部 中国人民银行 等 专业经济管理部门 如铁道部 交通部 信息产业 部等 教育科技文化 社会保障和资源管理部门 如科 学技术部 教育部等 国家政务部I 1 如外交部 卫生 部等 四大类 其中铁道部是国务院主管全国铁路工作 的职能部门 其主要职能包括七个方面 1 研究制定全 国铁路运输行业的发展战略 方针 政策 法规和国铁 管理体制及布局方案 制定国铁统一的规章制度并监督 执行 制订全国铁路行业的中长期发展规划 编制国铁 的各项年度计划并组织实施 2 负责铁路工程建设的行 业管理 管理铁路大中型基本建设和铁路网的更新改造 项目的立项 设计 审批和组织竣工验收工作 3 制订 全国铁路行业科技发展规划和技术政策 制定铁路技术 管理规程 规范 标准 组织新技术 新产品的研究和 开发 推动技术进步 综合管理国铁的节能工作 4 研究提出国铁客货运行方案 经批准后组织实施 参与 制订铁路运输价格 税收 信贷等经济调节政策的工 作 推动国铁企业深化改革 5 监督管理国铁的国有 资产和财会制度 统筹安排全国铁路建设资金及各项专 用资金 编制国铁事业经费预算 集中组织国铁清算运 输收入 货车修理费用和国际联运收支 统纳国铁运营 税金 6 统一组织 指挥国铁运输 协调路内外关系 充分发挥运输效能 检查监督铁路生产安全和路风建 设 7 承办国务院交办的其它事项 这些职能带有明显 的计划经济色彩 政企职能不分依旧 除第七项职能 外 其余各项都涉及企业的职能 从第四项职能还可以 看出 国家还利用铁路通过参与制订铁路运输价格 税 收 信贷等作为宏观经济调控的工具 按照建立我国社会主义市场经济的基本目标 政企 分开的改革要求 我国行政法的立法原则 我国加入 Wr O的承诺 必须对我国铁路主管部门的政府职能进 行调整 调整涉及三个方面 第一 企业职能的逐步剥 31 维普资讯 当 代 财经 2 0 0 6年第 1期总第 2 5 4期 离 第二 国务院铁路主管部门职能的明确界定 明确 其对铁路全行业 而不仅仅是国铁 的管理职能 主要包 括 负责制定铁路行业发展战略和发展规划并组织实 施 制定铁路产业运输政策 制定铁路行业管理政策 技术政策及规章 为企业提供政策指导 信息服务 制 定有关铁路运输安全与服务质量的技术标准 法规和制 度 并监督执行 等等 这方面的职能将随着综合运输 体系的建立并人大运输部 第三 通过建立政府管制机 构 增加政府管制职能 主要包括 企业产品价格与服 务质量的管制 铁路市场的准入管制 铁路运输企业 铁路建设企业的设立条件和审批程序 企业重组 破 产 停业的条件及审批程序 促进公平竞争和维护旅 客货主合法权益等方面的管制 铁路路网的建设和路网 使用费等方面的管制 铁路运输企业之间的过轨运输的 管制 等等 参考文献 f 1 J 铁道部 美国 阿根廷铁路考察报告f R 2 0 0 1 2 S p u l b e r D F R e g u l a t i o n a n d Ma r k e t s M MI T P r e s s 1 9 8 9 3 K a h n A E T h e E c o n o mi c s o f R e gul a t i o n P rin c i p l e s a n d I n s ti t u t i o n s M 1 N e w Y o r k Wi l e y 1 9 7 0 上接第 l 4页 行政许可制度 完善职业介绍机构资 格准入制度 建立民办职业介绍和民办职业培训机构 评估制度 建立 中介机构的劳动力市场退出机制 净 化劳动力市场环境 四 实现城 乡劳动力市场协调发展的几点建议 保持经济持续快速发展 开发就业岗位 把经济 发展放在首要位置 进一步转变经济增长方式 提高 经济增长速度和质量 推进产业结构调整 加快发展 第三产业 开发就业岗位 推动产业结构梯度转移 实现劳动密集型产业向劳动力富余地区转移 推进城 镇化发展进程 加大制度创新力度 促进劳动力资源 合理流动和优化配置 加强宏观调控与指导 把城乡协调的劳动力市场 建设摆在突出位置 从统筹城乡发展 全面建设小康 社会的战略高度认识城乡协调劳动力市场建设的重要 性 把建立城乡统一的就业管理服务体系纳入地方经 济社会发展整体规划 把城乡统筹就业 加快农村劳 动力转移 控制失业率等作为推进政府工作的重要 目 标 在制定财政 金融 产业等宏观政策时要统筹兼 4 S t i g l e r G J T h e T h e o r y o f E c o n o mi c Re gul a t i o n B e l l J o u r n a l o f E c o n o m i c s J 1 9 7 1 2 S p ri n g P P 3 2 1 5 S t i g l e r G J 1 9 8 1 C o mm e n t o n J o s k o w a n d N o l l i n S tud i e s i n P ub l i c Re g u l a t i o n G F r o mm e d Ca mb rid g e MA MI T P r e s s P P 7